农村社会组织的发展与村治功能的提升：基于合村并组的思考

作者：龚志伟  责任编辑：中农网  信息来源：《社会主义研究》2012年第5期  发布时间：2015/11/22  浏览次数：22次

【摘　要】合并村组拓展了新农村建设的体制空间，具有其历史的必然性和现实的必要性。但它给乡村治理也带来了新的矛盾与困惑并成为其被质疑乃至否定的原因。这种治理困境一方面固然与村庄规模急剧膨胀有关，但更深层次的原因在于，长期以来农村自治组织体系的残缺和乡村社会发育的不成熟，使源于个别村庄自身创造而后由政府自上而下推广的乡政村治治理模式缺乏必要的社会资本，国家权力因此在乡村变革中显得局促与偏激。而农村社会组织的发展，能够有效制约合村并组中行政体系对村庄政治的吸纳，促进多中心治理格局的形成；重建社区生活的公共性，消解合村并组后自治组织的开放性与原有村落权力文化及社会关联的封闭性之间的冲突；弥补村组合并后公共服务的不足。因此，从根本上消解合村并组后的治理困境，提升村治功能，必须在合理规划合村规模、创新村庄管理模式的基础上，坚持国家推动与社会发育相结合，通过政党引领、政府催熟和社会组织的自我涅槃，丰富和完善农村自治组织体系，培育村庄内部的自主性资源和自主性组织结构，通过把社会组织的力量牵引到乡村治理中来，实现现代国家在农村的建构与村民自治的发展之间的良性循环。

【关键词】农村社会组织；合村并组；乡村治理

合村并组是我国农村税费改革后，出于减轻农民负担和财政供养压力等而推行的一项重要配套措施。据民政部的统计，我国农村村委会在1999年到2011年间，由80.1万个减少到59万个，总数减少了１/４， 其主要原因即是合村并组。而部分地区尤为剧烈。如浙江省缙云县在2011年村级换届选举之际，把全县644个行政村合并为253个，减幅高达60％多。合并村组为建设新农村拓展了体制空间，但合村并组后管理面积的增大，尤其是合并带来的利益格局、村庄社会关联和乡村权力文化网络等的重新调整，必然给乡村治理带来深远的影响。在这一具有创新意义的农村管理体制改革过程中，如何降低乡村治理成本，提升治理功能，成为新农村建设中必须面对的课题。

一 

乡镇合并、合村并组和精简乡村干部，是农村税费改革特别是农业税取消后我国农村综合管理体制改革的几个主要选项。在税费改革背景下实施的村组合并，与一般意义上的村庄兼并有很大的区别。根据学者们的研究和我们的实地观察，部分地区合村并组后的乡村治理面临着一些困惑与矛盾。

第一，村级组织的行政倾向被强化。村民自治组织的行政化，是村民自治实施以来一直存在的制约其规范运作的突出问题。村组合并后，部分乡镇政府出于对农村稳定的考虑，往往通过各种途径施加对新的村庄政治的影响。比如为实现原来各村组间的人事平衡以减少矛盾，在村民选举中直接出面劝退部分有竞争力的候选人，从而把《村组法》规定的指导关系变为直接行政干预；另一方面，由于合村后的村干部一般对原来那些不属于本片村的村情村务不熟悉，权威也不够，因此，在开展工作中更希望借助于乡镇政府的行政权威。作为回报，村委会在实际工作中往往优先选择完成乡镇政府下派的各项“政务”而疏于“村务”，自治载体属性淡化。如此，以乡镇政府为代表的行政体系，有意无意中深化了对以村民自治为代表的村庄政治的吸纳，也进一步挤压了乡村治理的社会自主性空间。

第二，村庄管理的社会基础被弱化。村务民主管理是村委会的主要职能和村民自治的重要内容。在合村并组前，较小村域范围内的“熟人”、“半熟人”社会，使那些对村务管理不合作的村民感到一定的舆论压力，而村干部也经常通过个人面子和各种亲缘关系等非正式力量，来协调内部利益和调解矛盾。合村并组人为的把不同地域、姓氏、人缘和民俗的村民结合在一起，离散了村庄原有的自然组织结构，改变了村民长期以来形成的对村集体的预期和认同，动荡了村民心理，将行政村扩大为类似“大众社会”的社会。这不仅扩大了村干部管理范围，增加了了解村情的难度，而且村民之间互不了解、信息阻隔，往往合村而不合心，村庄社会关联受损，正式权力的非正式运作途径减少，村庄治理成本无形提高，绩效打折。

