对现阶段我国农村土地制度问题的思考

作者：程怀儒  责任编辑：中农网  信息来源：《经济问题探索》  发布时间：2015/11/22  浏览次数：29次

【摘  要】农村土地制度的创新既是政治问题, 也是经济问题。作为政治问题, 其影响是全局性的、战略性的, 要有政治层面的考虑。作为经济问题, 其变化是有规律的, 要善于运用经济学知识来分析、解决。中国农村土地制度在中国有其特殊的地位及意义, 其创新不能仅仅停留在技术层面。否则,要么走不出历史的怪圈, 要么会导致全局性失败。因此, 对此问题的思考和驾驭应具系统性、宏观和战略性。本文实事求是地探讨了农村土地制度存在的问题、产生根源, 并分析了当前学术界对此问题的几种观点, 提出了完善现阶段我国农村土地制度的思路。

【关键词】现阶段；土地制度；思考

改革开放以来, 中国农业经过了20 世纪80 年代前期的高速增长之后, 20 世纪80 年代中期以来, 农业经济发展的速度和农民收入的增长明显减缓, 农业发展中存在的诸多问题日益凸现。实践证明, 依靠传统农业的发展模式, 解决不了中国农业的根本问题。要想使中国农业摆脱目前的困境, 持续向前发展, 必须要通过农业自身的制度创新和技术创新来实现农业经济的增长与现代化的改造。然而, 在家庭联产承包责任制的执行过程中, 一些深层次的矛盾日益暴露出来, 有些问题亟待我们去解决。

一、现阶段农村土地制度存在的主要问题

(一) 土地的平均化和超小规模经营已经成为

提高土地经济效益和农民收入的严重障碍, 与现代化农业的要求极不适应。“在传统社会中, 人口的规模与土地的负载力之间的低水平平衡, 注定了它只能以-黎民不饥不寒. 的温饱局面为目标”代农业与传统农业有着本质的不同, 其中最主要的表现就是经营的规模的不同。这是因为:首先, 现代农业是经营者追求利润最大化的农业,这一目标在小规模或超小规模的以满足自给性消费为目的的传统农业基础上是不可能实现的, 而必须在较大的经营规模上, 农民摆脱生产者的生存压力, 把利润最大化作为自己追求目标的情况下才能实现。从我国的实际情况来看, 从建国后的土地改革、农业合作化运动到十一届三中全会后实行的家庭联产承包责任制, 都是为了解决当时农民的/ 吃饭0 问题而采取的权宜之计, 这些措施在当时对农业经济的发展的确起了促进作用,但随着整个经济的发展, 特别是中国加入WTO 之后, 它的弊端就会日益凸现出来。其次, 现代农业是高收入的农业。纵观世界发达国家, 农民都是比较富裕的阶层, 在欧洲, 特别是北欧, 农民是富裕的象征, 而这种高收入必须建立在较大农业经营规模之上。而目前这种土地的平均化和超小规模经营方式, 是建立在解决温饱问题的基础之上, 农民很难从土地上看到提高其收入的希望。其三, 现代农业是农产品高商品率农业。衡量一个国家农业的发展水平, 关键看它农产品商品率的高低, 而农产品的商品率必然与较大的农业经营规模相联系。最后, 现代农业是高技术农业。传统农业主要是利用人力和畜力, 而现代农业是利用现代机械技术、现代生物化学技术和现代管理技术武装起来的农业。特别是大型农业机械的应用必须有较大规模的作业空间, 因而也需要较大的农场规模。从发达国家的农业发展经验来看,无论是人—— 地比例宽松的国家, 如澳大利亚、美国和加拿大, 还是人——地比例紧张的国家或地区, 如日本、韩国和我国的台湾, 它的农业现代化水平提高的过程, 也是农业经营规模扩大的过程。然而, 我国现阶段的家庭联产承包责任制是一种超小规模的平均化零散的经营方式, 这种经营方式不利于土地的耕作, 影响了水利设施的建设和农业机械化的使用, 使科技推广受到限制,固定资产利用率低, 经济效益不明显, 与社会对提高土地使用效率的要求相距甚远。

