城乡统筹发展视角下的土地制度改革路径

作者：杨 洁　田　甜  责任编辑：中农网  信息来源：《改革与战略》  发布时间：2015/11/22  浏览次数：32次

【摘  要】 现行的土地制度限制着土地要素的自由流动，阻碍了全国城乡统一的土地使用权流转大市场的建立，更不利于城乡统筹发展。文章以土地制度在城乡统筹发展中的功能和作用为前提，分析了土地制度的现状及统筹城乡发展中土地制度缺陷引发的矛盾和问题，提出了土地制度改革的思路和相应的配套政策支持。

【关键词】 城乡统筹；土地制度；改革

城乡统筹发展是我国建设新农村、构建和谐社会的重要内容。我国现行农村土地制度可简单概括为：集体所有，但受国家管理权的严格限制；国家强制征用集体土地，给予的只是补偿价值，而非交换价值；国家高度垄断只有使用权交易的不完整的土地市场；农村土地不能直接进入土地市场，国家赋予农地的使用物权不完整。现行农村土地制度带有明显的计划经济的特征，限制着土地要素的自由流动，阻碍了全国城乡统一的土地使用权流转大市场的建立，更不利于城乡统筹发展。为此，必须改革农村土地制度，建立适合我国国情的土地市场，使之既能保证农民的用地利益，又能与城乡统一的用地制度相协调（吴翔华，2008）。

一、统筹城乡发展的内涵

统筹城乡发展，是相对于城乡分割的“二元经济社会结构”而言的，是指城市和乡村统一安排与规划，从国家战略的高度出发，统一规划城乡整体性发展，根据城乡之间的客观联系与经济规律，充分发挥城乡各自的比较优势，并将各具特色的优势产业有效联结起来，打破城乡界线，解决城市和农村经济社会发展中出现的各种不平衡问题，优化资源配置，实现共同繁荣。农村的生活、生产、文化等有自己的特点和优势，因此，统筹城乡要消除的是城乡之间的不平等，而不是形态上的城乡差别。具体而言，统筹城乡并不是通过耕地变厂房、农村变城市的方式，而是通过调整农村的产业结构，改进生产方式，提高劳动生产率，使农村的生产条件、生活质量（包括劳动强度、工作条件、就业机会、收入水平和居住环境等） 与城市逐渐消除差异，从而使住在农村仅是环境选择，当农民只是职业选择。

二、土地制度改革对城乡统筹发展的作用机理

（一） 土地制度改革是推动城乡统筹发展进程的有效手段

土地问题一直是“三农”问题的核心，也是统筹城乡的战略问题之一。农村土地制度又是土地问题的核心，是解决“三农”问题的突破口。现行的土地制度存在着缺陷和不公平，损害了农民的合法权益，阻碍城乡一体化的进程。改革现行农村土地制度，从农民的利益出发，保障农民土地的合法权益，是从根本上解决农村土地问题的正确选择，为解决“三农”问题指明了方向。土地制度改革也是实现农民收入持续增长，有效缩小城乡居民收入差距，城乡经济社会一体化快速发展的正确决策。

（二） 土地制度改革是实现农业现代化发展的战略举措

土地制度改革有利于实现农业的现代化、产业化、规模化和市场化，从而促进农村集体土地利用结构和农业产业结构的合理调整，进一步促进土地要素资源的自由流动和城乡经济的协调发展，加快社会主义新农村建设（谢从朴，2010）。土改通过探索发展农村土地的新模式，打通农村土地市场与资本的对接通道，盘活农业部门的各种资产，提升农业的国际竞争力，推动了农业的现代化发展。

（三） 土地制度改革是促进农民就业和创业的重要条件

现行的土地制度把农民的身份与农地捆绑在一起，这实质上是增加了农民从事其他产业的成本。那些离开农村进城务工的农民，被排除在城市社会保障之外，相应的农村社会保障机制又缺乏，这些人仍然得将农地作为最后的屏障。因此，农民被迫选择定居农村、做工于城市的生活。土地制度改革确保农民的保障，解决农民的后顾之忧，为农民进城就业、创业创造了条件。

三、我国土地制度的现状及问题

（一） 我国土地制度的现状

1．产权制度不完善。尽管中国的《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》等重要法律都已明确规定“农村土地归农民集体所有”，但是，“集体如何界定”、集体与农民之间的关系如何，法律规定并不明确。加上中国相当多的地区农民集体经济组织已经名存实亡，缺乏行使集体经济所有权的组织形式和程序。因此，极易造成上级政府替代下级集体经济组织行使土地所有权的假象，致使农村集体经济组织的利益得不到应有的保障。我国农村土地产权制度的缺陷主要有：农村土地所有权模糊，对农地使用权的限制，对农地收益权的限制以及对农地转让权的限制。