第三，农村公共服务的缺位被加剧。村庄公共产品提供是否充足，是衡量村庄治理水平的一个重要指标。随着国家对农政策由汲取到减免再到补贴的转变，村民的要求也开始由“少收点钱”转变为“多服点务”，需要自治组织能够及时、有效地提供多样化、专业化的服务。但种种原因，当前基层政府对村庄公共服务的供给还极为有限，大多数农村主要靠村级组织。而合村并组中减少村干部、撤销村民小组长的做法，使得合并后的几个村干部要面对散居于数十平方公里的数个村民小组的数百个农户，公共服务面临更大挑战。如此，在农民需要基层组织来满足日益多元化需求的时候，原来密度较高的基层组织却随着合村并组而疏出乡村，村民自治陷入空壳化的危险，并可能积累村民因服务得不到满足而寻求非制度化参与的治理风险。

正是基于合村并组后乡村治理的这些困境，很多研究者对这一改革倾向于否定意见，比如贺雪峰认为“合村并组遗患无穷”，吴理财认为合村并组“只会强化村级治理的集权化、行政化倾向，不利于农村村民自治的发展”等。那么，为什么一个旨在减轻农民负担、助推农村区域发展、优化乡村治理的改革措施，却并不被研究者看好？ 它又该何去何从呢？

事实上，如果我们从国家推进新农村建设的出发点和归宿，及其背景即国家对农村社会由“汲取式整合”向“供给式整合”的转型来看，合村并组具有其历史的必然性和现实的必要性。一是有利于村庄的统一规划和生产要素的重组及资源的优化配置，解决当前过于原子化的村庄布局给新农村规划带来的弊端。目前一些地方的康庄工程、自来水工程等惠民工程之所以搞得矛盾重重，一个重要原因就在于村际土地等利益难以协调。而今后随着国家对农村建设支持力度的进一步加大，更加需要统一规划来建设生产生活设施，实现土地经营的集约化、规模化、专业化，也更加需要减少村际博弈和内耗。二是合村并组后村庄人口增多，范围增大，有利于在较大区域内形成该地区的经济、文化、教育、卫生中心，促进小城镇建设的发展，适应城乡一体化的要求。此外，合村并组对消解某些传统势力在村治中的消极影响也是有益的。比如笔者对浙江省缙云县前路村（该村是由１０个村合并而成）等的调研就发现，并村后原有的宗族势力对2011年换届选举的影响就大为减弱。

显然，合村并组是具有积极意义的，一定程度上可以说是适应了新农村建设的发展大势。既如此，我们就应该站在历史的高度，不能够因为合村后的某些治理困境就怀疑甚至放弃。应该看到，今天合村后的治理困境，一方面确实与村庄规模急剧膨胀有关，但更深层次的原因在于，长期以来农村自治组织的单一，自治组织体系的残缺，不仅难以满足农民群众日益增加的多样化专业化服务需求，而且也使乡政村治治理模式缺乏必要的社会资本，国家公共权力、村庄民主管理权力和社会基础难以无缝对接。未来的努力，短期来看，在于合理规划合村的规模，创新村庄管理模式。比如，在合村初期，可试着搞一村多制，等村庄社会内部关联加强了，新的村落文化逐步融合了，再加强引导其走向全面合作；在村委会选举中可以通过“组合竞选制”来解决新村委班子在选举后的工作开展问题等。长远而言，则在于培育和扶持农村社会组织，丰富农村自治组织体系，培育村庄内部的自主性资源和自主性组织结构，通过把社会组织的力量牵引到乡村治理中来，提升村治功能，实现现代国家在农村的建构和村民自治的发展之间的良性循环。 

二 

托克维尔等人认为，社会政治是国家政治的根基。中国作为一个农业大国，乡村治理历来是国家发展的重要问题。人民公社解体后，我国农村采用的“乡政村治”模式为乡村治理提供了一个崭新的制度化平台与空间。但乡村治理不仅需要自上而下的完善的制度设计，更需要组织化的社会基础。农村社会组织是有限理性的小农出于共同利益或价值需求而结成的自组织，是农村公民社会发展的重要载体，也是村庄治理的重要内源性组织资源。它对于合村并组后的治理至少有这几方面的意义。

