中国新集体林权制度改革的困惑与出路：八年实践的理性反思

作者：何得桂  责任编辑：中农网  信息来源：《农村经济》2012年第5期  发布时间：2015/11/22  浏览次数：11次

【摘　要】新一轮集体林权制度改革在成为中国强林惠林政策体系重要组成部分的同时，也存在一定程度的政策执行偏差。本文认为林权改革目标难以兼顾资源增长、农民增收、生态良好和林区和谐，可阶段性侧重生态良好；林改执行中存在效率优先的倾向，应瞄准于政策社会效应发挥，更加注重社会公平; 林改政策实践展现出以农民为本位的单向度改革取向，要调整为兼顾村社权利的多向度改革；林改工作经费主要由地方财政承担不利于林改的有效推进和质量提升，建议改由中央财政承担为主。

【关键词】集体林权制度；改革目标；执行过程；政策导向；经费保障

进入21世纪以来，以2003年6月25日中央颁布的《关于加快林业发展的决定》为起点，被称为“第三次土地改革”的新一轮集体林权制度改革（以下简称林改或林权改革）在福建省率先开展试点；以2008年6月8日《关于全面推进集体林权制度改革的意见》（中发[2008]10号）（以下简称《意见》）颁发为标志，以明晰产权、放活经营权、落实处置权和确保收益权为主要内容的林权改革在全国农村全力推进。“截至2011年6月底，已有福建、江西、辽宁、浙江、云南等25个省（区、市）基本完成明晰产权、承包到户的改革任务，全国确权勘界的集体林地24.67亿亩，占总面积的90%，发证面积21.2亿亩，占总面积的77.4%”。 尽管集体林权主体改革进展显著，但是《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》指出，要继续“推进集体林权和国有林区林权制度改革”。可见，林改还处于明晰产权、承包到户的攻坚阶段，深化改革或配套改革通常将明晰集体林地使用权和林木所有权简称为“基础改革或主体改革”，放活经营权、落实处置权、保障收益权简称为“深化改革或配套改革”。亟待探索，未来任务依然艰巨。

与此同时，作为一项重要的农村公共政策，林权改革是我国农村经营制度的重要变革，也是土地家庭承包经营制度在林业上的丰富和发展。对于广大山区农民而言，它具有类似当年农村联产承包责任制的重大意义和深远影响。集体林业地位也得以提升，林改政策已成为农村综合改革和强林惠林政策体系重要组成部分。在上述情势下，检视现行林改政策，剖析面临的困惑，对于理清林改发展思路，促进林改深入开展和推动社会主义新农村建设都具有重要的实践意义和理论价值。有鉴于此，本文将以2003—2011年为时间跨度，通过文献梳理和田野调查方法，对新集体林改政策实践运行中的目标定位、执行过程、政策导向及经费保障等焦点问题进行认真审视，以完善林改的思路与对策。

一、林改目标定位困惑：生态良好抑或农民增收

（一）林改目标的“四元”政策定位

林权改革的目标定位是林改政策的核心和基础问题，可为林改模式的选择、林改内容的确定、林改实践的开展等问题提供思路和方向；它直接影响到林改质量和成效，也影响着林改发展方向，甚至关系到现代林业建设目标的实现。关于林改的目标定位，理论界和政策研究部门的讨论聚焦在农民得实惠与生态受保护。多数论者认为，林改作为国家农村综合改革和强林惠林政策的有机组成部分，应确保生态受保护与农民得实惠；政府部门认为“实现资源增长、农民增收，也就是生态受保护、农民得实惠，是改革的出发点和落脚点。”然而，有学者指出，中国的多数山林并不具备“保护性开放”——同时具有生态和富民的双重功能。    解读《意见》发现，林改要实现“资源增长、农民增收、生态良好、林区和谐”目标[资源增长是生态良好的前提，社区和谐离不开农民增收，因此这四个目标可归为“生态良好”和“农民增收”这两大核心目标。林改制度执行具有兼顾四者的目标取向，被寄予承载诸多功能。但是目标定的越多，实践中越可能产生迷茫、难以兼顾，导致政策执行偏差，包括林改模式区域差异性、林权流转、林业税费减免、林地使用期限、山林承包费使用等信息不对称和选择偏好不同，以及出现“不同区域的省份有不同的林改目标和林改策略”现象，从而引发实际工作效率低下和预期政策效应下降。

