“土地财政”模式转型的路径依赖与制度创新

作者：王慈航  责任编辑：中农网  信息来源：《经济与社会发展》  发布时间：2015/11/22  浏览次数：30次

【摘  要】“土地财政”模式的转型是一个制度变迁的过程，具有重要的路径依赖特征。文章引入路径依赖的理论分析框架，诠释了“土地财政”模式转型的路径依赖性，并试图引入财税制度和土地制度的创新两个变量，藉此摆脱旧有模式的路径依赖，使以土地收益为主的地方财政收入模式向物业税税收模式转型。

【关键词】 路径依赖;；土地财政;；分税制;；土地制度

路径依赖问题，是道格拉斯·C·诺斯将前人关于技术演进过程中的自我强化现象的论证推广到制度变迁方面来的新解释。他认为，制度变迁过程与技术变迁过程一样，存在着报酬递增和自我强化的机制。报酬递增是指作出某一选择或行动越多，获得的利益就越多; 自我强化是指作出某一选择或行动会给制度以力量和补充，而这些制度是激励继续作出上述选择或行动的。这种机制使制度变迁一旦走上某一路径，它的既定方向会在以后的发展中得到自我强化。人们过去作出的选择决定了他们现在可能的选择。沿着既定的路径，经济和政治制度的变化可能进入良性循环的轨道，迅速优化; 也可能顺着原来错误路径往下滑，甚至被“锁定”在某种无效率的状态下而导致停滞。一旦进入了锁定状态，要突破这种“锁定”状态就会变得十分困难［1］(P41) 。本文试图以该理论的分析框架来探究“土地财政”模式转型的路径依赖及其破解之道。

土地出让收益长期以来一直是地方预算外资金，管理上列入政府性基金大类之下，并不反映在地方政府一般预算收入之内，且规模越来越大，故被称为地方政府的“第二财政”。2010年2月2日国土资源部公布官方数据称，2009年全国土地出让总价款大幅增加，达15910.2亿元，同比增加了63.4%。按照财政部1月份公布的数据，2009 年全国财政收入预计为68477亿元，2009 年我国土地出让金占财政收入的23.22%。因此我们认为，“土地财政”模式是指地方政府严重依赖土地征收和转让收益的财政收入模式。

从长期来看，这种“土地财政”模式推动了房地产经济的无序发展，扼制了其他国民经济部门的活力，透支居民未来的消费能力，易诱发金融风险;另一方面导致财政收入不可持续和不稳定，鼓励了地方政府以土地收益为后盾的过度负债，易诱发财政风险。而开征真正意义上的物业税是解决这一问题的必然选择。物业税又称财产税，是地方税的一种，不仅有利于增加地方财政收入，更重要的是它能够取代“土地财政”模式，斩断地方政府和土地的不当联系。因此，有必要使“土地财政”模式转型为以物业税等地方性税收为主要财政收入的模式，实现地方财政收入的科学化、规范化。但是，“土地财政”模式的转型是一个制度变迁的过程，制度变迁具有重要的路径依赖特征。具体体现在:首先，制度建设的原初出发点会提供强化制度的惯性，沿着初始制度的变化路径和既定方向运行，要比另辟蹊径方便得多。其次，在已成型的制度中，容易形成围绕该制度的既得利益集团。他们力求维护现行制度以维护自身既得利益，阻碍制度的进一步创新。地方财政收入模式的路径选择会为后续的变革设定方向和划定范围。中国“土地财政”模式的演进路径正是与旧有的分税制财政体制、预算监督机制和土地制度息息相关。分税制体制改革不彻底造成了地方政府财权与事权的不匹配，这是地方财政收入模式以土地批租收入为主的动因;预算制度不健全使得地方政府能够肆意扩大事权并以此为理由不合理扩大财权，使得这种模式自我强化; 土地制度的不合理使得地方政府的报酬递增。这些构成了中国“土地财政”模式特有的路径依赖问题，直接影响到我国“土地财政”模式的转型。

