对深化农村土地制度改革的探讨

作者：李兴国 谭利华  责任编辑：中农网  信息来源：《湖南教育学院学报》  发布时间：2015/11/22  浏览次数：28次

【摘　要】 农村土地制度改革是整个农村经济的中心环节。近年来, 我国确立了市场经济体制, 农业经济在经历了较大发展后, 又开始出现徘徊, 这种现象的根本原因是土地制度改革步伐滞后。改革的思路是在稳定农村家庭联产承包责任制的基础上, 推进土地所有权的改革, 同时, 改革目前的土地配套设施建设和使用制度, 完善土地经营立法, 建立一套与现代市场经济相适应的农村土地制度。

【关键词】 土地制度；改革；使用；立法

党的十五大提出要坚持把农业放在经济工作的首位, 稳定党在农村的基本政策, 深化农村改革, 确保农业和农村经济发展, 农民收入增加。要达到这一目标必须深化农村经济体制改革, 而关键是土制度的改革。本文拟从分析当前我国土地制度基本模式的利弊入手, 探讨农村土地制度改革进一步深入发展的思路。

一、当前我国农村土地制度的基本模式分析

(一) 家庭联产承包责任制

80年代初期, 我国尊重广大农民的意愿,在广大农村普遍实行了家庭联产承包责任制和由此而形成的现阶段我国农村统分结合的双层经营体制, 成为我国农村一项基本经济制度。家庭联产承包责任制的实行极大地推进了农村经济的全面发展。1990年至1990年, 按当年价格计算, 我国农村社会总产值增长了4. 95倍。

首先, 家庭联产承包责任制, 适应了我国的国情, 调动了农户的生产积极性。我国农村的集体所有制在改革之前采取“政社合一”的模式, 严重地损伤了农民的生产积极性, 阻碍了农业生产力的发展, 家庭联产承包责任制的实行, 实现了生产资料的所有权与经营权的分离, 农户作为独立经营者的地位进一步得到加强, 使农户的利益直接与其生产经营活动紧密联系起来, 刺激了农户的生产积极性, 解放了农业生产力。

其次, 家庭联产承包责任制有力地缓解了我国土地资源稀缺与人口膨胀的矛盾。据有关研究表明, 在不发达国家, 土地小规模经营比大农场效率要高, 因为一方面土地小规模经营加强了农户劳动与劳动成果之间的联系, 另一方面提高了土地单位面积的产出率。我国是世界上人均耕地最少的国家之一, 却是世界上人口最多的国家。实行家庭联产承包责任制,土地经营规模小型化, 可以在极有限的土地资源上吸收投入更多的劳动力, 较充分地利用了土地资源和劳动力。

再次, 家庭联产承包责任制使部分农民从土地的束缚中解放出来, 支持了工业经济的发展。世界经济发展史表明, 在工业化初期农业是工业资金、劳动力的主要源泉, 只有当工业化发展到一定的程度之后, 工业才会反哺农业, 为农业提供资金和技术, 促进农业现代化。我国还处于工业初期, 百业待兴, 工业化所需的各种设施正在积极建设, 这需要大量的劳动力投入。家庭联产承包责任制使单个家庭内部能自由而充分地分配劳动力, 为部分劳动力从土地束缚中解放出来创造了条件。正好满足了工业经济对劳动力的需求, 有力地促进了我国工业经济的发展。我国实行家庭联产承包责任制后, 乡镇企业的异军突起, 就是一个很好的证明。

但是, 随着经济的发展, 家庭联产承包责任制也日益显现出其局限性, 主要表现在以下几方面:

第一, 整体生产效率低下。家庭联产承包责任制实行小规模经营, 虽然获得了较高的产出率, 但是以劳动力等生产资料的高投入为代价的。近年来, 随着农业的进一步市场化和国际农业挑战的加强, 这种经营模式极低的生产效率也日益暴露, 突出表现为农民增产不增收。1989 年至1991 年, 农民人均纯收入年平均增长速度仅为0. 7%, 由此使农民对农业投入逐年下降, 1990 年下降22. 2% , 1991 年下降32. 4%, 1992 年下降18. 2%, º而农业投入的减产更使农业收入减少, 引发恶性循环。

