北京城乡统筹发展中的土地制度问题研究

作者：李芳芳 徐　博  责任编辑：中农网  信息来源：《新疆农垦经济》  发布时间：2015/11/22  浏览次数：23次

【摘　要】本文分析了农村土地制度限制城乡统筹规划的因素，认为要解决北京城乡统筹发展中农村集体土地实践中的诸多问题，关键在于坚持农村基本经营制度的前提下改革我国二元结构的土地制度，推进土地流转的长期变革，明确农民的土地产权。最终通过创新集体土地制度使农民享受城市化进程带来的土地收益。

【关键词】土地制度；城乡统筹；土地产权；土地流转

一、引言

随着中国现代化进程的加快, 城市化将进入一个更为迅猛的发展时期, 城乡统筹中出现的问题将变得更加突出。现行土地政策有三个主要特点：一是中央政府掌握农地转用的行政管制和计划控制；二是地方政府以各种方式加速农地征用和城市的过度扩张；三是农村集体和农民基本上被排除在农地转用之外。结果一方面造成了耕地被大量侵占，加速减少和流失，另一方面造成了城市的过度扩张，大量地占用了土地。

我国城乡统筹规划的实现还存在很多方面的阻碍因素。首先,法律制度不健全。我国现行的城乡规划基本法律制度主要包括《城市规划法》与《村庄和集镇规划建设管理条例》。在这两个法律法规的指导下,我国城乡规划有了很大发展。但是随着中国城市化的快速推进, 它们的局限性也日益明显,特别是存在着城乡二元分治、各级规划管理部门工作脱节导致监督机制不完善等, 使得城乡规划缺乏整体性,由此导致的资源浪费等社会问题大量存在。城市规划的核心就是城市土地利用规划,它是以合理用地、节约用地为重点的。同样的,城乡统筹规划的核心也是土地利用规划,对于农村土地主要就是农村集体建设用地的规划。目前我国农村土地制度存在的多方面缺陷,已经成为城乡统筹规划的一项限制条件。

因此，打破城乡二元结构，统筹城乡协调发展是十分必要的，它也是历史留给我们的现实课题。经过城乡多年改革和发展，我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。

二、研究政策背景分析

现在的农地政策其特征概括如下：土地转入的国家垄断和政府管制，农村土地和城市土地，农耕用地和建设用地的严重分割和二元体系,导致土地同地而不能同权，不能同价。这种严重分割的二元体制是它的基本特征。两类土地隶属于不同的权利体系，由不同的机构管辖和不同的规制。据此，我们把政策按两个方面来进行梳理，一是农地政策，另一个是农地的非农用转用政策。

农地政策近些年来虽然有很多变化，但是有两个基本点是不变的：一是坚持土地集体所有和家庭承包经营的制度；二是农地主要用于农业生产，农地转用于非农业用途需要履行相应的转用手续。现行农地政策经历了一个演变的过程，其集体所有制的产权形态自上个世纪50 年代确立以来，基本上没有变化，但经营方式却从改革前的集体经营变成了现在的家庭承包经营。近30多年来，随着经济增长、粮食供求和土地形势的变化，土地管理和家庭承包经营的有关政策也有很大的变化。一是承包权的权利性质，土地在《土地管理法》中一直作为债权对待，现在，土地承包权已经从债权向物权转化。二是承包期限不断延长，党的十七届三中全会明确提出,现有的土地承包关系保持稳定并长久不变,强化了党的农村土地承包政策的基础。三是承、发包方的权利和义务，这个规定的基本点恐怕是在限制发包方的权利，保证承包方的权利。特别是规定承包期内发包方“不得收回承包地”和“不得调整承包地”。四是实施了一些地权的登记发证等基础性质的工作。五是明确了承包方享有土地承包经营权流转的权利，一方面承认流转，另一方面对流转的范围有明确的限制，即“不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途”。这个政策体现了地权权属性质物权化、权属主体个人化和排他性强化，而且加强了农户经营农业土地承包权的落实和保护。

