行政吸纳服务：农村社会管理新路径分析

作者：周建国  责任编辑：中农网  信息来源：《江苏社会科学》2012年第6期  发布时间：2015/11/22  浏览次数：15次

【摘　要】“行政吸纳服务”不仅是对当前中国国家与社会关系的一种理解，更应是当下推进农村社会管理创新的主要思路。以中国共产党的领导为根本，以政府为主导，重新整合农村社会资源，吸纳各种社会力量，为公众提供更优质的公共服务，应是农村社会管理创新的主要内容。推进“行政吸纳服务”，对基层政权进行功能再造，开放农村公共服务的空间，培育社会组织参与农村公共服务，提升农民参与热情和能力，是实现农村社会管理创新的主要路径。

【关键词】行政吸纳服务；农村；农民；社会组织路径

近年来，中国农村基层社会管理出现了许多新变化，一些社会组织逐步参与到基层社会服务中来。面对这些变化，一些学者尝试用“行政吸纳服务”作为一种解释模式，并在理论上提升到中国当前国家与社会关系的高度。无论在理论上如何定位，行政吸纳服务，即吸纳式地服务，作为试图适应当前中国农村社会现状的一种社会管理与社会服务的尝试，已经逐渐获得越来越多的认同。在这里，“行政”是指政府或者国家，也指其行政行为；“服务”，是指各种社会组织（包括正式的，或者非正式的）以及公民个体（特别是作为志愿者）提供的公共服务资源；而“吸纳”则是指在国家政治或政府行政引导下，基层政府通过一系列政策或行动，吸纳公民社会的资源，共同提供良好的公共服务。在行政吸纳服务的实践中，政府依然是公共事务管理中的主导量力，而公民个体、企业、非政府组织等公民社会力量只是政府在提供公共服务中的帮手。与其他研究成果不同的是，本文将提供公共服务的对象放大了，而不是仅仅限于“民间组织”或者非政府组织。在对“行政吸纳服务”进行理论上的合理诠释的同时，尝试对实现这一模式的行动路径进行理论上的进一步探索，以期在更广泛的范围内实现农村社会管理实践的创新。

一、“行政吸纳服务”模式出现的逻辑

在中国农村为什么会出现被称之为“行政吸纳服务”的管理模式？通过对典型管理案例的考察和相关研究成果的文本分析发现，行政吸纳服务模式，不仅是当前中国农村公共管理现实发展的“无奈”选择，而且也是农村走向村民自治的重要过渡形式。

1. 政府提供的农村公共服务不能满足社会发展之需要，迫切需要新的提供公共服务的主体，即国家具有政治统治和社会管理双重职能。所谓政治统治表现为管制性、强制性，而社会管理职能主要表现出服务性特点。政治统治职能和社会管理职能并不是截然分开的，“政治统治到处是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在执行了它的这种职能时才能持续下去。”新中国成立以后，中国共产党在建立农村政权和完成“土改”后，按照这一逻辑，逐步建立起农村社会管理和公共服务体系。人们将这一管理和服务体系简称为“七站八所”。大约经过20 世纪50 年代到70 年二十年时间，“七站八所”渐成体系，成为“官办”的最主要的农村公共服务机构。“七站八所”在强化国家政治统治、提供公共服务中起到了非常重要的作用。但是，总体上，“七站八所”没有能够满足农村社会发展对公共服务的需要，而且，随着农村经济体制改革的发展，这种不能满足表现得愈加明显了。其主要原因在于：其一，“七站八所”作为“官办”事业单位，其行动导向是政府目标而非公众需要。诸如交通管理站、土地管理所、工商所等单位，主要行使着管理职能而非服务职能。这些单位的日常事务大多围绕政府的中心任务展开，满足公众需求则成为组织的“副产品”。其二，公共服务方式单一，普遍效率不高。由于农村实现了“大而公”的改造，在“七站八所”以外没有提供公共服务的竞争者。由于缺乏竞争，加之“七站八所”普遍具有“官僚”作风，使其提供的公共服务不仅质量不高、而且数量严重不足。一方面是单一的服务主体使得农民没有选择服务的可能；另一方面，则是长期的政治管制的强化，使得农民对政府形成了依赖惯性，缺乏变革现状的主观能动性。其三，农村经济体制改革加剧了农村公共服务的需求与供给间的紧张关系。随着农村以“包产到户”为起点的农村经济体制改革的推进，以集体经济为支撑的许多公共服务机构开始萎缩，有些甚至消失。到90 年代初，像卫生站、农机站等重要服务机构在全国绝大多数农村地区已不复存在。农村发展的内生的需要迫使一些农村干部开始“找路子、想办法”。特别是在珠三角、长三角经济比较发达的地区，农村干部尝试动员辖区内企业提供“支持性”服务。社会力量开始介入农村的公共服务中来，成为农村基层政权的有效补充。浙江的“枫桥经验”、广东的“顺德战略”都是这一尝试成功的范例。