2．土地法律制度失效。农村土地法律所面临的土地承包经营权物权化保护、被征地农民补偿安置以及集体建设用地流转问题，集中体现了现行土地法律制度与工业化、城镇化进程的不适应。这实质上是随着工业化、城镇化的发展，城乡二元经济结构逐渐解体，农村要求与城市有平等的发展机会的一个侧面。但是，现行农村土地法律体系并没有提供这样的平等机会。随着我国工业化与城镇化进程的快速推进，农村土地法律制度的内容无法满足工业化与城镇化发展的需要。{#PageCon#}

（二） 我国现行农村土地制度引发的问题

1．农业生产效率低下，农地市场

无法形成。一是由于我国目前农村土地产权制度中所有权的模糊不清，人们利用土地的成本就成了“社会成本”，使用者就不会考虑土地过度利用的损失，促使土地急剧退化，致使农业再生产效率低下。二是若所有权不明晰，利益关系模糊，在部分土地农转非的过程中难以保障农民利益得到充分补偿，因而使农民失去生产经营的积极性，致使经济运行效率低下。最后，所有权明晰是市场经济的前提，所有权模糊必然导致农村土地市场不成熟，使土地要素价值无法通过市场实现，以及土地资源无法通过市场进行最优配置。

2．农业规模化生产难以形成，管理要素难以发挥作用。规模化生产是实现资源整合、科学管理、细致分工、专业化生产、提高效率、提升产品竞争力的重要基础。但由于我国现行农村土地所有权模糊不清、收益权部分受限以及转让权受限，又必然使土地资本难以通过市场转让集中。首先，因为难以进行规模化生产，进而又无法形成规模收益；其次，由于难以形成规模化生产，农户就要以有限的劳动力在有限的耕地上完成所有耕作项目，无法形成细致分工和专业化生产；再次，管理要素虽然不直接参与物质生产过程，但它对生产过程中生产力各要素系统性效用的发挥起着极其重要的作用。但规模化生产是管理要素在生产力系统中发挥作用的前提，所以规模化生产难以形成，也必然导致管理水平低下和管理要素发挥的作用低下（姚丽，2007）。

3．农民没有真正拥有对农地的处置权，阻碍了土地要素的市场化配置。目前，土地控制权往往掌握在地方政府和村集体的手中，农民没有真正拥有对农地的处置权。在农村土地交易过程中，农民根本就没有议价的权利。农民对土地的处置权受到了限制，也就阻碍了土地要素的自由流动，市场经济难以实现。只有当农民完全拥有了土地的处置权以后，他们才可以自行决定如何占有、使用、收益以及支配自己的土地。

四、城乡统筹发展中土地制度改革的路径

（一） 明确土地制度改革的方向和关键点

土地制度改革应该朝着适应社会生产力发展要求、有利于促进社会主义市场经济发展、有利于土地要素自由流动的方向改革。土地制度改革的目标应该是实现土地要素的自由流动，以促进城乡统筹发展。不再是通过家庭联产承包责任制分配到农民手里的土地只能掌握在特定人的手里，而应该实现市场在决定土地使用权中起到的基础性作用。

农地作为农民最后的屏障，承担着农村的社会保障功能，迫使农民选择定居农村、做工于城市的生活，这将不利于农村剩余劳动力的正常转移。因此，土地制度的改革要与户籍制度齐头并进，协调改革。这也是土地制度改革的关键。如果说户籍制度改革是二元结构变迁的一种拉力或使农村人口向城市转移的牵引力的话，那么，土地制度改革就是二元结构变迁的一种推力。两种制度同时改革，才能形成一种合力，使劳动力与土地要素在市场机制作用下自由流动，才能真正加快城乡统筹的进程。户籍改革的目标应该是实现城乡户籍之分的消失，实现人们在全国范围内的自由迁徙，实现由人们基于“经济人”的理性，自发地选择去什么地方居住。

（二） 多举措改革户籍制度与土地制度

以地级市为单位，在辖区范围内，取消农业和非农业户口，改为居民登记制。应该取消实行了几十年的城镇户籍、农业户籍的分类，统一按就业地或居住地登记户籍（张红宇，2010）。具体措施如下。一是通过户籍制度改革，使长期在城市生产生活的农民工变为市民，将其纳入城市社会保障制度管辖范围，消除土地的社会保障功能，减少他们对土地的依赖。二是允许自愿放弃土地的农民以宅基地置换城镇房产，以土地承包经营权置换社会保障，给予他们城市居民身份和相应的社会保障，促进农民人口城市化（陈学法，2010）。

