资源型农村的治理困境及出路分析———以山西省为例

作者：董江爱、李利宏  责任编辑：中农网  信息来源：《中国行政管理》2013年第1期  发布时间：2015/11/22  浏览次数：11次

【摘　要】文章在梳理新中国６０年来煤矿产权制度演变历程的基础上，分析了产权制度对资源型农村治理的影响，认为资源型农村的发展困境根源于两个方面：一是资源产权制度设计不科学造成了不合理的利益格局以及由此形成的矿村关系；二是利益失衡进而导致资源型农村的生存危机和矛盾纠纷，最终造成资源型农村有发展无增长。因此，应通过产权制度改革，调整利益分配格局，实现资源型农村的科学发展。
    【关键词】产权制度；资源型农村；科学发展

矿产资源是人类赖以生存和发展的物质基础，资源储备及其开发效益是决定国家或地区经济社会发展的重要因素。同时，资源开采也是一种破坏性产业，会造成严重的地质灾害和生态破坏，处理不好就会成为地方经济社会发展的诅咒而不是福祉。中国矿产资源丰富但分布不平衡，资源型地区的丰富资源在为南部和东部沿海地区的快速发展和本地区经济发展提供物质保障的同时，自身发展却陷入资源诅咒。山西省煤矿资源丰富，煤矿开采在为本省发展提供经济支撑的同时，也在生态环境、生产生活条件、权力运作、道德观念、文化价值等方面引发大量社会问题和矛盾冲突，严重影响着资源型农村的稳定与发展。

一、不同产权制度下的矿村关系
    产权是指人们在享有财富收益的同时，必须承担因这一收益产生的成本，反映了人们占有或使用资源的规则以及由此建立的权、责、利关系。不同的产权制度会形成不同的资源经营方式，不同的资源经营方式又会形成不同的矿村关系。新中国成立６０年来，尤其是改革开放以来，市场经济和资源升值带来的巨额利润导致矿村关系更加复杂。
    １．国家垄断与矿村合作
    人民公社时期，国家按照“计划调拨、无偿使用”的原则，对煤炭等矿产资源实行以国有企业为主导、以社队集体企业为补充的有计划配置资源的经济体制，资源生产、产品价格和利润分配由中央统一规定。这一时期的煤矿的性质主要有三种类型：一是为国家重点工业发展提供原煤由中央行使管理权和收益权的国有重点煤矿，二是为地方工业发展提供原煤由地方行使管理权和收益权的地方国有煤矿（包括省营煤矿、市营煤矿和县营煤矿），三是为社队集体企业和农民生活提供原煤由社队集体行使管理权和收益权的社队集体煤矿。但无论何种性质的煤矿都只是生产者，不是经营者，煤矿生产单位和个人可以从中获取一定的收益，但不会因此暴富。
    这一时期，国有煤矿主要通过征地和招工与资源型农村形成合作关系，当时国有煤矿征用农村土地一般采取重安置、轻补偿的办法，根据征用农村土地数量的多少安置一定数量的农村劳动力就业，使部分矿区农民成为国有煤矿的正式职工或合同工，村集体和农民个人还可以通过在国有煤矿中从事副业生产增加收入。社队集体煤矿由社员共同生产，社员参与煤矿生产按日计工（每个社员的劳动日工分由全体社员通过社员大会的形式评定），年终按工分红。社队集体煤矿的收益由集体成员共同分享，是农村集体经济和农民家庭收入的主要来源，主要用于社员劳动分红、扩大再生产和农村公共事业建设等方面。与纯农业地区比较，资源型农村集体收益相对较高，矿区农民能够享受煤矿开采带来的公共福利。
    ２．“有水快流”与矿村一体