2. 农村治理中的乡镇体制性缺陷加剧了公共服务的供求矛盾。在无法迅速进行体制变革的条件下，通过实现管理方式的变革，增加公共物品的制度外供给，是一条可行的捷径。首先，现行的财政体制决定了乡镇财政必然积弱。“收入上行，支出下行”，使得乡镇财政赤字越来越大。据统计，自实行分税制以来，乡镇财力年增长率为8%，年支出增长率为21%，而财政赤字则以每年52%的速度增长。变革我国的财税体制，并非在短时间内可以完成。同时，由于乡镇公共管理职能存在严重错位，更加剧了公共服务供给的紧张状况。在政绩竞争的强大压力下，乡镇优先将有限的财力投入到诸如招商引资、“达标”工程以及中心广场等政绩工程或面子项目上，对于老百姓真正需要的道路、桥梁等基础设施改善、基础教育发展、环境保护等公共需求，则缺乏应有的关注和投入。财力薄弱和政绩工程的双向施压，使得乡镇财政赤字已成天文数字。据统计，截止到2002 年底，全国乡镇财政赤字已达2000-2200 亿元，平均每个乡镇400 万元。全国50-60%的乡镇陷入严重的财政赤字和债务危机中。十年过去了，这一状况并没有得到有效改善。可以推断，短期内依靠体制内财政供给能力增长改善农村的公共服务水平几乎没有可能。其次，中央政府在推进农村综合改革特别是乡镇合并的改革中留下了公共服务的盲区。长期来看，乡镇合并具有节约公共行政支出、加速农村城镇化进程以及利于发展现代农业等优点。但是，合并后的乡镇人口规模一般是原有规模的2-3 倍，在当下农村公共服务水平较低的条件下，中央政府严格控制规模，这使得乡镇政府缺乏足够的人力资源提供必要的公共服务。一些地方为了解决这些难题，寻求社会力量介入公共管理，是行之有效的创新之举。比如，在枫桥经验中，农村综合防治队伍吸收了大量企业负责人参加，在企业中建立起了综合治理工作站，既有效地解决了农村综合防治的问题，又克服了乡镇管理和服务中的人力资源短缺[6]。