第二, 难以形成适度的规模经营。家庭联产承包责任制明确规定土地的所有权属于集体, 农民只有使用权, 并且禁止土地自由转让和出卖, 限制土地的合理流动。这种模式的制约使土地不能从经营效益差的农户中转到经营效益好的农户手中, 阻碍了市场对土地资源的优化配置, 从而不能形成适度的规模经营。第三, 难以调动农民对农业基础设施建设的积极性。家庭联产承包责任制的实行, 使农户的微观经济主体地位得到空前强化, 农户的经营行为主要服从于个人利益, 对农业基础公用设施的建设明显缺乏积极性, 对已有设施过度或低效率使用和管理不善的现象非常普遍,致使农业生产的后劲不足, 例如我国农用灌水的有效利用率一直处于30%左右, 致使受旱面积扩大, 1994年, 受旱农田达2930多万公顷, 其中240 万公顷绝收。

(二) 土地股份合作经营制

土地股份合作经营制是近几年在我国沿海地区和大中城市郊区兴起的一种土地经营制度, 基本作法是农户把土地折成股份, 投入到股份合作企业, 由股份合作企业自主经营,农户按股份获得股息和红利, 这种经营模式在一定程度上弥补了家庭联产承包责任制的不足, 土地股份合作经营制的优点主要表现在以下几方面:

第一, 适应了土地规模化经营的需要。在土地承包者自愿放弃土地耕种的前提下, 通过对“承包权”的股份化, 以入股的方式促使土地经营权的流转, 把土地经营权集中到股份合作制企业中, 这样使已在非农产业就业的农户能自愿地放弃土地耕种, 使自愿经营土地的农户获得较大面积的土地经营权, 进行适度的规模经营。

第二, 提高了土地的耕作效率, 在发达农村地区实行土地股份合作经营制, 明显地提高了土地的耕作效率。首先, 把土地“承包权”股份化, 使土地的经营权流向具有土地经营管理经验和效益好的农户手中, 促进了土地经营管理的专业化, 为提高农业的科技含量开辟了道路。其次, 土地集中到具有一定经济实力的企业中, 必然会提高土地经营的机械化水平和改善土地经营基础设施。再次, 土地股份合作经营制以现代企业的经营方式, 对土地经营者进行利益约束, 也必然会促进土地经营者提高耕作效率。

第三, 为我国的城市化发展准备了条件。我国目前的城市化水平是很低的, 要加速我国经济的发展, 必须加快城市化发展的步伐。城市化要有两个条件: 一是城市对农村劳动力的消化吸收能力; 二是农村中人地关系的自由度。就我国目前的生产力水平来说, 城市对农村劳动力的消化吸收能力是很弱的。但是, 实行土地股份合作经营制, 大大地增强了人地关系的自由度, 农民可以自由地摆脱现存土地制度的束缚, 为我国城市化发展准备了有利条件。

我国的农村土地股份合作制, 是近几年在部分发达农村新兴起的一种土地经营制度, 其存在的缺陷也是非常明显的。

第一, 缺乏系统科学的政策指导。我国的土地股份合作制是农民根据本地实际所进行的一种尝试, 既不是严密理论指导的产物, 也不是对别国经验的模仿, 所以在实际操作中产生盲目性是不可避免的。

第二, 产权模糊, 不能适应现代企业经营需要。现代企业要求“产权清晰, 权责明确”。土地股份合作制中, 农户向合作企业流转的只是土地“承包权”,

即使用权, 土地所有权仍然属于集体所有。所以股份合作企业一方面要与使用权的主体——农户发生关系, 另一方面要与所有权的主体——集体发生关系, 产权分解为二元, 致使产权关系更加模糊和混乱, 利益关系难以明确。

二、农村土地制度改革的基本思路

(一) 继续稳定农村土地承包关系

最近中央发出了“关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知”,明确规定: 承包期30 年不变。这为继续稳定农村土地承包关系提供了政策依据, 具有很强的现实意义。

首先, 这是目前我国农村客观实际的需要。我国人多地少, 土地整体质量差, 采用土地承包责任制, 缩小土地经营规模, 通过精耕细作来提高单位面积的产出率, 是我国土地经营的必然选择。另外, 我国的经济发展还不能使现代社会保障制度覆盖农村, 稳定土地承包关系, 能有效地保障农民的基本生活水平。

其次, 这有利于提高土地质量。土地质量的提高是长期的, 需要农民不断地投入, 而土地的投入回报是滞后的, 回收期限很长。因此,只有稳定农村土地承包关系, 农民才肯向土地投资投劳, 增肥改土。另外, 也可以避免农民对土地进行掠夺式经营。