(二) 农民想增加对土地的投入和享有对土地的永久使用权与地方政府随意侵占农民土地和频繁变更土地使用权之间的矛盾。发展经济学家迪帕克•拉尔(英) 在他所著的《发展经济学的贫困》一书中指出:“从亚洲的经验可以看到, 一旦土地的质量得到调整, 依靠家庭劳动的小农场产出水平就会高于依靠雇佣劳动的大农场, 也会高于不再持有土地的佃农。因而在亚洲, 从土地改革中得到产出收益可能是很有限的。而且由于实行土地改革会有政治上的困难, 所以关于土地改革可行性的争论持续不止, 这就加剧了土地所有者的不安全感, 致使他们不愿向土地进行投资。”1993年, 党中央提出了“在原定的耕地承包期到期之后, 再延长三十年”的政策, 极大地鼓舞了广大农民的积极性。2003年10月11日至14日在北京召开的党的十六届三中全会进一步指出: “土地家庭承包经营是农村基本经营制度的核心, 要长期稳定并不断完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制, 依法保障农民对土地承包经营的各项权利。”党和国家领导人在不同的场合都强调过: “集体土地实行家庭联产承包责任制, 是一项长期不变的政策”一定要落到实处,切实保障农民的土地权益。然而, 总是有些地方频繁调整农民的土地及承包期, 严重影响了农民对土地投入的积极性, 也影响了农业经济的稳定增长。某些地方的基层干部甚至把调整土地作为控制农民的手段。为自己及家族谋利益, 导致土地纠纷越来越多, 农民对土地的使用权事实上短而不稳, 因而对长期投入缺乏信心。 

(三) 土地资源紧缺与土地严重浪费的矛盾十分突出。由于土地承包是在村民小组范围来划分土地的地理位置、数量和质量的, 所以受到很大的空间约束。土地资源的配置水平十分低下, 加上土地的超小规模经营, 投入高, 产出低, 使得农民粗放经营和弃耕现象十分普遍。根据调查显示, 农民弃耕、粗放经营的因素来自许多方面。主要原因有举家外出打工, 逃避计划生育, 强壮劳力外出务工, 还有缺乏资金、技术以及少数农民以帮工为业放弃自己的承包地等。近年来的城市化建设和工业用地, 新型住宅区的兴建以及大学城的建设在繁荣经济的同时, 也进一步加剧了我国的人——地矛盾。

(四) 农田基本建设需要持续不断的资金及劳动力投入与农民的两栖化矛盾, 日益成为中国城市化和农业现代化的障碍。中国经历了2000余年的封建社会, 封建思想根深蒂固, 轻商思想深入人心。“士农工商, 以农为本~ 平均主义、知足常乐”这些传统思想和自我满足的心态与西方人的观念是格格不入的, 也影响了中国农民自我创业的进取精神。尽管80 年代中期以来许多青年农民走出家门, 走进城市, 甚至跨省流动, 但他们中的大多数只是把它作为增加收入的一种途径。城市对他们来说只是暂时的栖身之处, 农村才是他们永远的家, 那里有他们的父母、妻子、儿女,有他们永远难以割舍的土地、家园。实际上土地已经成为大部分农民心目中的“生活保险”和“就业保险”。只要耕种土地还有大于零的收益,在城市就业形势十分严峻的今天, 他们还是不愿意离开土地到同样存在着大量剩余劳动力的城市去寻求发展。但是, 新一代的农村青年已不安心农村那种艰辛而收入低下的躬耕生活, 而寻求到城市里发展。这种农闲到城市, 农忙回农村的“两栖化”现象已经成为当前中国农村人口流动的一大特点。这就要求我们要进一步完善农村的土地制度; 完善农民工的社会保险机制; 隔断进城农民与土地相连的脐带, 使进城农民具有安全感和稳定感, 真正融入到城市生活之中。

二、导致上述矛盾产生的社会根源

目前在农村家庭联产承包责任制在实行过程中产生的上述诸多矛盾并非偶然, 而是有其深刻的社会根源和制度根源, 其主要根源在于:

(一) 土地承担福利保障功能的压力在短期内难以得到根本缓解。通常认为, 土地对于农民的意义从古至今, 大约经历以下几个阶段: 第一、土地生产自给性农产品是农民的衣食之源; 第二、土地生产商品性农产品是农民的收入来源; 第三、土地是进入城市非农产业农民的退路, 是尚未取得城市正规部门劳动者身份、没有享受到正规部门劳动者社会保障的新市民的风险保障; 第四、土地的非农占用导致不动产急剧增值, 成为投资投机的很好对象。目前, 我国许多地方的农民尚处于第一、二、三阶段。一方面, 在利益机制的驱动下, 农民迈出家门走进城市, 开辟了增收渠道; 另一方面由于城市就业趋于饱和, 下岗工人增多, 农民工挣钱愈来愈难, 离乡背井的艰辛和缺乏稳定感使他们对土地更为看重。他们认为,在外有份收入, 在家有块田, 这样更稳当, 也给子女留条后路。可见, 土地承担福利保障功能的压力在短期内难以得到根本缓解, 其后果必然导致了零散经营、粗放经营。