3.“行政吸纳服务”，是中国农村社会管理渐进发展之需要。这一模式倡导以政府为主导，积极调动各种社会力量，通过支持与合作的方式，将他们的服务融入到农村公共服务中，使其成为政府公共服务的得力助手。在这一过程中，政府与社会组织是合作的关系，而其中政府居于主导性的地位，社会组织起着辅助性作用。这种政府与社会之间的合作关系，构建了一个沟通与对话的平台，也是一个公众参与的重要平台，为未来真正实现村民自治提供有价值的过渡渠道。1987 年中国有了“村民委员会组织法”，旨在“保障农村村民实行自治”。二十多年的发展，村民自治还是形多于实。其原因主要在两方面。一是公权力量的强大。政党与政府的影响力渗透到农村社会的每一个角落，政府不仅管农民的政治结社、经济发展，而且还管农民的衣食住行、婚丧嫁娶。庞大的管制职能将农村社会统一在“秩序”内的同时，也给政府带来了巨大的管理责任和压力。二是在总体上农民既缺乏公民权利意识，也缺乏公共精神。在大多数中国农民的眼里，“政治是国家的事”，权力是属于政府的，所以“有事找政府”、“有困难找政府”。“找政府”不仅是农民的口头禅，更是农民参与社会生活的基本习惯。因为凡事有政府“扛着”，农民更是习惯了事不关己概不参与，缺乏公共精神是一个普遍现象。因此，对于中国农村社会管理状况，市民社会、合作主义等西方语境中的理论不仅没有解释力，也难以成为中国农村社会走向善治的理论指导。实现“行政吸纳服务”的模式，恰恰是发挥了当下政府的主导能力和农民以及社会组织对政府认同度高的特点，通过搭建社会力量参与管理的平台，能够激发社会力量参与管理的积极性，触发农民主体意识的觉醒，逐步实现从公众参与到村民自治的转变。

二、“行政吸纳服务”的实践困境

“行政吸纳服务”之路不是一条平坦的捷径。由于农村社会的复杂性，以及不同地区间的发展不平衡，特别是农村社会组织的发展不平衡，推进这一合作模式，面临着诸多矛盾和限制。

1. 主体角色定位与功能设计中的矛盾

在农村社会管理创新中，创新主体的关系相当复杂，已经不能简单从国家和社会的关系作纯理论的区分。在“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理创新行动中，作为国家层面的党委和政府明显有角色的区分；作为社会层面的企业、非政府组织以及农民个体，也应该有角色差异；村民委员会理论上属于社会层面，但实质上还是政府的左右手。“党委领导”是管理，“政府负责”也是管理，党政之间在吸收服务中具体如何分工，实质上并不清楚明晰。村民委员会是村民的自治组织，同时村民委员会要接受村党组织领导。两者经常可能面临完成政治任务和履行服务职能的矛盾，有时会演化为政府与农民争夺利益的矛盾。作为社会领域的“被吸纳对象”或称“参与者”，其角色与功能也经常表现出冲突和不确定。在“枫桥经验”、“顺德战略”等模式中，企业是最主要的参与者。非政府组织总体上还比较弱小，所占比例不高。作为志愿者的农民个体总量不大。比较企业、非政府组织和农民参与公共服务的能力，无疑是企业占有更大的优势。而且，相对于其他社会力量，企业比较容易被组织和动员起来。正因为如此，许多地方政府将企业视为主要的甚至是唯一的参与公共服务的力量，采取了行政管制的方式。这种强制式的“任务”管理，有违政府和社会合作共治的自愿原则，也不利于发挥其他社会力量参与公共服务的积极性。如何界定各种社会力量在社会服务中的角色、采取有针对性的引导策略？这是政府在推进社会管理中面临的难题。

2. “行政吸纳服务”的吸纳空间不平衡

总体上，中国农村的社会发展程度还比较低，很多领域的服务水平跟不上农村社会发展的需要。特别是在公共基础设施建设、福利设施建设、困难群体帮扶、基础教育水平提升等方面，需要得到社会力量的有力支持。然而，在短时间内，依靠政府吸纳力量提升农村的公共服务能力，也不可能全面迅速解决农村公共服务不足的问题。因此，基层政府在吸纳社会资源参与公共服务时，面临优先性选择。是“救死”还是“扶伤”？国家没有详细的政策指引，需要基层管理者依据实际情况做出判断。此外，农村社会力量发展不平衡，也会对吸纳空间产生巨大制约。显而易见，农村经济发达程度不同，在很大程度上影响了人们的文化水平和参与意识的觉醒，从而影响了农民参与社会管理的广度和深度。区域经济的发达程度也在一定意义上决定了区域内参与农村社会管理的经济组织的数量和能力，特别是在那些需要财力投入的社会服务中。非政府组织在农村社会发展水平总体较低，而且与经济发展也呈明显的相关性，即经济越不发展，其非政府组织也越不发达，进而制约了农村社会管理中行政吸纳的空间。