关于非农地政策，长期以来, 我国一直实行二元土地所有制基础之上的城乡有别的建设用地使用制度, 国家立法对农村建设用地使用权的流转问题向来持谨慎态度。在改革开放之前, 集体建设用地实行集体所有、集体统一经营, 集体建设用地的流转局限于所有权人之间而且完全依靠行政权力进行划拨和平调, 在计划经济的严格管制下, 不具备土地市场的生存空间, 更无集体建设用地进入市场可言。直到20世纪80 年代, 建设用地管理呈现出相对宽松的局面, 由此出现了乡镇企业的迅速发展。我国法律原则上并未完全禁止集体建设用地的流转,例如《土地管理法》第2条规定“: 土地使用权可以依法转让。”《农业法》第4 条进一步规定“: 国有土地和集体所有土地的使用权可以依法转让。”这些规定对我国集体建设用地流转制度的发展在立法上提供了一定空间。但是, 现行法律对集体建设用地的各种流转方式进行了严格的限制。《土地管理法》第43 条规定: 任何单位和个人进行建设, 需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地，第44 条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”。第63条也规定, 农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是, 符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业,因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。此外《城市房地产管理法》第8 条规定,城市规划区内的集体所有的土地, 经依法征用转为国有土地后, 该土地的使用权方可有偿出让。从以上相关法律的规定可以看出, 农村建设用地使用权均不能直接转让或出租, 该类土地, 必须先征收转化为国有土地后方可在市场上流通。但是随着城市化和工业化的不断推进, 集体建设用地的需求量越来越大, 在比较利益的诱惑下, 大量集体建设用地隐性入市, 集体建设用地的自发流转已自成规模, 小产权房在全国遍地开花便是其最好的例证。非农地政策基本精神有两个：一是农地转为非农地的决策者和操控者是各级政府机构，而不是农地权属的主体，二是严格控制农地转为非农地。{#PageCon#}

党的十七届三中全会审议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出：“加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权。”决议为我国土地流转指明了方向，但是在现有的土地制度安排下，加快土地大规模流转，形成规模经营还是非常困难的。当前我国新农村建设在实践中的矛盾之处就在于，一方面千方百计鼓励农民增加收入，另一方面却在农民利用集体所有制土地的时候，附加各种不合理的限制条件。这种限制不但阻碍了农民快速致富，而且导致我国土地市场畸形发展，地方政府在土地开发中获得不应有的收益。解决这一问题的根本途径，在于重新审视农村土地集体所有制，承认农村集体土地使用者的权利，修改农村集体土地使用权转让中的不合理规定，让农民真正成为土地的主人。

三、北京市土地利用管理现状

首都北京作为国家的政治、经济、文化中心，其对周边地区的辐射带动作用极大。北京云集着来自世界各国的使节、政府官员、国内外的大公司、大企业的常设机构等，这些都是北京郊区小城镇发展的潜在的资源市场，也是其它地区无法相比的。近年来，随着北京中心城的更新改造，城市职能外迁的趋势已明显显现出来。生态居住、休闲度假、制造业、教育科研等向郊区城镇发展的需求逐渐强烈起来。与此同时，广大农村的农村城镇化要求十分迫切。随着一系列重大建设工程和项目如京承、京平高速、规划研究中的郊区轻轨陆续安排建设，中心城与新城之间交通联系将得到极大改善，过去受到中心城辐射作用相对较小的远郊区小城镇与中心城的各项联系将更加紧密。

（一）土地利用现状

北京市土地利用历史较为悠久，改革开放以来，随着产业结构的升级，全市的土地利用有了长足的发展和提高。根据北京市国土资源局数据，2007 年北京市土地利用状况是：全市农用地约占67％，耕地占14％，建设用地占20％，未利用地占12.7%（见表1）。

从表1 可知，北京市土地利用结构主要以农用地资源为主，以各区计算，全市建设用地资源集中分布在密云县、昌平区、房山区、顺义区，未利用土地主要分布在房山区、怀柔区和密云县。

