“三农”问题根在土地制度

作者：赵振军  责任编辑：中农网  信息来源：《农村经济》  发布时间：2015/11/22  浏览次数：29次

【摘  要】 农村土地集体所有制是造成当前“三农”问题的制度原因, 要彻底解决“三农”问题, 就必须按照“大力发展混合所有制经济, 逐步使股份制成为公有制的主要实现形式”的思路, 废除土地集体所有制, 以股份制的形式, 实行国家与个体农民对土地的共同所有制。

【关键词】 “三农”问题；土地制度；集体所有制；共同所有制

温家宝总理在十届人大二次会议的政府工作报告中指出, 要使股份制成为公有制的主要实现形式。对此, 人们一般习惯于认为这主要适用于国有企业。其实, 这种理解并不全面, 股份制也可以成为农村土地公有制的主要实现形式。

农村土地集体所有制是造成当前围绕农村土地的大量问题的制度原因, 也是造成“三农”问题的主要根源之一。土地集体所有制一方面造成土地浪费、土地腐败并使其不受制约或很难制约, 另一方面影响农业的规模化、集约化经营, 直接阻碍了农业工业化和农村城市化进程。在土地集体所有制下,作为土地主人的农民对土地的处置权极为有限, 不仅打击农民生产积极性, 也影响土地收益的最大化和土地利用率的提高。在集体所有制的名义下, 相当数量的农村基层干部利用集体所有的土地以地生财, 贪污腐败; 相当数量的地方政府利用集体所有的土地以土地经营或城市经营的名义急剧敛财, 大搞政绩腐败。“在当前条件下侵犯农民的公民权益往往是通过侵犯农民的合法土地权益表现出来的”,集体所有的土地实际上成了少数人手中的玩偶和权力腐败的温床。作为农民命根子的土地给农民造成了贫困和负担, 同时滋生了最大的腐败, 而且多数是以“合法”的形式, 这也从一个侧面说明了当前土地制度的巨大缺陷。在众多探讨和尝试之后, 股份制成为农村土地制度改革的理想选择。

一、“三农”问题根在土地制度

当前, 农村实行的集体所有、分散经营的经济制度的核心是农地集体所有的土地制度。随着改革的深入, 这一制度的弊端越来越明显。

1. “去工业化”,影响土地收益最大化。1978年的农村改革, 在传统体制的壁上打开了第一个缺口,极大地解放了久被压抑的农村生产力。但这种以土地集体所有、农业分散经营为基本特征的改革同时也最大限度地抽去了农业工业化的条件, 预先设定了土地收益的“阀值”,决定了土地收益的有限空间,这种以农业的“去工业化”为代价的改革为以后农业的发展埋下了巨大的隐患。

在1978 年, 封闭的中国以及当时落后的农村生产力水平决定了“分田到户”会带来革命性的成功——显著改善长期贫困的中国农民的经济境遇, 解决农民的温饱问题; 同时, 相对于高度集权的体制,这种改革就可以被看作是对农民的“解放”,即使以“去工业化”为代价。由于当时的生产力发展水平以及整个农业的发展水平极低, 中国经济也并未纳入世界经济一体化进程, 因而尽管这一次改革以“去工业化”为代价, 却并不影响农业的显著进步, 相对于1978 年前的中国社会, 改革仍然取得了成功。或者说,相对于打破集体化禁锢对农业生产力的解放带来的进步, “去工业化”的负面影响明显弱化。

然而, 20 世纪90 年代中期以来的情况就大为不同了, 科技进步、工业革命、世界经济一体化进程加速, 农业的发展水平和科技含量也早已水涨船高。所有这些决定了仅靠提高劳动者积极性推动生产进步已经远远不够, 以“去工业化”为前提的改革意义日渐消失。20 世纪80 年代末, 特别是90 年代中期以来,农业生产徘徊不前的根本原因在于: 一方面, 实行了分田到户, 农民有了分散的土地经营自主权; 另一方面, 产权制度不明晰, 农民只有土地经营权, 没有土地所有权, 无权转让土地, 不能实现土地的规模化经营,工业文明和现代科技在农业中的应用受制于农业的制度条件, 缺乏施展空间。总之, 农业生产力的发展需要生产关系的相应调整, 呼唤农地所有制的革命性变革。