3. “行政吸纳服务”的吸纳方式具有多样性

人们在考察行政吸纳服务的方式时常常陷入“自愿与规制”、“有偿与无偿”这两对冲突的讨论中。在理论的天平上，社会力量参与公共服务应该是完全自愿的行为。但是，面对公共服务不足引发的种种危机，在企业、农民以及其他社会组织具有一定的参与能力而又缺乏足够的自觉意识时，政府以规制进行主导，达成全社会资源的有效配置具有一定的合理性。“枫桥经验”中企业参与农村综合治理就是这样实现的。然而，过度强调“规制”，又可能迷失社会管理发展的方向，产生政府转嫁行政成本之嫌。因此，怎样处理好“自愿”与“规制”的矛盾、逐步实现社会力量的自觉参与，这便成为理论界和管理者面临的重大问题。

采取有偿还是无偿方式吸纳社会力量参与农村社会管理？这是人们面临的另一个难题。社会力量参与公共服务，既有其公共责任的内在自觉，也有其自身利益的合理选择。行政吸纳服务搭建了政府和社会互通的平台，使政府和社会力量都能够利用这一平台优化自身的利益组合，实现资源配置和经济社会效益最大化。因此，政府在吸纳社会资源参与公共服务时不能一味强调社会力量的无偿奉献。实际上，在推行这一模式的初期，更多时候宜采用有偿模式，即政府补偿社会力量参与公共服务的部分成本。其最大的价值不在于成本本身，而在于“示范”、“引导”之效应。当然有偿吸纳也可能会引起新的矛盾，即一是如何确定有偿的标准。比如不同服务类型中的标准很难一致化，这可能导致参与主体的比较，引发不满情绪。二是吸引社会力量尤其是民营机构参与公共服务，有可能引起滥用合同、虚假合同等寻租和腐败。从长远来看，民主政治与社会经济的同步发展，将逐步使无偿方式成为社会力量参与农村社会管理的主要方式。

三、“行政吸纳服务”的路径探析

1. 以“一核二维”改造农村基层社会管理体制，释放体制能量

农村社会管理体制是国家政治体制的现实体现，具有实践合理性。农村的村民委员会和村党组织的组织架构只有在功能上实现合理配置才能实现对社会力量的有效整合，体现体制的合理性。首先，在组织架构上应强化党组织的核心地位。中国国家的政权性质在农村体现为农村党组织对农村社会管理的全面领导。在现行体制下不仅不能弱化农村党组织，而且还要强化其领导力。这是政权体制一致性的基本要求。此为“一核”。其次，应该将农村党组织和村民委员会的功能区分开来，实现“二维”管理。所谓“二维”是指党组织的政治管理维度和村民委员会的服务维度。应该改变现存的村党组织和村委会“分工不分家”的状况，特别是村党组织不能包揽或代办村民委员会的管理与服务事务。村党组织主要功能是贯彻党的政策、把握农村社会发展方向、化解农村社会矛盾。前两者主要是政治体制的管理功能，后者主要是服务功能。村民委员会要逐步改变现有的功能配置。村民委员会是村民的自治结构，是非政府组织，但现实中它的主要功能“（约2/3）是贯彻上级的方针、政策”,村委会的自治职能让位于行政职能。同时由于村民委员会不具有行政组织的性质和地位，难以通过行政手段调动农民的积极性。合理的安排是应强化村民委员会的服务功能，开放农村公共服务的空间，吸纳各种社会力量解决农村公共服务中的实际问题，提升农村公共服务的社会化程度。