１．有效制约合村并组中行政体系对村庄政治的吸纳，促进多中心治理格局的形成。农村社会组织与自治组织都具有“草根发育”的共性，在权力实施空间上存在很大重合，因此，社会组织的发展必然要求分割村庄治理中的体制性权力以获取资源，从而对村委会等的权力空间形成挤占和权力配置的挑战，使合村并组后的村委会不得不回归或保持其自治的本色。并且，社会组织使当前呈原子化堆积状态的村民得以凭组织的力量参与村域公共权力的运作，强化了对乡镇政府的博弈能力。另一方面，社会组织治理功能的发挥，使政府面对区域突然扩大、村务迅速增多的合并村的多重目标，可以通过社会组织的力量得以实现，无形中减少了使村委会行政化的“动力”。正因如此，农村社会组织逐渐成为一个可以与原有治理权威公平对话的主体，形成多中心治理格局，从而深刻地改变着农村社会权力构建与运行的方式。

２．重建社区生活的公共性，消解合村并组后自治组织的开放性与村落权力文化及社会关联的封闭性之间的冲突。农村社会组织凭借其在乡村社会的天然凝聚力，通过构建组织化的政治参与和公共利益汇聚与表达机制，消解本来就呈原子化而并村后更趋明显的集体行动困境，并在长期具有公共意义的相互交往和活动中，促进其相互认同和自我认同，进而将原有村落村民的传统组织形式和信任网络，组合进新的村庄的公共政治和文化生活中，构建新的“软规则”，形成并升华新的社会文化网络和社区共同体的观念。这无疑有利于弥补合村并组中被解构的集体认同感，重构合并新村村民间的社会信任网络，丰富和积累合村后乡村治理必需的社会资本。

３．充当乡镇政府职能转移的有效载体，弥补村组合并后公共服务的不足。韦斯布罗德认为，政府、市场和非政府组织是满足个人对于公共物品需求的互相替代性的工具。相对政府而言，农村社会组织往往因其植根乡村社会、所开展活动多出自农民自愿性参与等，在对农民需求的把握上有快速而准确的独特优势，并有助于减少社会排斥。而且，社会组织的结构相对灵活，服务方式具有弹性，很大程度上可以弥补科层制下政府服务供给僵化的不足，解决公共服务供给渠道单一、供给效率不高等问题。这对于提升合村并组后的乡村公共服务质量，实现国家与社会关系的外部整合，无疑具有更加现实的价值。

不难看出，农村社会组织的充分发展对于乡村治理的意义是现实而深刻的。但社会组织的存在、发展及其功能的发挥是多因素作用的结果。罗兹曼发现，1949年前的中国乡村，在“家庭和国家之间的组织，特别是那些能够跳出亲属和邻里关系的组织……少得可怜”。新中国成立后，中国共产党开始根据社会主义原则对民间结社进行了彻底的清理和整顿，把国家政权下沉到乡镇，甚至将政权组织直接延伸到村庄社会。这种以国家为轴心的等级整合，缔造了新的合法权力体系的基础。但在“党建社会”的逻辑下的总体性社会资源的国家集中、组织统制和抑制分化的政策，也无疑模糊了国家与社会之间的界限，把市民社会湮没于政治国家中，其影响是，“从1949～1980年的30余年时间中，严格地说，在中国农村没有任何资源、自主意义上的民间组织”。改革开放以来，随着国家逐渐退出对农村社会的全面控制，原先高度集体化的乡村社会资源管理被分散到以户为代表的村民手中，于是，循着利益分化—群体分化—组织分化的轨迹，农村社会组织又开始复苏、生长并初具规模，一定程度拓展了社会自治的空间。然而，由于起步较晚，我国的农村社会组织无论是组织形式还是功能的发挥，都呈现出一种“非正式性”的特征，“这里的非正式性主要有两个方面：它们的存在具有一定的法理依据……但并没有得到政府民政部门在程序上的认可，它们大都还是没有取得‘正式组织’资格的‘非正式’组织；就组织形态而言，它们还是一种非结构性的软组织，它们内部虽有一定的分工但缺乏系统性和支配性，成员之间没有建立明确的权利和义务关系，主要依靠‘道义’和‘信誉’来维持成员之间的行为约束，而且一些维权组织自身没有经常性的经济来源，其活动经费依赖其成员和群众的自愿援助。”这无疑制约着农村社会组织的功能发挥和进一步发展。