因此, 以“去工业化”为代价的改革已经成为今天农村发展的桎梏。今天要解决“三农”问题需要回过头来解决“去工业化”问题, “拨乱反正”。这种解决当然不是简单地回到“一大二公”,而是沿着1978 年十一届三中全会确定的改革方向继续前进,把公有制具体化, 把农民集体所有的土地所有权具体化, 落实个体农民的土地所有权, 使农民在比较效益中有能力自主选择, 让市场在土地资源的配置中确实起到基础性作用, 并以此实现土地的规模化经营。也只有实现了土地的规模化经营, 才能实现农业的机械化、现代化。换句话说, 农村改革当前面临的主要问题是通过土地产权制度明晰, 造就农业工业化的制度条件, 使农业插上工业化和现代化的翅膀。所以, 当前“三农”问题的根源在于土地制度, 要解决中国的“三农”问题, 必须首先解决土地所有权问题, 让个体农民有权力自主经营和支配自己的土地。

农业生产责任制的积极性是有限的: 在社会封闭、计划经济和集权体制的宏观背景下, 在土地公有的制度框架下, 解放被“一大二公”束缚的农村生产力, “出发点只是解决农民的吃饭问题, 解决粮油的供应”,也即解决农民的温饱问题。然而, 今天农业生产的外部条件已经发生了极大的变化, 农村发展的目标也由解决温饱问题发展到了全面小康。也就是说, 生产责任制改革了传统体制的弊端, 但当责任制释放了农民久被压抑的能量, 农业生产得到了发展, 农民解决了温饱问题以后, “去工业化”的问题重新提上了日程。而要解决这一问题, 就不能离开土地制度。今天, “三农”问题的解决方案越来越清楚地指向了土地制度。{#PageCon#}

2. 户籍制度是土地制度的产物。表面上看, 城乡分割的户籍制度造成了许多问题, 似乎是万恶之源,社会各界也都把满腔怒火对准了户籍制度。然而, 户籍制度实际上不过是一块挡箭牌, 农村集体所有的土地制度才是问题的根源, 户籍制度不过是只替罪羊。

这种城乡分割的户籍制度之所以有效, 不仅因为它受到国家保护, 是一项国家政策, 更重要的在于它以“农地集体所有”的土地制度为后盾。在这种土地制度下, 农民的基本权益——土地权益是与农民的身份地位连接在一起的, 并用依附于农村土地的农村户籍固定下来, 离开土地, 没有了农村户籍, 也就丧失了土地权益。所以, 土地权益在土地集体所有制下不是一种人身所有权, 而是一种身份所有权。只有把土地变成个人所有, 土地权益才能成为私有财产, 即由身份所有权变为人身所有权。

土地集体所有制下农民对土地权益的所有权是一种特殊的所有权。这种所有权是一种集体共享权,不能具体分割。也就是说, 它只能以集体的名义和形式行使, 不能单独存在和行使。这种集体所有的土地制度既决定了每一个农民的所有权, 土地又在实际上不受任何农民个体支配。在集体所有制下, 所有权对集体中的个体来说, 它既是你的全部权益所在, 同时你又无法具体支配它, 所谓生不带走, 死不带去,你只能与这块土地生死相依, 这种所有权是以在这块土地上定居、生活为条件的。因为土地是农民集体所有的, 你的所有权依附于集体, 你的所有权既是真实的, 也是不能单独行使的。城乡分割的户籍制度之所以有效, 它之所以能把农民固定在农村实行城乡分割, 确切的说是把农民固定在土地上, 是土地制度拴住了农民, 而不是户籍制度拴住了农民。如果户籍制度不以土地制度为后盾, 不把农民权益绑缚在土地上, 户籍制度就不可能真正发挥作用, 至少改革开放、集权体制解体以后是这样。就像风筝一样, 没有土地制度, 农民就会成为断线的风筝自由漂泊, 哪里有活路就到哪里去; 而在现行农地制度下, 无论农民走得多远, “农地集体所有”这根线最终都会把他拽回来。

3. 土地腐败与土地浪费, 土地公有有名无实。据国土资源部公布的最新数据显示, 过去7 年, 我国耕地至少“蒸发”了1 亿亩, 而仅在2003 年一年间,中国耕地面积更是骤减3800 多万亩。随着城市化的推进,正常的土地减少无可厚非, 但在我们这样一个土地资源极为有限的国家, 相对于并不算快的城市化速度,这种严重的土地失控隐含的土地浪费与腐败不言而喻。造成这种严重问题的原因在于, 土地名义上是农村集体所有, 是公有制, 但实际上集体成员却根本无法掌控土地命运。真正掌握土地所有权的是地方政府和少数乡镇基层干部, 他们可以以各种冠冕堂皇的名义随意征用土地, 经常调整土地, 独自决定土地用途和确定土地补偿价格。然而,土地主人却不仅不能决定土地的命运, 甚至连起码的知情权都被剥夺, 土地公有制有名无实。也就是说, 当前土地问题的根源在于制度无效。

