城市化过程中的土地制度创新

作者：李丕基  责任编辑：中农网  信息来源：《农村经济》  发布时间：2015/11/22  浏览次数：33次

【摘  要】 城市化的过程是一种土地利用的变动过程, 中国现行的农村土地制度约束了城市化快速发展,需要改革和创新。推动中国农村城市化发展, 完善土地流转和土地置换制度是中国土地产权制度改革的突破口和关键。土地制度改革发展方向: 明晰产权关系, 可行农地私有化, 建立土地使用权商品化的价值评价制度, 完善城乡土地间转换制度, 建立城乡土地置换机制。

【关键词】 城市化；土地制度；改革

城市化一方面表现为一部分农业劳动力转化为非农业劳动力和农村人口转化为城市人口; 另一方面表现为农业用地转化为非农业用地和农村用地转化为城市用地, 从而导致城市人口和城市用地的扩大,同时农村集体土地也面临着如何重新配置问题。我国实行的是全民所有和集体所有两种土地所有制形式, 在城市化进程中必然涉及到城乡土地的流转和土地置换问题。土地制度是否合理, 对促进城市化进程起着非常重要的基础作用。

现行土地制度经历了二十多年的发展, 对中国的农业乃至整个国民经济的迅猛发展, 对维持农村社会乃至整个中国社会的稳定起了十分重要的促进作用。但是, 随着形势的发展, 它与市场经济的要求距离逐渐加大, 在一定程度上已经影响到城市化进程, 应通过不断地深化改革, 使之符合市场化、城市化的要求。〔1〕以产权改革为纽带, 以土地流转市场建设为依托, 以制度创新为重点, 通过外部环境的营造和多样化土地流转模式的探索, 寻求土地产权制度改革的有效途径, 这对促进城市化健康有序地发展和解决中国就业问题将有重大的意义。

一、现行土地制度的问题

中国现行的农村土地制度的核心是1978 年以来所实行的联产承包责任制, 是对土地集体所有、集体使用为特征的人民公社体制的不彻底改革的产物。这种土地制度既保留集体对土地的所有权, 又在一段时期之内允许农民拥有排他性的土地使用权,因而兼顾社区范围之内的公平和效率。〔2〕相对人民公社来说, 这种土地制度大大提高了生产效率。在城市化战略推进过程中, 农村土地产权制度改革取得一定成就, 但仍有一些现实的障碍和理论层面的问题约束了城市化健康快速发展, 需要改革和创新。

1. 农村土地所有权主体不明确和集体土地被征用为国有土地的不平等衍生的问题。土地所有权主体村委会既不是经济法人, 也不是一级政府, 在村民现有民主法制知识有限和文化素质不高的情况下, 土地集体所有往往成为实际上的村长和村委会少数人所有, 加之土地使用权主体—— 农民的组织化程度低, 自我保护能力弱, 往往形成村长或者村委会少数人出租和变相出卖集体土地, 从中寻租、侵占、挪用国家征地的补偿; 〔3〕多留机动地和集体田,频繁进行土地承包的调整, 从中谋利等等。集体所有土地的入市只能被强制征用给国家后进行, 但国家征用土地时的集体土地确定的是补偿价值, 而不是交换价值,即低价征用; 而各地将征用的集体土地有偿出让时, 高价出售。就一般耕地来看, 全国根据地点的不同,集体大多数耕地得到的补偿1 亩地低的时候一般是4000 元, 高的时候一般是50000 元不等。国有土地出让价一般1 亩在20 万～40 万元左右, 征价高的达到数百万元以上。

由此可见, 我国农村现行土地产权制度安排上存在农地所有权虚置性与农户土地产权的残缺性并存的局面。农民没有土地的所有权和处分权, 而且其使用权和收益权也常常受到侵害。