2. 扩大吸纳空间，增加吸纳渠道，引导城市社会组织下乡

在城乡二元结构社会的长期发展中，城市集聚了大量的社会资源，这些社会资源绝大多数没有能够投入到农村的社会发展中。根据国家民政部的统计数据，截止到2012 年2 季度，全国社会组织总量达47 万多，90%以上集中在城市。在新农村建设中，社会组织参与度不高。自2006 年8 月25 日-2008 年10 月16 日，社会组织在新农村建设中参与农村公共服务共777 件次。可见，吸纳城市社会组织下乡有着巨大的潜力和空间。吸纳社会组织下乡，首先必须开放农村公共服务空间。一直以来，由于村民委员会履行着行政职能，表现出行政系统的封闭型，社会组织介入面临诸多障碍。实现行政职能向服务职能的转变，开放农村公共服务空间，是吸纳社会组织参与公共服务的必要条件。其次，要建立吸引社会组织下乡的公共平台。引导社会组织下乡，主要职责还是在政府。政府应该收集和整理农村公共服务的需求信息，建立这类信息发布的常规渠道，同时建立城市社会组织下乡服务的平台。近年来，许多地方出现了“科技下乡”、“教育下乡”、“医疗下乡”行动，就是搭建平台的有益尝试。

3. 推进行政吸纳服务的规制创新

规制创新是指通过制度创新增进社会力量参与农村公共服务的兴趣和信心。农村公共服务既有纯公共服务的项目，也有准公共服务的项目。纯公共服务的项目主要应依靠政府加大财政转移支付力度提升政府服务供给能力，而准公共服务的项目则可以通过更多地吸纳社会力量参与获得发展。像农村供水、垃圾处理等基础设施建设，以及农业技术推广等与农业生产相关的准公共服务项目，都有一定的产业发展前景，但投入周期都比较长。对于地方财政而言，全国大部分乡镇都比较困难，难以进行有效投入。如果政府能够在税收、长期收益担保等方面制定优惠政策，就会有企业有兴趣投入。规制创新不仅保障了企业发展的长远利益，也更好地激发了企业的社会责任感。

4. 培育社会组织，实现农村社会服务的多元供给

行政吸纳服务不仅取决于政府的吸纳能力，还取决于被吸纳对象的发展，亦即社会力量的壮大。当今农村公共服务的供给方式主要是两个：一是有财政直接提供的公共服务；二是由村民“一事一议”的村民集体自决。面对需要筹资筹劳的集体事务时，由于集体资源的匮乏以及农民比较普遍的“搭便车”心理，如果没有一定的社会力量支持，这些事情往往很难办成。这也是我国经济发达地区和经济不发达地区农村社会服务差距较大的重要原因。因此，培育社会组织、实现农村公共服务的多元供给是必然选择。在国家和社会的二分理论中，企业和非政府组织是社会力量的重要组成部分。社会力量的发展需要国家放松管制，这对于非政府组织的发展尤为关键。目前，我国对非政府组织的管理正逐步放宽，地方政府应该借此契机引导民间力量组织化，比如像温州建立的农民合作社；同时引导一些传统的组织革新与再造，比如很多农村有比较强大的宗族势力。使这些组织在政府引导下成为参与农村公共服务的重要力量。

5. 激发农民的参与热情，提升农民的参与能力

农民是农村公共服务的主要对象。农村社会管理的发展的方向是要通过农村社会管理创新达到农民的自我管理和自我服务，最终实现村民自治。无论政府或社会组织多么强大，农民自身的强大才是根本。因此，激发农民的参与热情、提升农民的参与能力显得特别重要。首先，应掌握农民的心理，通过有偿方式吸引农民参与农村公共服务，增进农民参与公共服务的兴趣，也让农民逐步感受到参与农村公共服务的价值。这不仅是行政吸纳服务的基本途径，更是教育农民的重要手段。其次，应该引导社会组织培养农民参与能力。通过吸收农民参与工厂管理、非政府组织管理，可以提升农民的管理能力。再次，政府应增加对农民教育培训的投入。农民参与公共服务的兴趣、热情有差别，政府的培训教育可以从农民志愿者、农村骨干以及其他有影响力的农民逐步推开。当然对农民的教育培训不可能一蹴而就，需要循序渐进地推进。

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