一、地方财政收入模式的路径依赖

(一) 分税制财政体制改革不彻底是“土地财政”模式的动因

地方财政收入模式与1994年分税制改革不彻底有密切联系。在分税制下，地方政府预算内的财政收入主要依赖地方税收收入和中央政府的财政转移支付。而地方政府所要行使的职能不减反增，由此引发财权和事权的冲突。一方面，地方税收收入远不足以维持地方政府的财政支出; 另一方面，转移支付制度也不完善。完善的转移支付配套措施是在分税制下实现公共产品与服务均等化的一个内在要求。分税制改革以来，转移支付制度由于沿用基数法，加上支付不透明、不公平、不规范等原因导致其与公共产品和服务均等化目标相去甚远。因此，这种不健全的转移支付制度更加剧了地方财政困难局面。在这种情况下，作为利益主体的地方政府就有追求预算最大化和自身利益最大化的偏好以及扩张财产收入的明确动机。但是地方政府扩张财政收入的可选择途径比较狭窄，地方政府基本没有正式税收自主权，也不能依靠中央政府来解决资金短缺问题，更不能通过任意开征地方税种或者随意举借债务或筹资。因此，作为一个初级行动团体的地方政府为解决由于财权和事权不对称而造成的自身财政拮据，不得不通过各种非常规途径来增加本地的财政收入。财政压力为地方财政以土地出让收益为主的模式形成提供了较强的动机。

由此，分税制集权化的改革带来了一个意外后果，即形成了一种“二元财政”结构格局［2］。伴随着分税制的推进和逐步完善，我们看到了这个制度对地方政府的一种“驱赶”效应: 地方政府逐步将财政收入的重点由预算内转到预算外、由预算外转到非预算。从收入来源上看，从依靠企业到依靠农民负担和土地征收，从侧重“工业化”到侧重“城市化”。现行不规范财政分权改革导致的严重后果就是地方政府预算软约束和“逆向软预算约束”。{#PageCon#}

(二) 预算监督机制不健全导致“土地财政”模式自我强化

我国对于土地出让收益的预算监督机制不健全，与此相关的法律规范性文件效力层级不高，土地出让金的收支管理缺乏明确、刚性的法律约束机制。2006 年12月国务院办公厅发布了《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》，决定将国有土地使用权出让收支纳入地方预算，实行“收支两条线”管理。最近出台的规范性法律文件是

2009年11月财政部、国土资源部、中国人民银行、监察部、审计署联合下发的《关于进一步加强土地出让收支管理的通知》，而2006年就已制定的《土地出让金管理办法》至今也没有出台，取而代之的是各地方政府出台的土地出让金管理办法。2008年审计署公布国有土地使用权出让金审计调查结果显示，京津沪渝穗等11个城市土地出让管理存在严重问题，其中，土地出让净收益有1864.11亿元未按规定纳入基金预算管理，占11个城市土地出让净收益总额的71.18%。

我国的预算监督机制缺位这一事实，使得地方政府能够恣意扩大事权，并以事权的扩张为理由寻求扩大财权。这只会使“土地财政”模式进一步自我强化。根据詹姆斯·M·布坎南的公共选择理论，担任政府公职的是有理性的、自私的人，其行为可通过分析其任期内面临的各种诱因而得到理解，这是“政府失灵”的基础。所有的政府本身都有扩大事权的冲动。我国的地方政府更接近于“利维坦”式政府，本能的冲动使得公共产品的过度供给成为常态。在公共产品供给无限冲动的情况下，资金饥渴症成为必然。1994年税制导致的地方事权与财权不匹配是土地财政形成的动因。在分税制下，加大财政转移支付力度，诚然有利于缓解地方财政压力。但是，只要地方谋求扩大事权缺乏相应的约束机制，它就会永远觉得入不敷出。因为在公共决策机制缺位的情况下，政府的事权是无边界的，既不需要经过人大的预算监督又不需要事后的审计和财政监管就可以顺利扩张自己的“事权”，接下来它又可以以扩大了的事权作为寻求更大“财权”的理由。更关键的是，在预算监督制度缺位情况下，“财权”的获得同样没有刚性约束。例如，根据郑州市审计局公布的数据: 2008年郑州市本级国有土地出让净收入461020万元，而当年廉租房支出为5809万元，仅占土地净收入的1.26%［3］。全国人大财经委员会发布的一份调研报告指出，截至2009年8月底，地方保障性住房建设完成投资394.9亿元，完成率仅为23.6%。原因竟然是地方政府声称配套资金困难［4］。