十届人大二次会议提出要实行最严格的土地保护制度。但在现有土地制度下, 这种要求实际很难落实。

宪法第十条规定, “农村集体和城市郊区的土地除由法律规定属于国家所有外, 属于集体所有。宅基地和自留地、自留崇山峻岭, 也属于集体所有”。集体所有也就是集体成员共同所有, 因而集体成员从理论上说应该成为土地保护的第一道防线, 但实际情况并非如此。这种集体所有权虽然法律上或表面上属于集体内部所有成员, 所有权非常清楚, 但实际上它既不同于个人所有权, 也不同于一般所有权。对于集体中的个体来说, 所有权其实并不清晰。既然所有权不清晰, 就很难指望没有获得清晰的所有权的集体成员去切实保护并不清晰属于他的所有物—— 土地。而且, 在这种所有权制度下, 由于关心和保护土地的收益与成本不相称, 保护土地的收益为所有集体成员分摊, 而保护成本则由保护者个人承担, 因而每一个农民都缺乏关心和保护土地的积极性, 都想“搭别人保护和关心土地的便车”。特别是土地保护面对的对手要么是握有权力的政府(官员) 、基层干部, 要么是财大气粗的土地开发商,实力对比悬殊, 即使农民真心想保护土地也往往力不从心。土地保护的第一道防线大多数情况下形同虚设。

集体组织以及基层干部是农村集体的代表, 负有不可推卸的保护土地的责任, 但由于农村各项制度的不完备, 对权力的限制与监督不足, 很难保证公权对土地的正当处置。特别是当农村集体组织和基层干部面对来自上层政府的巨大权威或开发商的巨额金钱诱惑时, 出于自身利益的考虑, 往往以牺牲农民集体土地利益换取个人私利。实际上, 我们也确实看到, 在集体所有制下, 经常发生农村基层干部任意处置土地谋取私利的黑幕交易。土地保护的第二道防线更不可靠。{#PageCon#}

农民个体和农村基层组织都不能有效保护农地, 作为法律维护者的国家是否有效地保护了土地?从法理上说, 国家应该成为保护土地的中流砥柱。但国家不是抽象的, 作为土地管辖权的主体的国家总是具体的各级政府。在我们国家, 从中央到地方, 各级政府是存在利益差别的, 地方政府更有自己不同于中央政府的利益。从经济学的观点看, 每一个地方政府都是一个理性的“经济人”,为了追求政府经济利益的最大化, 地方政府总是千方百计降低成本,追求效益。如果再加上对政绩的关注, 问题就更严重。在土地所有权主体缺乏保护土地的动力的情况下, 地方政府以地生财就不可避免。也就是说, 土地保护的最后一道防线实际上也不可靠, 甚至相反,它可能成为觊觎土地收益的“入侵者”。实际情况也确实如此。在城市化过程中, 征用农地的过程实质上成为国家(政府) 、集体、农民为追求各自利益最大化相互博弈的过程。博弈的现实结果是, 政府获利最多, 集体居中, 农民最少。据有关统计, 农地征用的土地收益分配格局是政府占60% ～70%, 村级组织占25% ～30%, 农民仅占5% ～10%。改革开放以来, 政府通过征用农地的价格剪刀差, 从农民身上拿走了2 万亿元人民币。政府在土地交易过程中既是裁判员又是运动员, 相当一部分地方政府及其官员甚至堕落成了握有最终裁量权的土地“二道贩子”。

土地保护的防线兵败如山倒, 土地也就只能坐以待毙。近20 年来, 我国每年减少耕地几百万亩, 土地腐败已经成为孳生腐败的重灾区, 甚至肩负土地保护责任的土地管理部门有时也越轨, 各级政府更是争先恐后地“经营土地”,获得巨大级差地租。各种开发区、大学城、度假村等乱占耕地的现象前仆后继,土地在集体所有和国家保护下成了唐僧肉。甚至最珍惜土地的农民也经常抛荒土地或竭泽而渔;对于大量的土地黑幕交易, 我们也极少看到农民的有效抵制。名义上代表集体的乡村政权和基层干部更是争先恐后地倒腾土地, 以地生财。结果就是, 在现有土地制度和法律框架下土地无人保护! 名义上公有, 实际上姥姥不疼, 舅舅不爱, 最严格的土地保护制度却造成了最严重的土地浪费和土地腐败。要解决当前的土地问题, 就必须进行制度创新。