也正是由于传统资源的相对不足，以及建国后相当长时期内国家与社会的高度重合及其所形成的制度惯性，导致了农村公共生活领域缺少组织化的成分，农村自治性的公共空间和动力难以发育与有效拓展。其结果，一方面是国家与社会的关系始终难以理顺，国家在日益发展的农村公共事务面前越来越显示出自身的局限性，另一方面，农民的公共意识难以提高，国家权力在合村并组等任何变革中都显得局促与偏激，农村治理成本居高不下，治理绩效难如人意。源于个别村庄自身创造而后被体制所接纳并由政府自上而下推广的村民自治，虽制度日益完善，参与日众，但由于缺乏可供选择的乡村社会资本而始终步履蹒跚，而基于乡政村治模式的合村并组，也同样因此而陷入治理的矛盾中。正如著名学者徐勇所言：“如果将现有的村民委员会作为村民自治主要的、甚至唯一的组织资源，则不利于村民自治的成长。”进而言之，如果缺乏相当的社会基础条件，试图仅靠治理技术的变革，是难以真正打造国家治理基础的。村组合并如此，其他改革亦然。只有进一步拓展农村社会组织的发展空间，开发乡村内部新的整合资源，以现代组织的理念解构传统，重铸村庄权力的运作生态，才能为合村并组后的善治提供必要的社会基础。 

三 

消解合村并组后的乡村治理矛盾，必须把它嵌入新农村建设的时代任务，坚持国家推动与社会发育相结合，借助于政党、政府等外力的推动，并积极挖掘农村社会组织的内在潜力，培育多元现代的农村社会组织，建立起以村民委员会为自治平台、以社会自治功能为导向的村民自治组织体系，使治理回归乡村社会本身，以此获取更多的智力资源，提升村治功能。

１．政党引领：在扩大覆盖、创先争优中提升党组织对农村社会组织的领导与推动绩效。

一是加大农村社会组织建设的宣传力度。积极在拟开展合村并组的地区宣传有关社会组织的知识，并根据对象而有所侧重。对各级政府应着重阐述社会组织在乡村治理方面的重要意义及对政府职能转变的促进作用，对广大农民则应侧重宣传它与农民自身利益的关系，以唤起和增强农民的参与意识和积极性。

二是坚持“有所建，有所不建”，创新社会组织中的党组织设置方式。针对合村并组后农村社会组织所处境遇的复杂性，我们认为，合村后党组织与农村社会组织的合作，应该按照“把握原则、因村制宜、灵活多样、注重实效”的精神，在条件基本具备的社会组织大力推进“支部＋协会”、“支部＋合作社”的新型治理模式。这种模式的意义在于，既有利于整合挖掘各种政治和社会资源向农村倾斜，拓展社会组织发展所需的资源吸取空间，也有利于直接把党组织的服务宗旨与社会组织的服务本质统一起来。而对条件暂时不具备的也应采取各种措施将其置于党的工作覆盖之下。通过具有坚强统一性的党组织来整合乡镇机构、村民委员会和分散的社会组织的关系，消解它们之间的分歧与矛盾，促进村庄各治理主体的合作治理。

三是坚持“有所为，有所不为”。农村社会组织中党组织功能的定位，应以党如何有效联系社会组织、促进其功能发挥与发展为出发点。因此，应该在尊重社会组织独立性的基础上，通过党员的模范作用去推动和引导社会组织的发展，而不能直接用党组织硬性取代社会组织的职能。特别要结合合村并组后社会组织的特殊地位和特殊机遇，贴近其发展实际所需，善于找准原有不同村庄、不同社会组织和不同村民的利益结合点，创新工作载体，打造服务型党组织，提升组织领导力和统筹力，引领社会组织健康发展。

２．政府催熟：在转变理念、完善机制中加强政府对农村社会组织的引导、扶持与整合。

一是彻底转变行政理念。在规划合村并组改革中，各级政府即应该充分看到农村社会组织在承接改革后乡镇政府转移的职能、整合并增加有限的治理资源、重建村庄公共性、促进社会融合等方面的积极作用，看到缺乏农村内生社会资本积累的乡村治理改革的高成本和高风险，大力支持和推动社会组织的发展，而不是担心在合村并组过程中村民以社会组织为平台与政府叫价，影响稳定。