（二）林改目标的“双弱”执行效果

在生态良好目标上，“林权改革是一个漫长的过程，变数很多，比如林改后有些地方造林数量和砍伐数量都明显增长，因此还难以判断哪些是林改带来的直接效益。” 虽然中央提到此次林改要“维护我国生态安全”，但各地执行落脚点往往是“经济”、“增收”和“木材及林产品的需求问题”。有学者指出“不少林区出现了将农业耕作方式套用于林业生产之上的做法，急于求成，在未进行经济效益与生态成本评估的情况下，大面积种植生长速度快的商品林。”在南方集体林区甚至出现天然林被替换为经济林，粮食作物、蔬菜作物区或被替换为经济果木区现象。林改中“谁种植、谁受益”原则，对北方植被丰富性不强、森林覆盖率低的地区，可能起到一定程度调动农民改善生态的作用，但对南方天然林丰富的省份，可能会起反作用。因此，优化生态环境的目标并未实现，还须进一步采取措施。    在农民增收目标上，官方资料表明林改取得了很大的经济绩效，主要表现为林农收入增加，林业产业发展和林业产值增长等。“2009年全国27个省（区、市）1818个林改县，农民人均收入4961元，其中来自林业的收入643元。”然而，林业经济绩效提升很大程度上只是“林业利益的再分配而导致林业产出的虚假提升，与国家政策导向、林产品市场的复苏和山区交通网络的增加也有很大的关系。”农民分到林地后以林地经营为生存手段和更放心地外出打工、转向非农就业的情况同时并存，林改对促进农民非农就业的影响并不显著。总体而言，林改的经济效益并不明显，远没有达至媒体和政策研究部门所获得“数据”。  林改对农民增收的作用并未得以发挥。

实践表明，新集体林改既定目标的执行效果不容乐观。究其原因，主要归结于目标定位注重“大而全”，忽视了生态安全与农民增收的内在张力。作为一项重大的农村公共政策，地方政府推出本地林改方案时，势必会根据当地情况对林改政策进行“解构”，“因地制宜”予以执行，使之呈现出“地方性知识”[美国著名社会学家吉尔兹将区域化特点限制的经济、地理、政府政策和人文之类背景等特殊信息环境成为“地方性知识”。]和地方政府再规划的特征，林改所追求的生态优化目标无疑会受到较大冲击。农民是天生的务实主义者，产权明晰后能够引起他们重视的往往只是山林的经济效益，而不是社会效益和生态效益。林改政策通过较低水平的生态公益林补偿标准[现行生态公益林补偿标准有2类，其中：国家级生态公林的补偿标准是每亩每年10元，省级生态公益林补偿标准一般为每亩每年5元。]难以平衡林农为此付出的辛勤劳动和确保森林质量。“林改瞄准的是商品林和兼用林，目标是增加农民收入，提高用材林的生长量进而蓄积量，而不是增强森林的物种多样性和生态功能性。”此外，西北地区的农户假如没有林木采伐指标，那么山林只能发挥生态效益，而无法实现其经济效益。这又构成政策目标的内在冲突，势必削弱政策效应。因此，兼顾多重目标的实践结果是既难以有效优化生态环境，又不能真正实现农民增收。鉴于此，我们认为林改目标应有主有辅，分阶段和分区域突出重点。