2. 土地承包的流转与集中机制未能建立与健全。一些农民由于土地收益不高, 许多务工经商的农民要求中断承包合同, 可是当前的政策只强调期限的原则性, 极少考虑农民的要求。除横向流转不畅外, 纵向的反馈流转机制即农民退包或乡村社区反租倒包的机制也没有建立起来, 加之当前缺乏土地经营公司或经营大户收购土地使用权, 土地资源被固定下来, 这不仅束缚和妨碍了土地适度规模经营,而且使农村劳动力转移的激励机制不强, 进而影响了土地生产率和农村城市化进程。

3. 流转价格体系不健全。土地使用权的流转是在土地价格市场化下进行的, 但在中国农村土地关系中, 所有权与使用权间设立了承包权, 农户向集体经济组织承包土地, 土地流转价格并非由农地供求关系决定, 而是土地“所有者”一方以垄断方式决定,加之小规模经营和农产品低价, 一些地区的土地成本超出了经营收益, 严重侵蚀了农业经营者的利益。因此, 在中国农村土地流转中, 价格体系的不健全势必严重影响土地资源合理流动、优化配置, 从而弱化农村城市化的经济基础——农业现代化的实现。

4. 在现行的土地制度下土地的福利和社会保障功能还很强。由于中国土地使用权流转的内生机制不完善, 土地流转价格体系不健全、土地外部环境不成熟, 再加上中国农民人力资本缺乏和农村社会保障制度的缺乏, 使得土地承包使用权的就业生存保障和社会福利功能在相当长的时间内还占有主导地位,农户对土地承包使用权的放弃, 实际上是利益流损。在现行土地制度下, 尽管大量的农村人口进入非农产业, 甚至离开农村进入城市, 只要他们的农村户口没有变动, 他们与土地的内在联系并不会切断,这样,中国现行土地产权制度现状不能割断从事非农业产业的农民同土地之间的联系, 限制了土地向专业能手的集中和农业的规模经营, 进而限制农业的技术革命, 延缓了城市化的进程。

5. 土地置换缺乏总体规划, 过度追求土地收益, 导致土地利用效益低下。在现行土地制度下, 土地资源极其稀缺的中国, 走的却是一条乡镇企业遍地开花, 小城镇星罗密布, 而新的、有一定规模的城市迟迟不能出现的道路。〔4〕这加重了己有大中城市吸纳农村人口的压力和提供基础设施服务的压力。一些城市盲目追求大而全, 外延扩张、粗放利用土地格局, 用地规模“摊大饼”式发展。各地以多种名义盲目出让土地, 土地供给规模失控, 有相当一部分已供给土地闲置, 极大地浪费了稀缺的且是中国最肥沃、生产力最高的那部分土地。这不仅导致土地利用效率低下, 且给农村、城镇经济发展造成不利影响。

6. 土地承包上的平均分配, 对土地使用效率考虑过少。现行的土地制度是在平均主义和效率之间妥协的产物, 因而还存在许多问题。沿海地区和一些大城市郊区率先实行两田制, 甚至三田制。这些地方按人口平均分配没有定购任务和税负的口粮田, 并将剩下的土地按劳力平均分配有定购任务和税负的责任田。有的地方甚至还分饲料田。〔5〕在这种制度之下, 土地的所有权主体是社区( 行政村或自然村) ,取得土地使用权的依据不是某人对土地使用的效率,而是他在该社区中是本村户口和劳力身份。由于土地所有权主体是社区, 而土地使用权的分配又是基于整个社区人口的相对变化, 因而土地使用权的调整不是象私有制下那样, 在不用涉及社区内其他成员对土地的使用权的前提下, 在个别家庭内部或者之间进行, 而是必须在整个社区范围内进行。于是,单个家庭内部的人口变化成了影响整个社区土地分配公平与否的所谓牵一发动全局的问题, 使得土地使用权的流转的交易费用特别高。由于人口的变动、年龄的变化、劳力因年老或残疾变非劳力等, 引起社区内各户实际占有土地份额的消长。土地使用权于是便会经常随社区人口的相对或绝对的变化, 而不是基于效率的理由而转移。土地是中国最稀缺的生产要素,其利用效率是最应重视的问题。然而, 为了社区小范围之内的公平, 现行土地制度却减缓中国的城市化过程, 排斥社区外的农村剩余劳动与土地的结合, 加剧了中国农村的就业问题, 因则牺牲了整个中国农村社会的公平, 也在某种程度上牺牲了土地这一稀缺要素的利用效率和规模经济。