再次, 这符合广大农户的愿望。家庭联产承包责任制是由农民创造、后在全国推广的,实践证明, 这种土地经营方式极大地促进了农村生产力的发展, 受到农民的肯定和欢迎。农民放弃人民公社, 而实行家庭联产承包责任制是广大农民经过比较作出的选择, 我们应当尊重农民的选择。在目前继续稳定农村土地承包关系, 笔者认为需着重解决以下几个问题:

第一, 要采取有力措施保护耕地面积, 稳定粮田面积。我国现有耕地1. 267 亿公顷。1995 年, 我国人均耕地为0. 11 公顷, 远低于世界平均水平, 其中湖南人均耕地0. 05 公顷、上海、福建、浙江、广东人均耕地已在0. 04 公顷以下。¼ 保护耕地已是迫在眉睫。目前, 我们要继续鼓励开荒, 严禁自占耕地, 履行严格的土地审批手续。

第二, 要正确处理好家庭承包经营与适度规模经营的关系。从长远来看, 土地适度规模经营是农业现代化的发展方向。所以在处理家庭承包经营和适度规模经营的关系上, 一方面, 要继续稳定和完善家庭联产承包责任制。另一方面, 在有条件的地区, 要发展适度规模经营, 基本措施是要允许土地合理流转。

第三, 要切实减轻农民负担。根据国家统计局农调队抽样调查, 1996 年农民累计人均纳税、上交集体承包任务和摊派三项共计107元, 高于农民实际纯收入的增长幅度。½ 在部分农村地区, 乡或村级集体利用收回部分“责任田”或留些“机动地”再进行高价发包等手段加重农民负担, 严重损害了农民利益, 不利于家庭联产承包责任制的稳定。

( 二) 深化农村土地所有权关系的改革

我国宪法规定土地所有权属于国家或集体, 个人只能拥有土地的使用权。土地所有权集中归国家或集体所有是有其积极意义的, 但如果过分绝对化, 则可能产生如下两个方面的问题:

首先, 阻碍了土地合理流转。市场经济要求土地按效益优先原则进行有效配置, 受现有土地所有权制度的约束, 使我国的土地不能自由流转, 难以实现市场对土地的分配功能。“有田无人种”和“有人无田种”的矛盾一直得不到解决。另外, 土地不能合理流转, 导致了土地的平均化和细碎化、规模化程度低。

其次, 妨碍了城乡人员之间的合理转化。农民由于没有土地所有权, 因此不能对土地进行自由买卖, 使农民也不能摆脱土地的束缚,转入城市。另一方面, 城市中部分想从事农业经营的人, 也不能进入农村自由购买土地, 发展农业经营。因此, 现有的土地所有制度实际上在城乡之间砌了一道高墙, 阻碍了城乡人员转化。针对现有土地所有制存在的问题, 笔者认为深化土地所有权改革要采取以下对策:

第一, 要实行土地所有权关系的多元化。根据我国各地区发展不平衡的特点, 要改变目前的土地所有权单纯由国家或集体所有的格局, 国家和集体要因地制宜地向私人(包括私营单位) 、企业等采取多种形式进行所有权的让渡。在有条件的地区, 可以向社会公开拍卖土地永久所有权, 在某些贫困农村, 国家和集体应该向农业户无偿让渡土地所有权。

土地所有权逐步向私人让渡, 实行多元化的土地所有权分配格局, 应该成为我国土地产权制度改革的方向。农户拥有稳定的产权, 才能有效激励农户投资投劳, 增加对土地的长期性投入, 改良土质, 提高土地单位产出率。有人认为, 土地所有权向私人让渡会阻碍土地规模化经营, 这是不对的。务农和从事非农产业之间存在着比较收益, 如果农户从事非农产业获得的收益大于务农, 部分农民会自动放弃土地, 而耕种土地者兼并部分土地后, 可以获得规模经营效益。也有人认为, 土地所有权向私人让渡会产生新的两极分化, 大多数农民会重新沦为被剥削的雇农, 这种认识是片面的。笔者认为, 土地规模化经营就必然要求土地所有权向少数农户手里集中, 部分农民成为农业工人, 这也是市场经济条件下土地经营的必然趋势。社会主义市场经济条件下的农业工人不等于封建制度下的雇农, 农场主与农业工人的关系不同于地主与雇农的关系。虽然农场主和农业工人之间会产生收入差别, 但这种差别是市场经济条件下按生产要素分配应该允许存在的。只要我们采取适当的收入分配政策, 防止这种差别过于拉大, 土地所有权向私人让渡不会导致两极分化, 也不会产生社会负面影响。