（三）林改目标的战略取舍

由于我国是发展中的社会主义国家，受幅员辽阔、人口众多、财政实力等因素制约，林业改革的时代背景和目标定位与欧美等发达国家存在较大差异性，暂时无法实施多效益综合的经营模式。我国集体林资源具有生态公益林所占比重大，商品林少；低产林多，丰产林少；面积多，产出少的特点，林改后农民难以从中直接取得收益。在林业、生态问题成为世界各国关注焦点的背景下，如何充分发挥作为现代林业建设生力军的集体林业作用，减弱生态问题国际化和政治化对我国的消极影响，事关中国国家形象。林改目标定位要结合中国国情，体现中国特色；我国绝大多数地区的林权改革目标不是努力促进农民增收，而是环境保护和生态建设。鉴于此，将林改政策目标主要瞄准于生态保护无疑是深刻且科学的。如此，通过确定“生态保护为主，其他目标为辅”的定位可整合相关政策资源，优化政策手段，进而提高政策效应。

二、林改执行过程困惑：效率优先抑或公平为首

（一）林改执行存在效率优先的取向

人所共知，任何改革本质上都是利益的再调整与再分配，它所包含的公平与效率选择始终是困扰改革的最大难题之一。作为一项自上而下、高位推动[指的是“省、市（地）、县、乡、村”五个层级的党组织负责人亲自担任林改领导小组负责人，以更好推动林改工作。高位推动是林改顺利进展的重要保障和基本经验之一。]的制度变迁，林改政策执行无疑是有力的。但是压力型行政体制下，运用市场化的思维和措施是各地贯彻高层级政府决策的主要方式。由此导致的结果是，一些地方政策执行有偏差，林改质量有待提高。田野调研发现：一些地方林权流转存在流转面积过大、价格过低、时间过长等问题；有的以一个轮伐期确定承包期，有的以文件规定承包期为30-70年，有的缩短到18年，与中央政策明显不符[ 《意见》规定：林地的承包期为70年。]；在执行承包到户政策中有的存在大户承包、以股代改、以卖代改等问题；一些地方工作不细致，勘界变成了“看界”；林权证登记要素不齐全，发放不规范。 

需要指出的是，林改政策的基本导向是鼓励外来社会资本进入村庄，通过竞标、拍卖等方式获得山场。由于林改执行存在资本排斥、信息排斥以及政策排斥等社会排斥因素，导致林改后的林权大部分集中在少数非农村资本持有人手中，而许多的普通农民所获得的改革收益是非常有限的。“林改造就了少数借林权改革之机‘快速致富’的新‘林场主’阶层，而大部分农民却因社会排斥而失去了原本属于‘大家集体所有’的山场。”如果没能解决好林改的公平与效率问题，可能导致少地的林农生产生活产生一定困难，削弱对村庄和国家的认同。此外，在当前村庄呈现较强流动性、开放性和异质化背景下，村庄内部各行动主体获益也存在差别化现象。如果过分强调效率将会牺牲弱势群体利益而利好于强势群体，从而可能造成农村基层分化的加剧。在林改推进过程中不能仅用市场的逻辑一味要求集体林业的经营效率。

（二）回归政策初衷的林改方式调整

林改的初衷是实现“耕者有其山”，还山还权还利于民，增强农民对国家认同感。但市场化不是万能措施，它本身也并不总是有效和公平的。越来越多的证据证明在公共资源产权私有化进程中，容易带来不公平现象产生。事实上，林权政策执行是一个多重权益重新建构的社会政治过程；特别是在当前外来资本进入林业和林权流转加速的情况下，更需要在公平与效率，在社会效益、经济效益、生态效益之间做出系统的、多属性的和科学的政策安排。“由于包括林地在内的土地攸关农民的生存，在目前我国农村社会保障制度体系远未建立完善的基础上，土地在很大程度上依然是农民心目中的‘命根子’。” 因此，林改要统筹兼顾公平与效率原则，确保农民平等享有集体林地承包经营权，规避追求效率而忽略公平的倾向并尽可能体现“公平为首”，让各类林农共享受益。这其实是中央林改政策的指导思想，需要予以贯彻。

三、林改政策导向困惑：农民本位抑或村社权利  

新林改相对于以前的林权政策具有显著进步性，然而还需要在实践中进一步完善。既有政策的主旨在于如何保证落实农民的利益，主要诉求点是农民个体的林权，而不是村庄社区的林权，以致缺乏对作为林地所有权人的农村集体经济组织的权益保障，更没有试图通过林改重振集体经济，促进村民整体福利提升。事实上，长期以来我国的集体山林大多是山区村集体的经济支柱，在提高农民福利和举办村庄公益事业中发挥重要作用，同时它还维持很多集体经济组织的日常运转，为农村社会发展贡献巨大。