二、土地制度改革创新

就推动中国城市化发展而言, 完善土地流转和土地置换制度是中国产权制度改革的突破口和关键。土地流转和土地置换制度是关于土地产权的转移和让渡的经济法律关系的总和, 它主要解决土地使用权的流动转让及土地产权的再配置问题。改革开放以来, 土地的无偿性、无限期使用性和无流动性渐渐为有偿性、有限期使用和可流动性取代, 在此基础上形成和发展起来的城市土地市场已初具规模并日益成熟, 而涉及农村的土地, 尤其在土地制度方面还有待改革, 以促进城市化战略的顺利实施。

1. 明晰产权关系。明晰产权关系是中国农业扩大再生产和农民实现土地规模经济效益的保障, 也是农村城市化得以实现的理论基础。然而, 解决农村土地制度方式有3 种: 土地私有制, 国有制, 现行的集体所有制。从中国现实情况来看, 农村土地实行部分私有也具有可行性。现代产权理论认为, 以明晰土地所有权为突破口, 在土地资源配置中以市场机制全面取代行政计划体制, 是我国当前农村土地产权制度创新的必由之路。现代产权理论指出: 作为规范人们相互关系的一种社会基础性规则, 产权的一个重要功能是引导并激励人们将外部成本尽可能地内部化, 即通过内部协议和市场交易的方法来解决市场外溢问题。将这一理论用于分析我国农村土地问题, 所能得出的结论就是: 放弃“农村土地集体所有”的制度安排, 把农用土地的所有权交给农民。农村宅基地和农业耕地归农民, 公益性土地资料包括森林、山岭、草原、荒地摊涂、水面、道路等归国家所有。农业土地归农民所有, 可以首先以2. 4 亿个农户的宅基地为突破口, 其次继承现有的承包地格局, 先在分包土地时土地平均、地块零散、个体经济效果明显的地方做, 逐步实现农业耕地农民所有。

农民对土地的所有, 并不意味着国家或政府对土地管理的无能为力或无所作为。国家应为农村土地制度的管理提供基本准则、方向和本保障, 并依法进行土地管理。其主要职能是: 执行土地社会管理的监控权和宏观调控权, 完善农村土地管理立法与制定合理的政策, 规范农地基本用途与使用制度, 明确规定农民对土地的不可为事项和国家为社会发展依法有价征用土地的权利, 以立法来监控土地用途与流转,调控社会与土地发展权; 收取改变耕地用途的复垦费和土地合法市场流转的交易税费(包括土地因社会发展而增值应收归国有的部分) 等。{#PageCon#}

目前, 农村集体土地所有权主体是农业集体经济组织、村民小组或村委会, 这个主体究竟是谁, 农村土地所有权到底该归谁不明确: 农村集体土地实行私有化以后, 有利于保护农民的合法权益。目前存在比较突出的问题是一些乡村的村长或者村委会少数人出租和变相出卖集体土地, 从中寻租, 侵占、挪用国家征地的补偿, 多留机动地和集体田, 频繁进行土地承包的调整, 从中谋利等, 这种情况下实行农地部分私有, 对提高农业经济效益, 规范土地流转市场具有重要意义。

2. 建立土地使用权商品化的价值评价制度。建立土地使用权商品化的价值评价制度, 主要适宜在不同用途土地转换上, 以促进土地流转。为此建立健全地籍调查、土地信息和合同管理等动态管理制度,建立包括基准地价、标定地价为基础的土地价格体系, 进行规范而科学的土地评等定价、资产评估, 为农地流转创造条件。