4. 现行土地制度不利于农村社会保障制度的建立。土地不仅是中国农民的主要生产资料, 是农民生存和发展的基本依托, 也是他们唯一的和最后的社会保障。

从理论上说, 农民和市民应当享有平等的社会保障, 但基于历史和现实原因, 这种理论上合理的追求不可能成为现实的政策。在国家财力有限的情况下发育现代社会保障制度, 以土地换保障是理想选择。这就必然要求以清晰的土地产权作为前提, 只有明确归个人所有的土地产权才可能成为社会保障资金的可靠来源。使用权尽管可以流转, 但缺乏作为社会保障可靠来源的法律依据。而且, 土地使用权的流转是有条件的。按照我们现在的规定, 土地使用权可以30 年不变, 但30 年以后呢? 实际上无论多少年不变,它总是有限的。作为社会保障资金来源的, 必须是所有权合法清晰的有价物, 土地使用权作为所有权的派生物显然无法满足这一条件。

现代社会保障制度的发育是农村城市化的先决条件之一。如上所述, 土地集体所有的现行农村土地制度却注定农民不能以土地换保障, 也就是说, 现行土地制度限制了土地对农民社会保障作用的发挥。

5. 农民集体暴力剥夺少数正当权益主要是剥夺少数的土地收益。当前, 农村经常发生各种土地纠纷,这成为农村改革以来社会不稳定的重要根源。在诸多土地纠纷中, 最典型的一类纠纷是农民以集体暴力或民主暴力剥夺少数正当的土地收益引起的。对这类纠纷, 由于农村集体是自治组织, 政府和法律往往很难有效解决。

集体暴力剥夺少数合法权益是民主制度的一种常见弊端, 但这种弊端往往与制度设计缺陷有关, 当前发生在农村的就是这样一个问题。这类侵权事件之所以时有发生并且得不到有效解决, 原因在于农村土地集体所有, 个体农民对于土地的所有权既是清楚的: 土地属于农民集体所有, 但又是模糊的: 土地的权益并没有清晰地划归每一个成员, 它是属于“集体”的。如果你终生固定在这块土地上, 不会发生问题;如果因为婚丧嫁娶、迁徙流动等发生变更时, 你就极有可能被“合法”剥夺正当权益。从本质上说, 这一制度的设计就是以农民与土地的固定结合为前提的。

二、废除土地集体所有制

随着改革的深入, 农村土地集体所有的土地制度已经成为僵化的计划经济体制在所有制方面的最后堡垒, 成为造成农村大量问题的制度根源。

农业的比较效益低下是不争的事实, 如果农业再得不到政策扶持, 那么农业在市场经济中就不可能有吸引力。但在我国, 没有比较优势, 甚至同时还受到政策掠夺的农业反而集中了63% 的人口。这种反常现象显然不是市场经济的结果, 是农村的计划经济体制造成的, 而其根源就在于农村土地的集体所有制度。在这种土地制度下, 尽管土地收益明显低下, 农民也能够从其他产业获得优越得多的收益, 但现行土地制度以及以此为根据的户籍制度、农村赋税制度等却把农民牢牢固定在土地上, 束缚和限制着农民,沉重的翅膀使他们注定就像风筝, 不管飞得多高, 总有一根线牵着。甚至今天农民的保守落后、乡土意识实际也是这种制度作祟。{#PageCon#}

世界经济一体化进程对传统农业造成巨大的冲击, 农业必须提高科技含量, 用现代工业武装起来,尽快实现农业的工业化和现代化。这就必须首先改变现有的土地制度。因为建立在土地集体所有制基础上的家庭联产承包责任制只适合小农经济的发展, 不能造就现代农业的制度条件。

我国农业当前的突出问题是人多地少, 要富裕农民就必须减少农民, 也就是推进农村城市化。解决这一问题仍然要回到土地制度。土地既是农民的生活来源, 又是他们的生活保障。农民和市民不一样,农民进城是赤条条地来, 赤条条地去。对于除了力气别无所有的农民( 年老体衰的农民连力气也没有了) ,绝不敢轻言放弃土地权益。但现行土地制度下农民的土地权益是固定在土地上的, 是依附于集体的。农民有的是使用权, 这个使用权是从农村集体的所有权派生出来的。它不是人身所有权, 而是身份所有权。也就是说, 是农民身份的产物。如果你要进城, 你就得放弃。所以, 没有土地制度的改革, 农村城市化就只能是空谈。