另外，北京还拟定了《北京市农村集体土地确权若干规定》，作为确权定界的依据，并通过试点，开展北京集体土地所有权和集体建设用地使用权登记发证工作。目前，北京集体土地所有权总面积为13570.96 平方公里。土地调查登记发证的作用是以法定的形式明确土地产权归属，是对表12007 年北京市土地利用状况单位：平方公里资料来源：北京市国土资源局。土地产权人（使用人）权益最有效的保护，也是调动农民保护耕地的积极性、解决农村土地管理问题的有效措施。

（二）北京市土地规划现状

1． 土地规划中存在的问题。《土地管理法》等法律法规规定, 任何建设需要将农用地和未利用地转为建设用地的,都必须依法经过批准。兴办乡镇企业、乡(镇) 村公共设施和公益事业建设、村民建住宅需要使用本集体经济组织农民集体所有土地的,必须符合乡(镇) 土地利用总体规划和镇规划、乡规划、村庄规划,纳入土地利用年度计划,并依法办理规划建设许可及农用地转用和建设项目用地审批手续。但是，由于城乡二元分治和各级规划管理部门的工作脱节导致了监督机制不完善,使得城乡规划缺乏整体性，导致了许多规划缺乏或者有规划得不到执行的情况。例如：符合村镇建设规划和土地利用总体规划的集体土地, 未经办理农地转为建设用地的审批手续就进行土地开发经营；一些农村集体经济组织和村民未经规划和土地部门批准, 私自在集体土地上搭盖违章建筑出租和自用。这些现象对新农村建设和城乡统筹规划等都产生了阻碍作用。另外,土地市场建设无序,用地分散零乱。由于农民主要是自己建设住房,缺乏相应的建筑专业知识,没有正规的施工图纸,没有质量监督单位进行监督,聘请的施工队没有资质,建设材料质量差,造成了住房建设质量差,建筑标准不高,坚固性和耐用性差，不同程度地造成了对宅基地土地的浪费以及对其他资源的浪费。

2． 土地流转特点分析。北京市农村集体建设用地土地流转的特点主要有：（1）农民以建房并出租房产形式出租、转让土地使用权；（2）农村集体经济组织直接向乡镇企业或本经济组织以外的企业或者单位、个人出租、转让土地使用权；（3）乡镇、村以集体土地使用权作价入股、联营、联建形式兴办各种企业,建“山庄”“农家乐”“度假村”等度假娱乐场所,流转土地使用权；（4）在乡镇、村企业合并、兼并及股份制改造、改组中隐含集体所有的土地使用权以转让、出租的形式流转；（5）小产权房风起云涌。{#PageCon#}

四、北京市城乡统筹规划的土地制度缺陷分析

（一）农村双层经营体制统分脱节现象严重

1. 农村集体土地所有权不明晰。从双层经营“统”的角度来说，土地的集体所有权是虚置的。我国宪法规定:农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。但是，作为法律规定的土地所有权主体的集体也具有极大的模糊性，尽管现行法律规定了农村土地归“农民集体”所有,但却未明确规定“农民集体”作为土地所有权主体的构成要素和运行原则；没有解决“农民集体”与农民个人的利益关系。实践中, 农村集体土地所有权的基本权能事实上由土地使用权所代替。集体经营法律上的内涵模糊和地权界定不清，不仅使集体所有权受益边界模糊，也会造成集体经济可以直接干预农户土地承包地流转和收益。

2. 土地规模经营效果不显著，土地经营过于分散。农村家庭生产规模过小，不能获取规模利益，单一分散的农户不能适应千变万化的市场，生产经营活动盲目，农户组织化程度低，自身权益难以维护。我国目前人均承包土地不足0.5 公顷, 这是世界上最小的土地经营规模。土地的超小规模经营不利于引进资金和技术, 而且单个农户从市场获得信息的能力有限, 对市场的参与程度较低,也没有足够的能力抵御自然灾害、技术创新等风险, 不利于农业生产的社会化、规模化和集约化的发展, 因此成为我国传统农业向现代农业转变的主要障碍。