（三） 不断完善农村土地产权制度

一是明确土地所有权主体，将集体土地所有权归属具体落到实处。农民是农村集体土地所有权的主体。国土局1995 年发布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》中规定，集体土地所有权主要指：土地改革时分给农民并颁布了土地所有证的土地，属于农民集体所有。党的十七届三中全会《决定》中提出的土地制度改革内容，也进一步强调了土地承包经营权和农民宅基地的物权性。农民不仅拥有土地承包经营权，而且拥有集体土地的所有权。二是赋予农民自由转让土地的权利，特别是要按照“权利平等”原则，公平对待国家土地所有权和集体土地所有权，有条件地允许集体建设用地使用权进入市场流转，进而推动城乡土地市场体系的完善和土地配置效率的优化（陈志刚，2010）。{#PageCon#}

（四） 加快农村土地流转的制度和组织建设

一是加强农村土地流转的制度建设，完善土地流转机制。其一，建立一个开放、竞争、公平、有序的农村土地产权交易和租赁市场。除市、镇两级农村土地流转管理服务中心外，每个村设立土地流转服务站，形成市、镇、村三级土地流转服务体系。其二，建立、健全农业投入保障制度、农产品价格保护制度和农业生态环境补偿制度。为保证粮食安全，一方面，必须严格土地征用制度；另一方面，应对农民保护基本农田和种粮所支付的机会成本实行财政补贴。其三，为了降低农业经营和土地流转的风险，引入农业保险机制，由政府对农业保险给予保费补贴，降低农村土地合作社土地使用权的抵押风险和银行贷款风险。二是促进农村土地流转组织建设，健全土地流转市场。一方面，可动用社会力量，成立民间或非官方的中介机构；另一方面，可成立土地银行。根据我国的实际，土地银行应该是国家成立的政策性银行，可暂设在农业银行内（杜朝晖，2010）。

（五） 积极推进农地股份制试点

农村土地股份制是我国目前具有突破性意义的农村土地制度变革和经营方式的探索。农民把家庭联产承包获得的土地经营权作价入股，以合作的方式由村级集体经营或建立股份公司经营土地，农户按照股权的多少参与经营收益的分配。对以农户承包地和村集体资产共同入股而建立的股份制，可考虑将集体资产部分股份随着村集体人员的调整，以户籍为依据实行每两年调整一次，原则上可分设“人口股”和“农龄股”。这样既可以解决第二轮土地承包合同中规定的在承包期内实行增人不增地、减人不减地而给农民带来的收益分配不公平矛盾，也便于通过“调股”代替“调地”，从而避免因人口数量变动而频繁调整土地带来的一系列操作上的问题和矛盾（方文，2010）。

（六） 探索土地的种植经营权市场化模式

一是以村为单位，进行土地整理。比如，可以留全村2/3的土地仍平均分给村里的农村居民耕种，其余的1/3由村里统一招标（招标的对象可以越出县、市，甚至面向全国），在保证土地种植规划用途的前提下，实行对外承包制，出价高者得。这样可以把土地让给产量最大化的经营者种植经营，实现土地产出效率的最大化。部分地实行土地集中种植，符合未来农业产业化和规模化经营发展要求的大趋势。二是土地改革的范围要先村后镇，逐渐扩大至县市省以至全国。在村级逐渐实行土地种植使用权的市场化招投标制度之后，可根据具体情况，实行全镇范围内统一规划。如此类推，在镇之内实现农民的土地种植使用权的平均化之后，进一步在县之内实现上述办法，然后在全地级市范围内实现农民的土地种植使用权的平均化。

参考文献

[1]陈学法.二元结构变迁中的户籍制度与土地制度变革[J].体制改革,2010,(3):39.

[2]陈志刚.工业化、城镇化进程中的农村土地问题:特征、诱因与解决路径[J].经济体制改革,2010,(5):95-97.

[3]杜朝晖.我国农村土地流转制度改革——模式、问题与对策[J].体制改革,2010,(5):21-25.

[4]方文.完善农村土地流转长效机制的个案研究[J].经济纵横,2010,(3):66-69.

[5]吴翔华,付光辉.城乡统筹发展背景下农村土地制度改革与土地市场构建[J].安徽农业科学,2008,36(9):3824-3826.

[6]谢从朴,田莉.城乡统筹背景下的集体土地制度创新与城乡统一规划——来自重庆的实践[J].上海城市规划,2010,(3):11.

[7]姚丽.我国农村土地制度现状分析及改革对策探索[J].东北农业大学学报(社会科学版),2007,5(5):14-16.

[8]张红宇.农村改革与统筹城乡发展[M].北京:中国财政经济出版社,2010:465.

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