然而，新一轮林改在普通农民与村集体经济组织有关集体林业利益的分配导向上，由林改前普遍存在的“个人得小头，集体得大头”格局转变成了林改后所推行的“集体得小头，个人得大头”的局面。这种强调农民权益取向并以农民为本位的改革尽管有很大进步意义，也是30多年来农村改革的基本经验，“但是由于过多强调‘分’，相对忽视了‘统’，使得欠发达地区的山区农村集体组织的发展进一步失去经济基础，消解了村社集体的治理资源、权限和能力。这意味着林权改革在释放了农村基层组织管护森林资源压力等任务的同时，也进一步瓦解了集体‘统’的能力，冲击了我国农村的基本经营制度，同时增加了单家独户的分散小农直接应对市场风险以及更多地绕开村集体组织而直接与基层政府打交道的要求。”此外，“农民本位的林改过多强调农户权利，进一步弱化了村集体的基础性能力，也可能对村庄社会关系产生影响。”当前的林权改革就成为以农民个体权利为导向的单向度改革，这种单向度改革已为近30年来的农村改革实践证明是有问题的。如果不及时扭转这种发展导向，将对新农村建设和农村基层组织产生诸多不利影响，削弱林改政策社会效应，也会影响农村改革的出发点和落脚点。因此，从完善林改政策、增强个体归属感、增进全体村民福利和发展村庄公共事务等角度考虑，林改政策要充分重视林权的政治社会意义，注意充分考虑村社权利，而不能仅从产权和效率等经济学角度来考虑问题。

四、林改经费保障困惑：地方财政抑或中央财政

充足的财政资金是公共政策取得成功的关键因素之一。关于林改经费供给，《意见》明确提出，林改工作经费[调研发现，林改工作经费开支是林改资金支出的大头，约占85%。“主要由地方财政承担，中央财政给予适当补助”。2007年中央财政对 14个已经开展或启动了林改工作省（区）共安排林改工作经费15.78亿元，2010年中央财政对新增的1.91亿亩集体林地和西部12个省（区、市）包括享受西部政策的3个自治州的14.43亿亩集体林地追加了林改工作经费。尽管如此，还是与现实需求相差甚远。2010年地方投入林改工作经费68.93亿元（省、市、县级分布17.47亿元、6.46亿元、24.38亿元，乡村自筹20.61元；中央财政是按核定的面积以1亩1元或1.2元下拨林改工作经费，所占比重很小。这些数据是国家林业局林改司杨百瑾巡视员2011年10月14日给本人的电子邮件内容整理所得。据统计，林改启动至2006年12月，福建省明晰产权面积9706.08万亩，累计支出林改工作经费26715.45万元，每亩成本高达2.752元[该项数据来自于福建省林业厅林改办2007年6月19日填报的《福建省集体林权制度改革工作经费投入情况调查表》。虽然中央财政对林改给予专项补助，但由于林改工作时间长、任务重、工作量大，林改过程除抽调大量的工作人员需要费用外，印制各种宣传资料、文字材料、业务图表、打印发放林权证等也需要大量资金。“根据各县林改经费支出测算，陕西省安康市林改工作费用每亩林地在3元以上。全市应改集体林地面积2244万亩，需要工作经费6700万元。截至目前，国家林业局和省林业厅安排我市林改经费1758万元，面临着近5000万元的经费缺口，巨大的经费缺口在一定程度上影响了林改的进度和质量。”据匡算，江西省林改工作共需要工作经费4亿多元，平均每亩2-3元。尽管地方各级财政克服种种困难安排了7375万元用于林改工作经费，但是大部分缺口仍在挂账。一些地方林改的实际成本每亩达到4—7元，地方资金配套压力大，一些地方形成负债搞林改。我国西北地区经济水平较为落后，地方财政十分困难，配套资金更加匮乏，在中央专项资金有限支持的情况下，林改工作进度显著低于全国平均水平，林改质量也面临严峻挑战。考虑到中央和地方的财政收支状况、国家是林改的最大间接受益者等因素，建议林改工作经费主要由中央财政承担，至少以每亩2元标准划拨；对财政困难的地区，中央财政要加大转移支付力度。当然，各级地方政府也应在明确成本总数和分担程度的基础上，按时、足额支付林改经费，以确保林改进展和质量。

