对三十年农村土地制度改革的几点思考

作者：崔美花  责任编辑：中农网  信息来源：《长春理工大学学报(高教版) 》  发布时间：2015/11/22  浏览次数：46次

【摘  要】 “三农问题”的根本是农村土地制度问题。1978年十一届三中全会到2008年的十七届三中全会,农村土地制度改革经历了30年的历程。30年来, 农村土地制度改革取得了巨大的成就, 但有需要研究和解决的问题。深化农村土地制度改革, 一是坚持五个原则的情况下, 充分尊重农民的选择; 二是建立顺畅完善的农地流转机制; 三是明晰产权, 科学规划土地用途, 严格执行土地规划。

【关键词】 农村；土地制度； 改革； 流转

正如十七届三中全会《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定决定》所言, 土地制度是农村的基础制度。显然, 土地问题是中国“三农”问题的核心,农村的许多矛盾和问题都是由土地问题引起的, 其政策的变化关系到加快推进社会主义新农村建设, 关系到农村和农业的发展以及农民收入的提高, 关系到社会主义和谐社会总体目标的实现。从1978年十一届三中全会到2008 年的十七届三中全会, 农村土地制度改革经历了30年的历程, 确立了“农村土地集体所有、家庭承包经营、长期稳定承包权、鼓励合法流转”的土地制度。30年来, 中央下发了十个中央一号文件, 先后颁布修改《森林法》 《民法通则》《宪法》修正案、《土地管理法》《农村土地承包法》《农村土地承包经营权证管理办法》《农村土地承包经营权流转管理办法》等相关土地法规, 农村土地制度改革取得了巨大的成就。

一、30年农村土地制度改革取得的成就

发轫于20世纪70年代末的中国农村土地家庭联产承包制, 极大地调动了广大农民的生产积极性, 农民地权的扩大, 实现了农业增产, 农民增收, 农村发展。当时的农民分享到了土地工业化、资本化的收益, 全国涌现出类似大寨村、南街村、华西村这样的富裕村7000多个。家庭联产承包制度作为中国农民的一次伟大创举, 它不仅迎来了中国农业增长的黄金时期, 而且在很短的时间内解决了上亿人的温饱问题。农村贫困人口的绝对数量从2.5亿人下降到1.3亿人, 贫困发生率从30.7% 下降到15.1%, 成为人类消除贫困历史上的一项奇迹。同时, 它使整个中国进入了改革开放时期。应该说, 中国的农民为启动中国的改革开放立下了首功。

二、深化农村土地制度改革需要研究和解决的几个问题

农村土地集体所有、家庭承包经营、长期稳定承包权、鼓励合法流转 的土地制度, 不能解决农业增长中的全部问题。在深化农村土地制度改革中以下几个问题需要研究和解决。

(一) 农村土地所有权主体缺位, 农村土地集体所有权的边界不清

《土地管理法》第十条规定:“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的, 由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理; 已经分别属于村内两个以上农村经济集体组织的农民集体所有的, 由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理; 已经属于乡(镇) 农民集体所有的, 由乡(镇) 农村集体经济组织经营、管理。”《土地法》还规定:“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地, 除由法律规定属于国家所有的以外, 属于农民集体所有; 宅基地和自留地、自留山, 属于农民集体所有。”这种法律上规定农地所有权归国家或集体所有的产权主体形同虚置。在实际操作中, 很大一部分农地的产权关系模糊, 具体权属不清。集体是什么, 边界不清楚。长期困扰着人们的土地所有权不明晰和使用权不规范的问题, 是基层干部对现行法律和政策理解有偏差而执行不力, 还是农村土地制度设计本身有问题呢?

(二) 农村土地流转机制不健全和不顺畅

中共十七届三中全会审议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出:“按照依法自愿有偿原则, 允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权, 发展多种形式的适度规模经营。”但决定并没有提出土地能否用来抵押获得贷款的问题。如果仅仅是流转, 就影响了土地作为一项资产的收益性, 是不完全的流转机制。另外, 宅基地流转的范围是仅限农村内部, 还是允许城市的人员、企业进来呢? 决定并没有说清楚。虽然法律规定我国农村土地归农村集体经济组织或村委会经营、管理, 但由于农地的产权模糊, 各级基层政府的行政干预, 使得土地交易过程中交易双方缺乏自愿平等的原则, 往往是政府得利, 农民受损。在这种行政干预下, 农村土地交易无法按市场化操作, 交易规则缺乏, 土地估价体系具有随意性, 缺乏科学合理性, 缺少完善的土地交易中介组织和监督机构; 农村集体经济组织在土地交易过程中

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