( 三) 土地制度不合理使地方政府的报酬递增土地制度的不合理表现在实体法和程序法两个方面。

在实体法上，我国实行城乡二元分割的土地产权制度和政府对土地交易垄断的土地管理制度。这种城乡二元分割的土地制度和政府对级差地租的绝对垄断导致了土地供给的垄断。这是政府在土地出让过程中获取巨额收益的制度基础。《宪法》第十条和《土地管理法》第二条明确了我国的土地产权制度，我国城市土地实行国家所有制，农村土地实行集体所有制。按照民法中民事主体平等的法律精神，各经济主体应当享有平等权利。《物权法》第三条也确认了这一点。如此，同为土地所有权主体的国家和集体经济组织理应享有平等的权利，而同为建设用地的用益物权人，城乡居民也应当享有平等权利。然而，我国实行的却是有差别的城乡二元分割的土地制度。在这种土地制度下，城乡土地不同权、不同价。城乡地价的这种“剪刀差”中蕴涵着巨大的溢价。而农地要转化成城市非农用地一概须经城市当局对农村土地进行征收，先将土地由农村集体所有转化为国家所有，然后由政府再将国有土地的使用权转让给城市土地使用者。无论土地被作为公共目的、准公共用途还是明确作为商业用途，都是如此。这样，政府就成为城乡之间土地流转的唯一中介，征收成为农地实现转用的唯一合法形式，政府成为土地一级市场的完全垄断者。

在程序法上，土地征收程序虚置导致政府的土地出让行为缺乏约束。由于财政压力而追求巨额收益的动机要变为现实需要制度支持。在这些制度中，政府的土地征收行为缺乏程序上的有力约束具有决定性意义。土地征收是当代各国普遍存在的一种公法行为，是指行政机关为了公共利益需要，按照法定程序强制性地将私人或集体的土地收归国有，并给予补偿。然而，我国的土地征收程序由于缺乏可操作性和没有规定法律责任而被虚置。征地程序看似是一种事项次序的设定，但实际上是对主观臆断的一种约束。征地行为失去程序约束，为政府贯彻自己意志提供了机会，也使其降低征地补偿从一种动机成为一种现实。

土地征收程序的虚置主要表现在: 一是土地征收程序缺乏透明度。作为征收利害关系人的集体和农民一方在征地前被剥夺了知情权、协商权、申诉权。从土地征收的决定，到补偿费的标准和征收争议的解决等，都完全由行政机关决定。二是缺乏对行政机关的有效监督和纠纷裁决机制。对征收争议进行有效监督和公平裁决是保障征收公正合法的必要条件。为裁决征用者与土地所有者之间的争议，保障征地的合理性与公正性，其他国家和地区，除设立土地决策、咨询、执行机构外，还专门设立仲裁机构作为监督和争议解决机关。我国行政机关集土地征收者、土地交易一方、土地争议裁决者等多种职能于一身，缺乏问责机制，过于强势。而作为相对方的被征收人缺乏表达意见的途径，不仅行政救济途径少，司法救济的介入也过晚。

因此，我国的土地财政是建立在农民在土地上实体法失权和程序法失权的基础上的财政补贴制度。实体法失权通过城乡土地制度分割和政府垄断土地供给来变为现实，程序法失权则通过征地行为缺乏有力的程序约束而实现。制度分割通过改变征地的法定补偿标准而实现利益的转移，而征地程序失范则以实际补偿低于法定补偿标准而导致利益的损益，两种损益方式均有深刻的制度基础，并且都以政府垄断土地供给为支撑［5］。在这种制度下，地方政府取得了巨大收益，而失地农民的社会保障问题遗留给中央政府解决。我们可以清晰地看到，正是不合理的土地制度使得地方政府的报酬递增。这将鼓励地方政府加强对土地的垄断以获取更多的财政收入，使得这种路径依赖性进一步增强。{#PageCon#}

二、改革地方财政收入模式的路径依赖需引入变量: 现有制度的重构

以财税体制的完善、土地制度的变革为前提，转型为以物业税为主的地方财政收入模式，这需要政府的胆略。

(一) 财税制度的完善

财税制度的完善包括分税制财政体制的完善和预算监督机制的完善两个方面。地方政府财政行为策略化是在财税体制不健全时的必然选择。要打破地方政府对非规范、非正式财政制度的路径依赖，使地方政府摆脱“土地财政”模式，走上财政统一、预算监督、民主财政的制度变迁通道，不仅要从制度动因入手，健全财力与事权相匹配的财税体制，理顺地方和中央的财政分配关系，完善财政转移支付制度，构建地方政府“税收财政”模式，而且要完善预算监督机制，消解“土地财政”模式的自我强化。

1． 完善分税制财政体制。一是合理划分中央与地方的财政支出责任。必须明确规定中央和地方的支出责任，并尽可能用法律形式固定下来。二是建立独立稳定的地方税体系。短期内完善以营业税为主体税种的地方税体系。长期内建立以营业税、房地产税为主体税种，以资源税和环境保护税为辅助税种，以企业所得税为共享税种的地方税体系。物业税具有极强的稳定性和地域性，是最适宜于地方政府开征的税种。在辅助税种的设计上，应重点放在资源税、环保税等有利于地方经济和社会可持续发展的税种上。三是构建规范科学的转移支付制度，以求达到其财力与事权相匹配，最终实现全国范围内基本公共服务均等化的目标。