    改革开放初期，乡镇企业异军突起，对原煤燃料的需求急剧增加，原有的以国有煤矿为重点的煤炭生产方式远远不能满足企业需求，导致煤炭供应严重不足。为了解决煤炭供应紧张的问题，中央出台了“有水快流”政策，要求建立“国家、集体、个人一起上”的多元煤矿经营体制，积极支持群众办矿，鼓励个人从事煤矿开采。为了解决煤炭领域的私下交易问题，国家于１９８６年出台《矿产资源法》，授权地方政府监管矿产资源，限制探矿权和采矿权转让，禁止采矿权买卖、出租和抵押。但没有改变国家计划配置资源的方式和国有企业采矿权主体地位。
    中央“有水快流”政策的出台，刺激了乡村集体煤矿的迅速发展。在资源型地区，地方政府尤其是县级政府紧抓政策机遇，开办乡村集体煤矿促进地方经济发展，乡村集体和个体煤矿迅速成了煤矿生产的主力军。这一时期，地方政府以发放采矿许可证的方式行使监权，小煤矿经营者以各种不正当手段如金钱贿赂或官员私下入股等方式违规获取采矿许可证，地方政府及其官员与乡村集体和农民个体结为利益共同体，形成矿村一体化的利益格局，这一时期的煤矿开采大都采取重眼前利益、轻长远利益的短期行为。而且，许多乡村集体或个人公开在国营煤矿周围开办小煤矿。在这一时期，国有煤矿资源成为矿区乡村集体和农民个体收益的主要来源。
    ３．无偿转让与矿村疏远
    ２０世纪９０年代中后期，由于煤炭价格长期低迷，再加上开采成本加大，大量的国有煤矿、乡村集体和个体小煤矿因无力经营而通过改制、托管、承包等行政审批方式无偿转让。为了规范煤矿转让行为，中央于１９９６年修订了《矿产资源法》，确立了采矿权有偿取得和特定情形下可依法转让的法律制度，规定征收资源税和资源补偿费，允许矿业权有条件流转，禁止矿业权交易中的倒卖牟利行为。１９９８年，中央相继出台系列政策，为实施新修订的《矿产资源法》提供政策支持。当时，由于大量的国有煤矿、乡村集体煤矿和个体煤矿都急于转让，造成了采矿权的疲软，一座年产１０万吨的煤矿矿业权只能卖１０余万元，掌握资本的个体商人纷纷投资煤炭行业，成为煤炭资源领域的最大获益者，地方官员在煤矿转让中谋取私利的现象也非常普遍。煤矿无偿转让后，矿村关系趋于疏远，对于乡村集体和农民个体来说，煤矿早已成为他们的经济负担而不是经济收入来源，转让出去就等于甩掉包袱，所以不愿意与煤矿发生关系，也不指望煤矿开采能够给他们带来福利。对于个体承包商来说，这些煤矿是他们在煤炭市场极为不利的形势下获得的，是他们拯救了乡村集体和农民个体，再加上这一时期煤炭市场持续低迷，个体煤商从煤矿开采中获取的利润也较低，从而就根本不会考虑承担煤矿开采带来的负外部成本和回报资源型农村和农民等问题。
    ４．有偿使用后的矿村冲突
    ２００２年以来，煤炭市场逐渐好转并持续上涨，煤炭资源的高额利润诱使煤矿经营者疯狂采煤，导致资源浪费严重和安全事故频发，煤矿层层转包又造成产权关系混乱，矿难问责困难。为了解决这些问题，山西省决定对煤矿资源实行“资源整合、有偿使用”原则，先后出台了《关于推进煤炭企业资源整合有偿使用的意见试行》和《山西省煤炭资源整合和有偿使用办法》，对煤矿开采范围、价款的收缴、分配、用途和各级政府应承担的法律责任等做了具体规定，省、市、县的采矿权价款收益分配比例为３：２：５。随后，中央相继发布《关于探矿权采矿权价款收入管理有关事项的通知》和《关于深化煤炭资源有偿使用制度改革试点的实施方案》，要求将山西、内蒙古等煤炭主产省区新设煤炭资源探矿权、采矿权除特别规定外，一律以招标、拍卖、挂牌的方式实行有偿转让，中央和地方的探矿权、采矿权价款收益分配比例为１：４。