3. 建立农村多层次的社会保障制度。社会保障体系的完善是土地产权制度改革的基本前提, 只有把土地的经济功能和社会保障功能剥离开, 才能推动土地资源的市场化配置, 从而促进农村城市化。从土地利用的角度来看, 进城落户城镇的农民, 应交回土地承包权, 建立农村社会保障体系, 促使土地要素功能从保障功能中分离, 将土地的社会保障功能显性化, 货币化让进城农民带走。

4. 加快土地流转的制度创新步伐。在土地功能置换中, 加强土地总体规划和土地利用计划, 有效控制用地供给总量, 坚持走集约用地之路, 发掘农村小城镇中土地存量优势和实现存量土地功能置换, 使有限的土地资源得到最合理的利用。

对于目前农村存在的土地“抛荒”问题, 应通过土地产权制度的调整来解决: 对于长期无人耕种的荒山、荒坡、荒滩、荒沟拍卖给个人, 实现所有权的永久化。由于利益边界的明晰化, 所有者就会考虑实现资源利用的最大化, 坚定农业投资者的信心, 为农业生产进一步发展打下基础。对于农民进城务工,长期撂荒的土地收回, 公开拍卖。对于农民承包的土地, 可将口粮田从其中剥离, 允许农民将这部分土地进行合理流转。用市场机制来促进生产要素流动的政策行为, 不仅使有限的土地资源得到最合理的利用,也为农村剩余劳动力的非农转移创造了条件。

5. 完善城乡土地间转换制度, 建立城乡土地置换机制。建立完善的城乡土地置换机制, 是我国城市化进程中土地制度改革面临的大问题。城乡土地能否实现置换, 是协调城市化与用地矛盾的关键之一,也是城市化进程解决土地要素配置的最大的问题。城乡土地转换机制的完善需要进行以下方面的改革。完善现有的农村土地转为城镇土地的土地征用制度, 对征用用途作出严格的限定。

对于城市化过程中的非“公共利益”用地, 实行市场化收购。这样需要对这部分土地进行价格评估,参照土地市场价格,进行补偿。这样就避免了低标准征为国有土地后按市价进行交易而形成权利主体的巨大差异, 保护农民利益。要打破土地征用单一转化方式, 积极探索低成本, 公平的多种置换形式。建立土地储备制度, 成立完善的相对独立的征地机构, 代表政府负责城市化过程中的集体土地“征用”和“征购”工作。征地机构根据城市的发展需要, 按城市土地利用总体规划和土地利用年度计划,实行土地的统征、预征制度, 逐步建立土地储备制度。这样, 一方面有利于明确产权, 减少土地纠纷, 规范土地市场, 有效地掌握管理土地交易的主动权; 另一方面可以优化土地资源配置, 充分体现规划和计划的调控作用。

6. 建立完善的土地股份合作制度。农村土地股份合作制是在不改变家庭承包制的基础上, 把股份制引入农村土地制度建设, 通过土地承包权入股, 把土地的使用权和收益权分离, 使土地资源在整体上进行规模利用, 再通过问农民配置股权把土地承包权转换为收益权, 以价值形态的形式把农民对土地承包权长期确定下来, 使土地得以流转, 劳动力顺利转移, 有利于推进城市化。

土地股份合作制是集体土地产权制度改革和完善的一种制度规定, 它促进经营形式的多样化发展。例如, 农民仍可以以家庭为基本单位去承包或租赁若干股份的土地经营, 或者若干农户联合租赁若干股份的土地实行适度规模经营, 这样就能进一步优化经营权主体的市场化选择, 让那些经营有方的人有限获得土地经营权, 从而使土地经常地、自觉地与那些经营水平较高的人结合在一起, 这样连片的土地可向种田能手集中, 有利于土地的规模经营, 最大限度发挥土地的效用。

参考文献

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〔5〕陈书荣. 浅论我国农村土地制度创新[J] . 国土经济, 2002, (11) .

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