(二) 制度本身所需的长期性和稳定性与事实上的变化和弹性之间的矛盾。由于农民自身几千年来沉淀下来的小农意识的影响, 农民普遍存在平均占有一切公共资源的观念, 在土地分配上表现的更为明显。由此, 他们存在着按人口平均承包土地的愿望; 同时他们又有保持土地承包政策长期稳定的要求。而土地一包三十年不变, 会造成人口增加的农户缺乏土地耕种, 人口减少的农户又种不好土地, 结果出现荒芜耕地和粗放耕种的情况。

(三) 农村土地所有权的具体归属是模糊不清的。农村的集体主义传统主要建筑于血缘关系,而且相对较弱, 集体化所确立的集体主义原则是地域原则, 我国法律规定农村土地属农村农民集体所有, 但作为地权主体的集体——村组, 其性质趋向于国家基层政权, 其本身实力又不足以承担土地所有权主体应行使的职能, 从而造成在权属关系上的模糊。中国农村的土地归农民集体所有, 这在《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》、《农业法》 等重要法律中, 都有明确的规定, 但是, / 集体0 是指哪一级, 法律规定较为含糊。大量的调查表明, 多数农民对土地所有权的具体归属是模糊不清的, 甚至农民的土地集体所有权的概念是很淡薄的。

(四) 农民缺乏土地承包经营权的稳定性。家庭联产承包责任制的实行, 实现了集体土地所有权与使用权的分离。在绝大多数地区, 根据人口的变化, 周期性地进行土地的调整是司空见惯的事, 然而这种调整严重损害了土地承包经营权的稳定性。政府关于将土地承包期在原先耕地使用权15年的基础上再顺延30 年的政策, 只在一小部分地区得到了执行。土地的频繁调整与过短的承包期限, 使得许多农民对土地使用权缺乏安全感,农民在现实中缺乏充分行使自己土地权利的能力,虽然政府要求农户和集体之间要签定书面的土地承包合同, 但在现实中, 随意解除土地承包合同,侵犯农民合法权益的现象经常发生, 在不少地区,许多农民根本没有书面的土地承包合同。 

三、当前在农村土地制度改革方面的几个主要观点

在我国农村家庭联产承包责任制的施行过程中, 广大农民根据实践中面临的实际问题因地制宜, 创造了或正在创造许多新的土地经营模式,如: 广东省南海市首创的“土地股份制”模式,山东省平度市的“两田制”模式, 以及江苏无锡的“村办农场”模式等。这些模式尽管还不具有普遍意义, 有的还存在这样或那样的缺点, 但是这些创新和变革正不断完善现有的家庭联产承包责任制。在学术理论界, 不少学者, 仁者见仁,智者见智, 提出了各自的观点。其中最具代表性的有三种:

(一) 通过土地国有、私有或准私有化发展土地流转, 推动土地适度集中。持有这种观点的学者对中国农业的前景较有信心, 认为土地制度演变的目的应当是优化土地资源配置, 扩大农业经营规模, 以提高生产效率, 积极应对加入WTO 后国际市场竞争的挑战。他们认为: 要达到这一点又有两种彼此相反的途径: 一种是用行政权力集中土地, 重试计划经济的“生产”。但市场改革搞到现在, 还持这类主张的人虽有却肯定不多。所以另一种主要寄希望于要素市场的配置效果,虽然这种观点并不否定家庭经营, 但家庭农场也有个适宜规模问题。人们期望通“不经济的”农业形式。

(二) 土地制度应当向/ 反私有化0 方向演

变。持有这种观点的学者对资源硬约束条件下我国农业的国际竞争力不抱希望, 更多地考虑防止农村危机。对持这种观点的人来说, 在加入WTO后农业形势严峻、且农民非农就业前景也不乐观的情况下, 如果不控制市场的力量而听任“土地兼并”的发展, 将使农民失去“最后的保障”。于是他们主张把土地看成“社会保障”, 而社会保障是不可能按市场原则办的。结论自然是: 土地制度应当向“反私有化”方向演变。这当然不意味着再搞“集体化”, 而是说地权不能“固化”, 土地应当成为人身所附着的“份地”, 应定期重分,农民不能稳定占有, 更不能赠送、交易、抵押或继承。一句话: 以要素市场方式配置土地行不通。