煤矿“有偿使用”政策的实施对增加财政收入、减少资源浪费和安全事故意义重大，但却造成了矿村关系的恶化。一是因为煤矿企业买断资源后，在高额利润的刺激下疯狂采矿，给资源型农村造成严重的地质灾害，使资源型农村的生存环境和生产生活条件受到威胁。二是因为煤矿借口买断资源，忽视煤矿开采给资源型农村和农民造成的危害，不承担煤矿开采造成的负外部成本。三是资源型农村和农民完全被排斥在煤矿收益分配之外，煤矿矿主的暴富及其由此带来的资源型农村的衰败，使矿区农民的相对剥夺感和不公平感增强，权利意识也随之增强，矿村矛盾不断激化。

二、利益失衡造成的资源型农村发展困境
    综上所述，煤矿产权改革实际是国家、地方和企业之间的利益博弈，这场改革注重上述三者之间的利益分配，而忽视对矿区生态环境和社会生活的基本考虑，结果造成利益分配严重失衡，并由此引发地质灾害加重、农村和农民利益损失加大和社会矛盾加剧等社会问题，最终为资源型农村的自然灾害和社会灾难的泛滥埋下隐患。
    １．制度设计不科学加重了资源型农村的地质灾害
    亚里士多德早在几千年前就作出了公共事物因其公共性很容易被被忽视的科学论断：“凡是属于最多数人的公共事物常常是最少受人照顾的事物，人们关怀着自己的所有，而忽视公共的事物。”人类社会实践也反复证明：公共资源尤其是稀缺资源的合理配置和有效使用需要科学的产权制度加以保障，否则就会造成“公共悲剧”。资源开采是一种地质破坏性产业，需要通过明晰产权的方式确定灾害治理主体，并以此降低灾害程度和少灾害治理成本，以突显资源优势，防止资源诅咒。产权不确定必然会造成利益集团之间的竞争与冲突，并可能引发“贪婪效应”和“寻租活动”最终使资源型农村和农民因贫困和地质灾害频发而陷入资源诅咒的困境。
    我国煤矿产权制度的不合理主要表现在两个方面：一是我国煤矿资源属于国家所有，实行所有权与使用权分离的产权制度。但在煤矿管理和经营中，又实行中央授权地方管理的模式，地方政府集所有权、管理权和经营权于一身，容易形成官煤一体或官煤勾结；二是资源税和资源开采补偿费的征收以开采产量和销售收益为依据，而不以煤矿的实际储量为依据的税收办法。以上两方面的制度缺陷都会造成煤矿企业在取得煤矿资源的使用权后采取掠夺式开采方式，以最低投入和最快速度获取最大收益，而不承担资源浪费和生态破坏等负外部成本。再加上各级地方政府简单粗暴的监管行为和多变的政策行为，如采取全面停产整顿的方式治理矿难和经常性地改变煤矿整合标准，都会使煤矿企业面临停产整顿或被整合关闭的风险，这种风险也会刺激煤矿企业选择快速获利的掠夺式开采行为。煤矿企业这种不计后果的掠夺式开采方式，必然加剧资源型农村自然环境受损的程度。
    山西资源型农村由于长期的掠夺式资源开采，导致山体采空、植被毁坏、地面下陷、建筑物受损和道路被毁等地质灾害非常严重的现象。同时，资源开采造成的地下水失衡、地下水位下降和采矿排出的废水、废液造成的水污染、土壤污染、土地退化等，严重破坏了矿区农民的生存环境和生产生活条件，煤矿资源带给资源型农村的不是福祉而是诅咒。
    ２．利益分配不合理加大了资源型农村的利益损失
    资源开采必然会造成矿区生态环境、地质环境、居住环境和生产生活条件的破坏，存在很大的负外部性。所以，资源开采应优先考虑矿区居民的环境权（当代人生存的环境权）和生存权（后代失去资源后的生存权），既要对矿区的生态和地质破坏进行横向补偿，也要对煤炭资源的不可再生进行纵向补偿。而要实现资源开采的合理补偿，必须保障资源型农村和农民在资源占用、使用和分配中的有效参与。然而，在历次的煤矿利益分配中，却很少关注资源型农村和农民利益，导致资源型农村利益损失加大。以采矿权价款的分配比例为例，如上所述，按照中央和山西的有关政策规定，中央和地方的探矿权、采矿权出让价款收益分配比为１：４，山西省内省、市、县的采矿权价款分配比为３：２：５。资源型农村和农民作为煤矿开采负外部效应的直接受害者，却被排斥在煤矿收益的分配之外，地质灾害治理只能依靠获得收益的企业和政府。