2． 完善预算监督机制。要堵塞财政资金管理漏洞，硬化预算约束。堵住财政资金管理漏洞，从根本上讲就是要取消预算外资金制度，将全部财政资金纳入预算体系。应大力推进综合预算管理，将政府性收入全部纳入预算，统筹安排，增强财政收支的透明度，接受人大和公众的监督，实现预算的硬约束。现阶段实现土地使用权出让总价款全额纳入地方预算，实行彻底的“收支两条线”管理，并逐步过渡到土地出让金纳入预算内统筹安排使用。

(二) 土地制度的改革

改变地方政府依赖“土地财政”、“第二财政”的局面，要通过对现行土地制度的调整才能实现。唯有加强对土地流转的法律保障，提高土地流转的市场化程度，才能打破旧有土地制度的正反馈过程。

1． 改革城乡二元的土地制度，完善土地使用权制度。中共十七届三中全会指出，要逐步扩大集体建设用地流转范围。允许农村集体土地直接进入城市土地的一级市场的意义其实远远超过给予失地农民合理补偿本身。我们要尽快按照“同地、同价、同权”原则，将集体土地和国有土地纳入统一的土地市场，逐步实现土地供应主体的市场化、多元化，政府不再垄断土地供应。要加紧修改土地管理法和城市房地产法，在立法上确认农民对土地拥有完整的经营权和处置权，使农地产权明晰化、规范化，并在此基础上允许农户将承包的土地转包、转让、互换、入股和合作开发，以实现土地使用权的流转。

2． 土地征收程序需要重新检定和严格执行。规范征地权的关键是进行程序性制约。实际补偿与法定补偿不一致是导致地方政府征地成本过低的重要原因。但要让实际补偿与法定补偿相符合，则要求对政府滥用征收权的行为进行有效约束。因为，土地市场价格只是为征地补偿提供了一个比较客观的参数，要使这一参数成为征地补偿标准以及在征地补偿中实施，还需要严格的征地程序的支持。因此，征地程序的设置实质上是一个促成征地关系主体讨价还价的过程。但财产权所具有的排他性受到征地权超越性的影响，无法从一般市场中的产权交易角度来评价征地补偿的正当性与效用。而程序性失权是当前征地权滥用的关键。中国征地程序规则失范突出表现在规范模糊与程序性权利无保障。应提高征地程序的公开性、引入程序违法的归责原则、将司法审查的时间提前，以实现征地秩序的合法、效用与安全目标［6］。

改革土地制度和健全土地征收程序是一个硬币的两面。一方面，要取消城市政府对土地资源的经营垄断权，改变城乡土地制度的二元结构，对土地管理制度进行改革，实现国有土地和农村用地同地、同权、同价———实现所有土地资源的完全市场化和一元化; 另一方面，健全和严格土地征收程序，实现土地的合理补偿，纠正低成本征地的扭曲机制。如此，才能消除地方政府通过土地经营获取财政利益并逃避社会成本所形成的软预算约束，才能使地方政府不得不转而面对可问责性高的地方税种———物业税。

当我国的“土地财政”模式难以为继后，选择物业税作为地方财政一个独立的收入来源似乎势在必行。路径依赖这一新视角使我们认识到，地方财政收入模式的选择除了保证方向的正确性之外，还要重视初始制度对演进路径的影响，历史的把握制度变迁的根本规律。因此，财税制度和土地制度的创新这两个变量能否顺利引入，是地方财政收入模式改革摆脱路径依赖、实现由“土地财政”模式向物业税税收模式转型的关键。

参考文献

［1］道格拉斯·C·诺斯.制度、制度变迁与经济绩效［M］.刘守英,译.上海: 上海三联书店，1994．

［2］周飞舟. 分税制十年: 制度及其影响［J］.中国社会科学,2006,( 6) .

［3］廉租房建设资金不足存在隐情［4］全国人大财经委主任委员石秀诗作关于部分重大公共投资项目实施情况的调研报告［N］.人民日报,2009－10－29．

［5］陈国富,卿志琼.财政幻觉下的中国土地财政———一个法经济学视角［J］.南开学报(哲学社会科学版) ,2009,( 1).

［6］程洁.土地征收征用中的程序失范与重构［J］.法学研究.2006,(1).

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