(三)“因地制宜”说。对于前两种观点, 最容易采取的态度是“中庸之道”: 土地既不能完全私有, 也不能完全国有或小集体所有。可以“因地制宜”。以中国之大, 笼统地讲农业有无竞争力、农村有无危机恐怕都是空疏之论。我们可以在有竞争力的地区或领域推行土地市场化以提高效率、在形势严峻的地区或领域推行土地福利化以防止危机。

四、农村土地制度改革的主要思路

当前我国土地制度的改革应当着眼于稳定家庭联产承包关系, 即稳定农户的经营自主权, 但是这个稳定不是将农户固定在小规模土地上的稳定, 而是通过土地制度的创新和完善, 使联产承包制稳定下来, 并在此基础上逐步培育适应土地商品化经营、适度规模的土地制度。首先要规范农村土地产权制度, 保证党的各项方针政策的有效性和权威性。目前亟待解决的主要问题, 是要明确土地的所有权主体的权利和义务; 明确国家对土地管理和集体所有权的相互关系; 明确使用权主体的权利和义务; 明确国家、集体和农民的利益分配关系, 切实减轻农民负担, 调动农民生产积极性。当然, 地权明晰也不是拯救农业的万应灵药。在当前条件下保障农民地权不受侵犯是维护农民公民权的一个重要“底线”。其次, 是要加强农业立法工作, 做到“依法治农”, 为农村土地制度改革提供有效的稳固的法制保障。对于农村土地的所有权和使用权、处分权、收益权都必须通过立法予以规范, 并通过集体土地所有权证、农户承包土地使用权证等相关文本的签发, 给农村集体和农民个体一个法律凭证, 从而保证权利主体行使权; 对于稳定承包权, 要用法律的形式予以固定, 明确和保护所有者及经营者的合法权益, 调解和仲裁各种土地纠纷。颁布并实施土地承包和租赁的法律法规; 健全承包与租赁合同管理制度; 规范土地流转制度; 监督集体组织对承包金和地租的使用, 并以制度的形式, 规定地租中一定比例用于农业基础设施建设和扩大再生产;同时继续完善耕地占用税的征收、管理和使用制度; 运用经济手段, 控制农用地向非农用地转移,加强对土地资源的开发利用。再次, 建立健全土地流转机制, 在不改变家庭承包经营的基础地位的前提下, 根据多数农民的要求, 本着等值等量、有利于生产的原则, 调整零散地块, 使每个农户的承包地块相对集中; 在人地矛盾较为突出的地方, 根据协商一、有偿互利的原则解决人地矛盾;在普遍实行有偿承包的基础上, 根据自愿、有偿的原则, 制定相应的政策, 引导有其他就业门路的农户放弃承包耕地; 在集体组织内部建立内部转包、转让的初级土地流转制度; 在一定程度上削弱土地超小规模经营的负面影响, 普遍建立土地使用权的登记制度, 为发育土地使用权交易市场打下基础。最后, 建立健全农村社会保障体系。农民想外出挣钱打工却又不愿放弃土地, 他们把土地当作最后的生存保险。而随着农村社会保障体系的逐步建立和完善, 能够弱化和部分替代土地的保障功能, 从而有利于减轻农村土地制度演进成本, 有利于促进农村土地的逐步规模经营的实现。同时也要区分不同地区, 因地制宜, 寻找实现效率与公平兼顾的办法, 要区别不同地区,不同情况, 采取不同的措施, 要尊重客观条件,灵活多样, 决不能犯“刀切”的错误。此外,中国土地制度的任何改革, 应遵循可持续发展的原则, 不以牺牲生态环境为代价, 要吸取历史的经验和教训。正如张培刚教授指出: 在薄型平面垦殖的生产技术和生产方式条件下, 人地矛盾的主要解决途径是追求耕地面积的增加, 甚至非理性的掠夺生态环境。所谓“田尽而地, 地尽而山”, 直到“高山绝壑, 耒耕亦满”。这也是造成今天发展中国家在工业化和现代化进程中深受人口压力和环境恶化双重负担的重要原因。

当然, 目前农村, 应该说缺乏的不是宏伟的方案和蓝图, 而是循序渐进、实事求是的作风。正如农村问题研究的老前辈杜润生所说, 农村经济的发展在于一种宽松、协调, 能够调动亿万农民积极性的运行机制和环境。政府可以通过规划、政策和制度为加快发展做一些引导性、推动性的工作, 但绝不可能奢望在短时间内就能创造奇迹。有些学者在研究中表现出的急躁情绪和超越现实的心态对思考“三农”问题是十分不利的。应多进行农村调查, 切实进入到中国实际和中国农村研究的实际, 在具体政策和制度上展开讨论。

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