（二）农地产权缺失

《土地管理法》中规定：“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动集体所有制。”“城市市区的土地属于全民所有即国家所有。农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有以外，属于集体所有。”可见，我国法律只规定了农村土地属于集体所有，但对于集体所有权由谁行使如何行使规定比较模糊。在实际中村集体是农村土地的主要产权人，而村干部为土地使用权的行使着，农民没有将农用地转为建设用地的权利，难以获得土地增值的收益。农民为了得到利益，需要通过各种方式避开政府监管，将农用地转为建设用地，因此导致了小产权房的出现。

土地产权界定不清加大了交易成本。科斯认为，交易成本包括所有发现价格的工作的成本，权利模糊必然加大发现价格的成本。同时还容易导致集体土地被少数人所掌握，借土地所有者名义侵害农民的土地权利，造成对弱势群体主体权利的侵犯，加大土地的保护成本。

（三）土地流转问题繁多

1． 法律法规不尽完善。《土地管理法》中很多规定未能明确集体土地如何流转、如何规范，给实际操作带来了很大的限制，致使一些地方土地流转处于放任自流的无序状态。

2． 土地流转不规范。在农村缺乏社会福利保险制度的情况下, 土地不仅是生产要素, 同时也是农民的生存保障和社会福利保证。而在目前情况下, 土地的社会保障功能远大于其生产资料的功能, 农民不愿意轻易放弃土地的使用权, 因此妨碍了土地的流转和经营规模的扩大。一方面,许多农民成为兼业农户,土地经营粗放；另一方面, 专门从事农业生产的农户, 难以实现土地资源按经济原则合理利用和有效配置，存在以口头协议形式私下流转现象，隐形市场活跃，违法用地屡禁不止，耕地保护受到冲击。现存的土地经营方式, 造成土地的有效利用程度不高, 农业生产效率低下，同时也不利于农民身份转变, 使得城镇化发展受阻, 严重影响了农村经济的发展和我国现代化的进程, 有待进一步深化改革。

著名经济学家周其仁教授认为，目前农民自己使用的所谓农村集体建设用地，它的经济性遇到很大的挑战。它的福利性和不可交易性，被很多人认为是一个宝贵的特性，但恰恰是这个很多人尊重的特性妨碍了资源有效利用。最后导致一方面我国土地资源紧缺，一方面大量土地特别是农村集体建设用地没有得到充分利用。

3． 小产权房风起云涌。所谓小产权房，是指

北京郊区部分农村集体土地所有人，将集体土地用于修建房屋，并且出售给购买者，但双方约定没有国家的土地使用权证和房屋所有权证，只有村集体发放的房屋所有证明，而且规定“转让或者继承时，必须到发证机关办理产权变更手续。”北京通州、顺义、怀柔、密云出现了房价每平方米2500～4000 元之间的“小产权房”，不少外地人乃至部分北京市民纷纷抢购，为的是能在北京这个寸土寸金之地，拥有自己的住房。所谓“小产权房”的出现，凸现出我国土地所有制度的缺陷，反映了我国在土地利用方面存在着的城乡不平等现象。北京市小产权房产生的根本原因之一就是近20 年以来的北京城市化、工业化的高速进程；其二就是近20 年以来中国没有根据《宪法》落实农村集体土地使用权转让的制宪原则和法规运转体系，有关农村集体土地使用权转让的国家法律是非常不完善的，实行的是城乡不平等的国家垄断性的征地制度；其三是近年来房地产价格的不断攀升。

（四）征地补偿制度不完善，征地效率低下

在现有法律框架下，征地制度不是基于自愿，不是基于资源的作价，也不是自由的让渡，而是来自国家权力的强制，由国家决定征多少，在哪里征，补偿多少，怎么 补。

在征地过程中，一方面地方政府违规征地现象严重，《土地管理法》第二条第四款虽然规定了国家征地权,即国家为公共利益的需要, 可以依法对集体所有的土地实行征用, 但未对“国家”这个行使征地权的主体的内涵和外延做出明确的立法规定, 于是各类开发区、工业园区、大学城纷纷大肆圈地, 低进高出, 以地生财。{#PageCon#}