    然而，煤矿企业在缴纳规定的税费以外，一般不会主动把部分煤矿收益用于地质灾害治理，也很少做回报资源型农村的公益事业，而是把大量的资源收益用于房地产经营或奢侈品消费。政府由于公共财政不足或出于政绩考虑等方面原因，也很少把煤矿收益用于地质灾害治理，导致资源型农村的地质灾害治理严重不足煤矿开采造成的负外部成本大都转嫁给资源型农村和农民。
    政府和煤矿企业没有在煤矿开采的一系列环节中注重资源型农村农民的眼前收益和后续发展问题，而矿区农民对煤矿资源的占有、使用和分配由于村庄民主机制的不完善而没有发言权，他们不仅享受不到资源带来的公共福利，而且也无法获得失去土地后的就业机会，还必须承担因煤矿开采带来的沉重的外部成本，农民处于失地又失业的悲惨境地，只能依靠外出打工维持生计。资源型农村的贫困和破败，已经成为影响整个国家社会稳定和经济社会可持续发展的重大问题。
    ３．博弈规则不规范加剧了资源型农村的矛盾冲突
    煤矿企业长期的掠夺式开采和粗放式经营加剧了资源型农村地质灾害程度，由此引发的村矿村企矛盾、官民纠纷、干群关系紧张等问题也不断增多。
    首先，村庄社会分层凸显。煤矿经营者在煤炭价格的飞涨中获取暴利，形成了一个拥有大量资本的暴富群体，而矿区农民却在煤矿的疯狂开采中失去了最基本的生存环境和生活来源，出现了明显的贫富两极分化的社会现象。农民的相对剥夺感不断增强，进而形成了严重的“仇富”心理和对社会的不满情绪。
    其次，村矿矛盾。在煤矿开采中，村民、村集体和煤矿企业因地质灾害补偿、征地补偿、环境破坏、合同纠纷、收益分配等一系列经济利益问题，引发大量的村矿村企矛 盾，很多矛盾由于处理不当演变为群体性恶性事件。如村民暴力阻止煤矿生产、煤矿老板被绑架和煤矿企业雇用黑恶势力报复村民等事件频频发生，成为制约资源型农村的社会稳定和经济发展的关键因素。
    第三，官民矛盾。地方政府出于增加财政收益的考虑，在处理村矿村企矛盾中具有偏袒煤矿企业的行为，而且地方官员在处理因村矿村企矛盾引发的群众上访事件中也存在着官员与煤企之间的权钱交易和权力寻租等现象，结果造成许多一般性群众上访事件演变为群体性恶性事件，地方治理陷入困局。
    第四，农村干群矛盾。村干部在处理地质灾害补偿、征地补偿、合同签订、福利分配等与村民利益密切相关的经济事务中，工作方法单一，村民自治中的民主监督、民主 管理和民主决策流于形式，导致利益分配严重不公。有的村干部更是与煤矿企业内外勾结，私下低价出卖村庄公共资源，或者以权谋私，把公共资源据为己有，严重损害村民的公共利益，激起了村民对村干部的强烈不满甚至愤怒，导致村民状告村干部的上访事件不断增加。
    第五，农村文化衰败。在资源型农村，一些暴富者住高级别墅、开高级轿车等“炫富”行为，挥金如土的生活方式，对待穷人的冷落态度，尤其是赌博、吸毒、嫖娼等堕落行为等，都使得农村原本的淳朴文化和习俗道德遭受破坏，勤劳致富的优良传统受到质疑，知识、能力、技术等主要生产要素被忽视。
    三、明晰产权与利益协调：资源型农村科学发展的路径选择