总之, 现有的土地制度及有关政策只能解决农民的温饱问题。农民的全面小康、农业的集约化经营、农村城市化等, 在现有土地制度的框架下都不可能得到有效解决。“三农”问题要得到根本解决,必须对农村土地制度进行革命性变革。

宪法是我们的根本大法。土地作为农村最主要的生产资料, 必须实行坚决的公有制不能动摇, 土地国有是基本制度。但土地国有也可以采取多种灵活的形式, 股份制就是公有制的一种重要的实现形式。

股份制是现代企业的一种资本组织形式, 本身并不具有所有制性质。它可以反映不同的社会经济性质, 但这种不同的社会经济性质并不是它本身带来的, 而是由一定的所有制性质赋予的。因此, 资本主义可以用它来作为私有制的实现形式, 社会主义也可以用它来作为公有制的实现形式。温家宝总理在十届人大二次会议的政府工作报告中说, “要大力发展混合所有制经济, 逐步使股份制成为公有制的主要实现形式”。根据“使股份制成为公有制的主要实现形式”的思想, 鉴于当前农地制度存在的上述问题,笔者建议改革当前农地制度, 废除土地集体所有制, 以股份制的形式, 实行国家与个体农民对土地的共同所有制。其具体做法是:

在土地国有制的前提下对现存农地实行股份制改造, 废除农村集体组织的所有权, 土地权益( 所有权)在国家和个体农民之间分配, 使国家和个体农民各自享有一定比例的土地所有权( 股份) 。其中,国家所有权是终极所有权, 保证土地公有制性质, 实行土地总量控制, 防止滥占耕地和土地腐败; 农民所有权是基本所有权或受国家终极所有权限制的一般所有权, 在不侵犯国家终极所有权的条件下, 农民具体行使土地所有权, 享有对土地进行耕种、占有、交换等的处置权力, 并获取土地收益。废除集体所有制后, 过去农地集体所有制中大量的中间层次( 各级地方政府和官员、农村基层组织和干部) 自然被废除, 彻底堵塞了权力真空和漏洞, 土地公有制具体化。这样, 即保证了土地公有制的性质, 又把土地公有制落到了实处。废除土地集体所有制, 实行土地共同所有制的股份制改造后, 一方面, 因为农民有了部分具体的所有权—— 土地股权, 因而必然关心土地收益和土地命运, 产生生产积极性, 并成为抵制土地腐败的实在力量; 另一方面, 农民有了更具体实在的土地处置权, 可以通过转让他所拥有的那部分土地股权, 实现土地的规模化经营, 从而也因此获得稳定收益。同时, 实行土地共同所有制的股份制改造后, 也可以有效防止当前土地流转过程中对农民土地使用权一次性补偿造成部分农民处于住别墅捡破烂、既失地又失业、一时风光身后凄凉的尴尬境地。

在对农地实行国家和个体农民的共同所有制改造问题上最大的风险或疑问可能就在于这种所有制的性质问题。理解这一问题的核心在于理解国家终极所有权。这种终极所有权类似于起源于英国的股份制中的“金股”制度。在金股制度中, 金股在股本总额中所占份额不一定具有绝对控股或相对控股地位, 但是这少部分股权在整个公司运作中却具有决定性的意义, 即在一些具有实质意义的决策方面具有一票否决的权力。具体到农地股份制改造中, 国家掌握的这部分金股的作用就在于保证土地公有制的性质; 实行土地总量控制, 防止滥占耕地和土地腐败。它不妨碍农民在法度内对土地的一般经营和处置, 只在涉及土地所有制性质和耕地用途变更时发挥作用。实行农地股份制改造后, 由于国家拥有终极所有权,无论土地怎样转让, 国家享有的土地股份不变, 因而有效地保护了土地公有制的性质不发生变更。

在确定了基本的制度安排以后, 至于实行国家与个体农民的共同所有制后国家和农民各占多大比例的问题纯属一个技术问题, 这已不是本文探讨的中心, 也不再是一般理论探讨的任务, 而是应该交给土地和法律专家去解决的具体问题。