另一方面现行补偿并未充分体现出农地价值。据国务院发展研究中心调查显示,土地增值部分的收益分配,有20%～30%留在乡以下,其中农民的补偿款仅占5%～10%；城市政府拿走土地增值的20%～30%；各类城市房地产公司、开发区、外商投资公司等拿走土地增值收益的大头,占40%～50%。这种巨大的利润反差,使得集体不断想方设法来规避由土地征用带来的利益。目前我国的征地补偿一是补偿范围覆盖面较小，二是补偿金额是基于农地收益计算的, 不能准确反映农地转为非农用地的预期收益，而且相对于土地的增值潜力,土地补偿费远远低于土地出让价格, 一般只占土地出让价格的1%, 属于低价征收。现行征地补偿制度给投资者带来了征地效率的损失，即增加了交易费用和延迟成本, 造成了社会多重矛盾积聚。“ 一刀切”的行政征用和不完全补偿给投资者带来过高的交易费用。一些非公益目的的征地费与市场转让价格之间差额巨大。

因此，要衡量开发者的征地效率，必须权衡征地补偿费用与交易成本和延迟成本，才有可能得到较高的征地效率，仅从土地取得的直接费用衡量是不够的。

五、解决北京城乡统筹发展中土地问题的思路

（一）打破土地制度的二元结构, 实行集体土地与国有土地的“同地、同价、 同权”

全社会对整个土地制度改革的呼声高的核心的原因是土地制度、土地市场、土地法律体系的二元格局，在过去的30 年里不仅没有破除，反而更加强化。根据土地所有权的主体不同, 我国法律将土地制度分为国家所有制和集体所有制。这两种制度在性质上是相同的, 均为公有制, 只是财产归属的主体不同，土地权利并无差异。正是因为土地制度这种二元性的存在, 导致实践中对集体所有权给予了差别待遇, 国家可以为了公共利益的需要任意征收集体所有的土地。正是由于土地制度的这种二元性和政府对土地一级市场的垄断, 农民集体土地的财产权实际上受到了严重的歧视。党的十七届三中全会审议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中指出：“加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权。”该决议已经为城乡土地的合法流转指明了大的方向，为打破城乡二元土地制度格局提供了制度空间，但是在现有的土地制度安排下，加快土地大规模流转，形成规模经营还是非常困难的。因此, 在政策上, 我国应当尽快结束因所有制不同而被赋予不同权利的二元结构, 让农民能够通过土地权利参与工业化和城市化。

（二）明确界定农村集体土地产权是关键

1． 要明确界定农村集体土地所有权的主体。鉴于目前村委会与村集体经济组织的职能和人事功能合二为一，有必要将其从职能上彻底分开，建议分别建立村委会行政法人和村、组集体经济产权法人的治理结构。设立农村集体产权组织法，将村、组集体产权组织作为一种特殊的农民集体法人，行使集体土地和其他集体财产的代理职能。

2． 要加强集体农民对集体土地产权的有效控制，为此，不仅要赋予集体产权组织以协调管理集体土地、财产的职能、权力，而且要明确集体产权组织法人的对内、对外民事责任。要在承认集体土地、财产“共同共有”的基础上，明确认定集体产权组织每一个领导成员和集体成员各自的“连带责任”，使集体产权组织成为一个可以被追究责任的法人组织。

3． 要明确界定农村集体土地所有权的权能。

为了能够进一步提高农村集体土地的配置效率，要赋予农民集体以完整意义上的土地所有权，包括土地用途的自主决策权和自主处置权，从而使集体土地能得到最有效的配置。国家对农村集体土地的征用，应完全遵循市场公平交易的原则进行，土地增值收益应当归农民集体。这不仅有助于限制各级政府和商业机构对农村土地的无度扩张占用，也有利于集体农民利用土地增值和土地资本化，通过自己的集体经济组织，为失地劳动力创造就业机会和改良其余农用土地耕作条件，促进农村土地、劳动力、资本市场的全面均衡。