    中国自古是一个以农立国的国家，土地是农民最主要的生产资料和生活保障，农民问题尤其是农民土地问题是决定中国命运的根本问题，“谁赢得农民，谁就赢得中国。谁能解决土地问题，谁就会赢得农民。”当中国农民原有的生存方式和生产生活方式被资源开发打破后，资源就取代土地成了维持人们生活的根本保障，解决好农民与资源的关系问题成了推进资源型农村发展的关键问题。资源型农村贫困的根源在于资源产权制度不合理以及由此造成的经营行为不规范，所以，要从根本解决资源型农村的治理困境，就必须改革产权制度，协调利益格局，确保资源型农村和农民能够享受煤矿开采带来的公共福利。
    １．资源产权收益应优先赋予资源型农村和农民
    煤矿资源属于国家所有，即属于全体人民共同拥有的财富，资源型农村和农民是煤矿资源不可缺少的受益主体。而且，资源型农村和农民是煤矿开采负外部效应的直接承受者，应该是资源利益分配首先考虑的利益主体。再加上中国农民“靠山吃山靠水吃水、一方水土养一方人”的生存逻辑，不同的村落共同体有不同的资源禀赋、生存条件和生活能力，在面临人类共同的生存问题时，应该有不同的解决办法。所以，国家在资源开采中必须解决矿区农民的移民、居住、生活救助、就业安置等问题，在煤矿开采后要及时解决矿区水土和生态恢复等问题，保障矿区农民的生活水平和生活质量不会因资源开采而下降。这是企业从事煤矿开采必须支付的最低成本。
    ２．资源产权收益应合理补偿矿区农民的资源权益损失
    煤矿开采具有很大的负外部效应，不仅破坏人类生存必需的生态环境，而且还会因煤矿资源的不可再生性减少后代人的拥有量。所以，煤矿开采至少要为资源赋存地居民解决两大问题，一是对生态环境破坏的横向补偿，二是对资源不可再生性的纵性补偿。通过资源权益损失的合理补偿，使资源成为资源型农村和农民生存和发展的基础和依托。而要实现资源权益损失的合理补偿，就必须将矿区农民纳入产权安排中，使资源产权安排朝着有利于矿区农民和农村的方向发生改变。
    ３．资源产权收益要解决矿区农民的就业和发展问题
    从资源开采引发的矛盾纠纷来看，高额的征地补偿并不能满足失地农民的要求，土地是农民基本的生产资料和生活保障，农民需要以土地换取稳定的职业和收入，不能接受失地又失业的社会现实。所以，煤矿企业不仅要解决矿区失地农民的移民和居住问题，而且要延伸煤炭产业链或投资非煤产业，为失地农民提供就业机会。同时，政府和煤矿企业还必须加强对失地农民进行职业技术培训和现代文化教育，为实现失地农民的身份转化和职业转变提供条件。
    ４．建立煤矿企业对资源型农村的帮扶机制
    煤矿企业依靠资源获利，而且其利益获取建立在对资源型农村和农民利益损害的基础之上，资源型农村和农民应该享受因资源开采带来的公共福利。否则，煤矿企业就会因得不到矿区农民的支持而难于发展。所以，煤矿企业必须树立回报社会尤其是回报资源型农村的理念，自觉担负起帮助资源型农村脱贫致富的责任，不断提高矿区农民的福利待遇，建立企业与资源型农村的帮扶机制，为村企共进、村企和谐提供机制保障。地方政府要为企业帮扶农村搭建平台，监督企业制定并落实帮扶计划。
    ５．资源利益在村庄内部的分配要走民主程序
    要让农民真正成为农村资源产权的占有者和收益享受者，就必须使矿区农民在资源产权安排中发挥主体作用。而要发挥矿区农民在资源产权安排中的主体作用，就必须保证村民自治机制的有效运转，通过村民会议或村民代表会议决策村庄公共资源的占有、使用和分配，通过村务公开、民主管理和村务公开监督小组等方式监督村干部行为，进而达到广大农民共同分享煤矿资源利益的目的。

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