第二, 要加快土地市场的培育。在深化土地所有权改革的同时, 要积极引导建立土地市场, 使之规范化。土地所有权关系的改革要面向市场, 以市场为导向。规范的土地市场是土地所有权关系改革的基本环境。

第三, 要建立起与土地所有权改革相配套的相关制度。土地所有权的改革必然会产生新的利益分配。如果这种分配不当, 往往会引发社会问题。因此, 土地所有权的改革必须严密筹划, 制订相应制度予以硬性约束。另外, 我们也要防止某些单位借土地所有权改革之名,抬高土地价格, 或向农民摊派, 加重农民负担。

(三) 加快土地配套设施建设和使用改革在传统体制下, 我国农村土地配套设施,

例如水利灌溉等, 基本上是国家拨款建设, 农户无偿使用。这种模式已带来了许多弊端, 土地配套设施使用效率低或过度使用, 土地配套设施的建设和更新慢, 由于缺乏利益驱动力,农户对土地配套设施建设投资缺乏积极性, 单纯依靠国家拨款, 土地配套设施建设不能适应农业发展的需要。改革当前的土地配套设施的建设和使用制度, 是农业发展的需要, 也是深化农村土地制度改革的客观必然, 我们认为要向以下两方面进行。

第一, 土地配套设施建设和使用要向盈利性方向发展。对土地配套设施, 要坚持“谁建设、谁经营、谁获利”,自负盈亏。一方面, 我们要对目前的土地配套设施的产权进行界定,明确产权主体。另一方面, 国家在政策上要允许和鼓励成立有关经营土地配套设施的公司,对现有的土地配套设施, 国家和集体可以采用租赁、出卖、入股等方式交给公司或私人经营。

第二, 国家对土地配套设施的建设要坚持贷款为主, 财政拨款为辅的方针。一方面可以提高资金的使用效益, 减少浪费; 另一方面,可以节约国家农业发展基金, 把更多的资金用于农业技术开发和推广以及增加可供于农业的贷款。

(四) 加快农村土地经营管理的立法工作,使农民的土地经营管理逐步走向法制化

首先, 加快农村土地经营管理的立法工作, 是减轻农民负担的需要。目前, 部分乡村把“两田制”中的部分“责任田”收归集体或用留“机动地”的办法从农户手中收回, 重新高价发包; 有的随意提高承包费, 加重农民负担, 引起了农民的极端不满, 有的地方甚至引发了农民集体上访, 导致农民对土地的投入减少。造成这种现象最根本的原因是我们对农村土地经营管理没有做到有法可依。

其次, 加快农村土地经营管理的立法工作是农业现代化的需要。农业现代化要求农村土地经营市场化, 而土地经营的市场化, 要求建立与之相适应的法律制度。另外, 土地经营管理的组织化和秩序化, 也要有相应的法律制度予以强化和保障。

(五) 国家要为土地经营规模化发展积极创造条件

规模经营是现代农业的发展方向, 是提高土地耕作效益和促进城市化发展的必然要求。我国耕地少人口多, 实行小规模家庭经营是我国生产力发展水平所决定的。但是我们也应该放眼未来, 积极为土地规模经营创造条件, 逐步提高农业生产力水平。

首先, 要采取措施加快农村剩余劳动力的转移。只有当农村剩余劳动力得到合理转移,才有可能发展土地规模经营。因此, 国家应采取强有力措施加快剩余劳动力的转移, 一方面, 要加速城市化进程, 另一方面要积极促进农村非农产业的发展。

其次, 要建立和健全农村就业和社会保障制度。在我国的许多农村中, 一些农户已脱离了农业生产活动, 但是, 他们在土地撂荒的情况下也不愿放弃土地承包权, 主要原因在于他们把土地作为一种“社会保险”,保留一块承包地, 是他们对抗非农产业中的失业和破产风险的手段。因此, 建立和健全农村就业和社会保障制度是顺利地扩大土地经营规模的必要条件。

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