废除土地集体所有制必然有效解决前述改革造成的“去工业化”问题。农民有了清晰的土地所有权以后, 可以自由处置土地, 有助于土地的规模化经营。个体农民获得了土地所有权以后, 可以在土地比较效益中自主选择, 通过出让土地股权获得稳定收益, 并换取社会保障; 同时, 他可以腾出时间和精力进城从事其他产业, 获得兼业收益, 因而还间接促进了城市化发展。从宏观上看, 通过个体农民出让土地, 促进了土地的集中和规模化经营, 为农业工业化和现代化创造了前提条件。{#PageCon#}

土地制度改造以后, 户籍制度对农民的枷锁也自然瓦解。土地产权明晰以后, 土地收益不再是一种身份所有物, 而是变成了一种一般人身所有物。农民可以出让或卖掉土地后进城或自由迁徙, 土地不再成为累赘和牵挂。

实行土地的股份制改造有助于防止土地腐败。国家掌握土地终极所有权, 继续发挥宏观调控和权威作用。拥有土地所有权的农民成为抵制土地腐败的具体、实在力量, 个体农民是土地的合法的所有者,土地变动意味着对他的神圣不可侵犯的私有财产的侵犯。相对于过去, 现在土地是“有主”的, 谁如果再像过去那样随便拿土地作交易, 那就是糟蹋农民的私人财产, 农民就可以理直气壮地抵制。

实行土地的股份制改造后, 农民社会保障的资金来源问题也会因此得到落实。农民过去只有土地使用权, 不能合法获取社会保障; 农民现在拥有实实在在的股权, 可以以土地换保障。

利用农地集体所有制剥夺个别农民合法权益也不再可能。因为现在土地是农民的私有财产, 与户籍及其变动没有关系, 公民的私有财产神圣不可侵犯, 是不需要他人( 包括村民大会) 讨论的, 除非触犯法律问题。当然, 集体暴力也就不可能再任意剥夺谁的权力。

三、有关土地制度改革问题的讨论

1. 关于土地国有制。在已有的土地制度改革思路中也有关于土地国有制的探讨, 而且一般认为“土地的国有化只有通过无偿剥夺或有偿赎买两种途径实现。若无偿剥夺, 必然引起农民的强烈不满,引起社会动荡; 若有偿赎买, 则因现有国情制约, 国家无法提供巨额的购买资金”。笔者认为, 一般意义上的土地国有化确实不是解决当前农村问题的理想

选择, 实行国家与个体农民的共同所有制的改革则正是解决上述问题的有效手段。

首先, 国家与个体农民的共同所有制不同于上述谈到的一般意义上的国家所有制, 它既不是对农民的无偿剥夺, 也不需要和平赎买。因而, 它既不会引起社会动荡, 也不会遭遇资金瓶颈。其次, 国家与个体农民共同所有的目的是解决集体所有制中所有者主体弱化、集体成员( 农民) 所有权虚化的问题。国家所有权作为终极所有权主要解决的是保持土地公有制的性质, 实行土地总量控制, 防止土地浪费和土地腐败; 农民所有权作为基本所有权则可以有效解决当前农地集体所有制的种种弊端, 切实落实农民的土地权益, 为彻底解决“三农”问题提供制度条件。因此, 放弃一般意义上的土地国有化, 实行国家与个体农民的共同所有制是农地改革的理想选择。

2. 关于农地流转制度。农地流转制度是大家关注的一个问题。许多学者认为, 最能够让农民满意的土地制度是“形成农村承包土地使用权的流转制度”。“但是, 迄今为止, 由于缺乏承包土地可以转让的制度规定及有效的运行机制, 农民土地转让困难。由此形成农村土地流转不畅, 成为城市化进程的重要障碍”。因此, 应当为农民争取土地使用权的转让、处置权力。

笔者以为, 建立和完善土地流转制度也许并无不妥, 但相对于土地制度变革, 其重要性要差得多。所有权远比使用权要可靠、充分得多, 也比承包使用权的流转制度可靠得多。所以, 让农民拥有所有权才是一劳永逸的根本解决办法。而且, 有些农村土地可以流转, 有一些农村土地是流转不起来的, 土地流转中的增值就更难说, 土地流转制度并不能解决农村的所有土地问题。至于在土地集体所有的制度设计下“为农民争取土地使用权的转让、处置权力”则更显牵强, 从法理上说, 这种要求于理不通,于法无据。在生产关系的三个方面中, 所有权决定一切, 处置权与所有权是对应的, 而使用权作为一种由所有权派生的权力, 不能自然产生处置权, 使用权是从所有权派生的, 其合法性来源于所有权。因此, 让农民获得处置权、转让权的根本办法是让农民获得实实在在的土地股份权, 农民才可能理直气壮地处置土地。

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