二是创新引导、培育和管理机制。除了建立一般的公共财政投入和税收优惠机制外，县市级政府可针对合村并组乡村设立农村社会组织培育发展专项基金，以购买服务等形式对其重点给予资金扶持这既可提高合村后公共服务的供给效率，也间接培育和推动了农村社会组织发展；可借鉴源于欧美的“公益创投”模式，即创新性地整合政府、企业及社会组织力量和资源，有效解决社会问题的优化方式。这对处于初创期的农村社会组织，具有特殊的培育意义。⑨ 同时，合村并组地区要充分利用2011年民政部所明确的对公益慈善类、社会福利类、社会服务类社会组织，履行登记管理和业务主管一体化职能的政策，按照“非禁即入、不适则调、宽进严管”的准入原则，放宽社会组织登记要求，下调其资金等准入条件，采取先发展、后规范，边发展、边规范等措施，在扶持中“催熟”农村社会组织，以“应急”于合村后治理的需要。

三是建立健全整合机制。适应合村并组后村域面积扩大、原有的部分农村社会组织相对封闭而无法满足新的村落的公共服务需求的形势，可以借鉴美国市政府中设置的邻里服务局（Neighborhood Services Department），在政府中组建“社会协调部”。其职能定位于以全社会、全行业的视角统一协调社会组织的管理，以改变现有的多部门管理、整合度不高的社会组织生存模式。具体而言，就是在产权清晰的基础上，对村组合并前局限于原来各村的社会组织进行引导，对不同村庄间具有同质化色彩的社会组织进行机构和功能整合，扶大做强，解决其小而散、小而弱的问题，提高其公共服务供给和驾驭市场经济的发展能力。

３．自我涅槃：在完善内部管理、强化人才建设中升华农村社会组织的自身能力。

一是健全农村社会组织的内部治理结构。治理机构不完备或严重异化，社会性民间性不突出等弊端，直接制约了农村社会组织的功能发挥与自我发展。因此，在村组合并过程中，农村社会组织必须逐步完善以章程为核心的内部治理结构，形成一系列完善的财务公开和监督制度、内部激励制度、竞争制度等，增强凝聚力和吸引力。同时，积极大胆引入现代企业经营理念，创新运作管理模式。比如对那些农村经济合作组织，可采取董事会领导下的最高经理负责制，通过董事会强有力的监督，提高管理效能，维护公共利益。而在董事会人员结构上，可适当考虑合村并组前原有各村庄的人员安排，以减少矛盾，促进合作。

二是提高农村社会组织的创新能力。首先是创新农村社会组织间的关系。针对当前农村社会组织普遍存在的规模小又各自为政的现状，必须打破各类社会组织原有的村域封闭式的管理方式，加强彼此的交流与协作，实现资源共享和优势互补，使之构成一个有机的网络服务体系，并通过社会组织间的联合，逐步消解合村并组后村民意识中隐性存在的原有的分割的村落区域的观念，拓展新的公共空间和构建新的权力文化网络。其次是创新社会组织的运行模式。实践证明，协会＋企业＋农户、协会＋合作社＋企业＋农户、协会＋企业＋基地＋农户、协会＋研究院所＋企业＋农户、村委会＋协会＋农户等运作新模式，不仅能够满足村民多层次的需求，而且有利于使村民在参与公共生活中培育公民意识，形成新的村落共同体观念。

三是发掘乡村精英，强化人才建设，实现服务能力的可持续发展。人才资源是农村社会组织可持续发展的第一资源。活跃在乡村政治权力格局中的乡村精英，由于其拥有相对较强的社会资本，在合村并组等治理格局变动和农村的公共生活中往往具有很强的影响力和权威性。农村社会组织要获得扩展的社会资本，必须发动这些乡村精英的积极参与。同时，要通过外引内强，拓展人才建设的空间。一方面，要充分利用政府的扶持政策并结合自身特点，通过改善工资福利等方法，吸引企业、城市社会组织、高校毕业生中的优秀人才、专业人才来长期工作、提供指导、担当志愿者。另一方面，要通过教育培训等渠道，不断提高农村社会组织管理人员和工作人员的思想素质、专业技能，提高组织的专业化、规范化服务水平。我们相信，随着农村社会组织的快速发展壮大和自治组织体系的建立，乡村现代社会资本的不断增量，国家与社会合作治理格局的形成，合村并组后的乡村治理功能将得到不断提升。

 

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