五、结论与余论

作为一项重要农村公共政策及其实践，新一轮的集体林权制度改革是国家意志和国家能力在农村社会的贯彻和展现，也体现着它推进农村现代化的重要举措，具有重要价值和深远影响。本文分别从林改的目标定位、执行过程、政策导向和经费保障等角度分析了新集体林改政策执行以来的相关情况，并得出如下结论：

结论一：在当前情势下，资源增长、农民增收、生态良好和林区和谐的目标在新集体林改制度中更多的是一种理想追求，而不是最佳选择，它难以有效共存，特别是无法有效兼容生态良好与农民增收的目标，应分阶段、分区域适度分离。考虑到我国生态安全的重要性，现阶段林改政策目标应定位于生态良好，而不是农民增收。在地域上，南方集体林区可在确保生态良好情势下，努力促进农民增收；西北地区由于生态环境保护的重要性和艰巨性，可在确保当地农民生产生活不受影响的前提下，主要致力于生态保护。

结论二：林改政策执行实践存在效率优先的取向，而相对忽略社会公平维度，应予以及时调整。林改政策实践要瞄准于政策社会效应的发挥，更加注重社会公平公正。任何缺乏公平理念的改革不仅难以持续，也将产生诸多消极影响，从而削弱改革绩效。制度公平是一种社会均衡，即大多数成员感到相对满意的结果。在推进改革过程中，切不可操之过急，要坚持进度服从质量和贯彻政策主旨的原则，稳妥推进和深化改革。只有如此，才能保证林改取得预期效果。

结论三：林改政策呈现出以农民个体权利为导向的单向度特征，要调整为兼顾村社权益的多向度、综合型改革。这是因为如果仅重视农民个体权利而忽视农民生活生产所在的基层组织的村庄权利不是最佳选择；在保证家庭承包责任制主体地位的前提下，还要适当兼顾村集体组织的利益，保证由集体统一经营管理一定比例的山林，以维持和发展集体经济，增进村民整体福利，促进新农村建设。

结论四：林改工作经费主要由地方财政承担的规定不具备执行的社会基础条件，难以有效推进林改和确保改革成效，建议林改工作经费以中央财政承担为主，地方财政予以适当补助。作为国家强林惠林政策体系重要组成部分的新一轮集体林权制度改革是一项长期而艰巨的任务和错综复杂的系统工程，需要有足够的财政资金作为保障，否则不利于改革的顺利开展。

在公共政策执行过程中，需要对它的政策预期目标与政策执行实践进行必要评估和认真反思。当然，反思改革并不是要否定它，而是为了更好推进它向纵深发展，以完善公共政策，充分实现改革预期。在进一步理清改革目标定位的前提下，应充分关注公共政策执行状况、社会基础条件及其影响，否则难以有效实施。任何公共政策在“嵌入”乡土社会和在解决了既有问题后还要规避新问题的产生。农村土地是农民赖以生存的基础，也是农户进行农业生产的重要生产资料，它一定意义上还是荣誉、财富和社会地位的标志；也正因为如此，农村土地改革制度设计需要寻求既能提高效率又能兼顾公平，实现共同富裕的途径。把我国农村社区中所有的公共资源进行明晰产权是当前农村的现实，但它并不是我国农村的传统做法，对此应保持必要的警惕。可持续发展理念下公共资源产权制度改革的深化需要体现公平与效率、个体与集体、中央与地方相统一的价值取向。只有如此，公共资源产权制度改革才能在实践中不断前行，造福人类和未来。

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