（三）创新农村双层经营体制，探索双层经营的多元化发展方式

十七届三中全会强调“发展农户联合与合作”，为满足农户的需求而形成“多元化、多层次、多形式经营服务体系”，为双层经营体制的创新提供了政策空间。目前各地在土地流转实践中已经做了各种创新尝试。如农村专业合作社、公司加农户模式、家庭农场、土地股份合作制等形式。北京市应结合自己的特点，充分借鉴全国各地多元化的经验，积极探索经营模式。

（四）稳定农村土地承包关系，实行农地“永土地问题包制”

自农村实行改革之后，1984 年中共中央一号文件提出了土地承包期延长到15 年，1993 年中共中央一号文件又提出15 年土地承包经营期到期后再延长30 年。现在根据农民的期盼，把土地承包关系确定为“长久不变”，意义非常重大。土地永包制不仅可以解决农村土地所有权代表不明确的问题，而且理清了农民和集体对土地的分权问题，农民吃了长效“定心丸”，将会更珍惜土地、投资土地，以及在从事其他行业时放心自主地流转土地。现阶段要抓紧修订、完善相关法律法规和政策，赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，强化对土地承包经营权的物权保护，搞好集体土地所有权确权、登记、颁证工作，将权属落实到法定行使所有权的集体组织。稳步开展土地承包经营权登记试点, 把承包地块的面积、空间位置和权属证书落实到农户，严禁借机调整土地承包关系，坚决禁止和纠正违法收回农民承包土地的行为。{#PageCon#}

（五）保护农民土地财产权, 建立合理的利益分配格局

现有土地管理法规定的征用土地应按原用途给予补偿的原则，实际上极大损害了农民的利益，据有关部门统计，改革开放以来，仅土地征用一项，农民损失高达20000 亿元以上。在整个土地出让金的分配中，农民所得不到10%。一直以来，农民基本上被排除在农地非农化的进程之外，或者对农地非农使用的决策权受到很大的限制，收益权也无法得到保障。这么一套土地制度的运作规则，带来好的结果是中国过去几十年工业化、城镇化的高速增长，但同时也隐含了很大的风险和不可持续性。城市国有土地制度改革以后，土地有偿出让，土地的级差收益显现出来了。农民也希望能够凭借土地的集体所有权来出让、出租、入股、分红来分取一部分增值收益，同时也希望能够在自己的土地上直接从事非农产业，直接参与工业化、城镇化。

按照土地流转收益按财产权性质进行分配的原则，集体非农建设用地首先是集体所有的土地，不是国有土地。因此，流转中的绝大部分土地收益应当归集体土地所有者所得，而不能以各种名义转为国家各级地方财政所得。同时，因为环境改善或土地用途改变而带来的土地增值收益，地方政府、中央政府、农民应该按照平均分配的原则进行调整，不应该绝大部分归政府所有。在一些较不发达的地区，政府也可以免收土地收益，支持农村集体经济发展和鼓励原有集体建设用地的优化配置。

（六）建立健全土地承包经营权流转市场，完善集体建设用地流转制度的相关配套规定

十七届三中全会强调要加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场。农村土地承包经营权流转自上世纪80年代初开始出现并逐步扩展，近几年呈加快趋势。据初步统计，到目前全国农村土地承包经营权流转面积已超过1 亿亩，占家庭承包耕地总面积的8.7%。从总体上看，流转是平稳健康的。但随着流转规模扩大、速度加快、流转对象和利益关系多元化，也出现了一些值得关注的问题，迫切需要加强管理和服务，防止农民土地承包权益受到损害，引导土地承包经营权流转平稳健康发展。

党的十七届三中全会通过的决定，提出了建立规范的农村土地管理制度，其中土地流转是很重要的内容。在这个规定当中明确了土地流转的一些基本原则和基本要求，但是真正操作还需要制定具体的配套措施。首先应当完善土地利用的总体规划制度。土地利用规划是市场有序化和土地资源合理配置的重要保证。通过土地利用规划, 国家可以实现对建设用地流转的比例和总量控制, 引导土地流转市场向着规范健康的方向发展。农村集体土地流转尤其应当规划调控集体建设用地流转的数量, 实行建设用地总量控制制度,严格按规划用地, 防止大量农用地在利益驱使下转化为建设用地。因此, 首先应当完善现行法律中的土地利用规划制度, 提高其法律地位, 使其更加具有科学性和可操作性。其次应完善用途管制制度的配套改革。现行用途管制是通过农地转用审批和征地审批两方面进行的, 允许集体建设用地流转后, 大部分农地无需通过国家征收就可以直接入市流转, 对建设用地将只能通过转用审批进行控制, 因此用途管制的控制力可能弱化,甚至出现以土地置换为名行农地转用之实的现象, 不利于对耕地的保护。所以应当研究用途管制的配套改革问题, 设计新的农地转用审批制度以及配套的建设用地审批、审查管理制度, 保障建设用地流转市场的有序运行。

同时要积极培育市场中介组织, 使之在土地流转规划、土地供求信息、土地流转程序等方面发挥积极的作用。如北京市房山区经管站在2007 年6 月28 日创办了高效、便捷网站“房山农村土地流转平台”, 提供土地流转信息和免费中介服务，值得借鉴。

（七）完善法律和税收制度，着力解决小产权房问题

为防止通过社会冲突的方式导致的维宪﹑护宪的危机，中央政府必须在近期做出集体土地使用权转让的制度安排。由于现行的《土地管理法》是在保持着诸多的盲区的情况下运转的，为此甚至需要以政代法﹑以令代法维持管理局面。这正是小产权房问题繁多的制度原因，也是小产权房问题影响力巨大的关键。从战略上分析比较可行的方法是：以中央政府的有关行政通知为依据，2009 年即开始修改和完善《土地管理法》《房地产法》《担保法》《物权法》等配套法规，甚至以释宪说明等体系性措施，确立农村集体建设用地流转的法律安排，直接促进集体建设用地进入市场经济流转。

同时，国家还应通过对小产权房征收物业税实现利益调节，彻底解决小产权房这个中国改革的怪胎。笔者认为：商品化的土地使用权流转不仅应该成为政府、工商企业的原始积累和财富源泉，而且也应该成为亿万人民社会生存和财富创造的基础。

（八）改革征地制度

征地制度要改革，凡是纳入城市规划圈的建设用地仍然实行征收，但明确提出要保障农民的权益，要严格区分公益性用地和经营性用地，应出台法规政策明确规定经营性用地不得通过征用获得，列出公共利益用地名录，作为政府监察依据。如日本就详细列出了35 种公益性项目。对于非公益性征地项目，设定土地发展权，修改土地征用办法，在补偿内容中增加土地发展权的补偿。

要更改现有法律规定为“征用土地按照征用土地的市场价值给予补偿”。并充分考虑社会保障费用、就业培训费用和土地增值收益三项补偿。建议在农地被征用后从土地出让金扣除土地成本后的余额内抽出20%直接进入被征地农民的社会保障号，同时要逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制，充分考虑征地的交易费用和延迟成本，提高征地补偿效率。在城市规划区以外的非公益性的建设用地，允许农民集体土地参与开发和经营，并且要保证农民收益。逐步建立城乡统一的建设用地市场，依法取得的农村集体经营性建设用地，可以而且必须要到这个市场，公开公平地进行交易。继续调整优化征地程序，适当增加农民的知情权和参与权，建立征地仲裁制度，对征地纠纷造成的阻挠施工等，有一个尽快的了断，出台一些比较具体的制度继续探索完善留用地安置模式。

实行地方政府征收集体建设用地土地税。在集体建设用地进入市场后，政府不再征用农民集体建设用地。但是，地方政府可以通过征收集体建设用地使用费的方式，分享土地收益。

参考文献

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