推动新型农村社会养老保险制度可持续发展的对策建议

作者：冯学军 张学文  责任编辑：中农网  信息来源：《农业经济》  发布时间：2015/11/22  浏览次数：38次

【摘  要】新型农村社会养老保险制度是协调城乡经济发展、切实解决农村居民老有所养问题的重大举措。我国新农保试点工作开展以来，取得了良好的社会效果，但在新农保制度实施过程中，也暴露出了缺乏法律法规保障、个人缴费易出现逆向选择、基础养老金替代率低等问题。本文从我国新农保制度可持续发展的角度，针对上述问题提出了具体的对策建议。

【关键词】新型农村养老保险 ；法律保障 ；可持续

新型农村社会养老保险（简称新农保）是我国社会保障体系的重要组成部分，是加快建立覆盖城乡居民社会保障体系的重要工程，是促进农村改革发展的重大惠农政策。大力推进新农保制度，对于打破城乡二元结构，加快新农村建设，促进社会公平，具有非常重要的意义。自2009 年9 月国务院印发《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（简称《指导意见》）以来，新农保试点工作在全国各地如火如荼的展开，各地政府以极大热情投入人力财力来推动新农保制度的建立和发展，并取得了较好的社会效果。但是，新农保制度在实施中也暴露了一些问题，有必要进一步进行优化，以推动新农保制度的可持续发展。

一、新农保试点工作进展情况

我国新农保制度采取社会统筹与个人账户相结合的基本模式和个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资方式，与家庭养老、土地保障、社会救助等其他社会保障政策措施相配套，保障农村居民老年基本生活。《指导意见》指出，2009 年，新农保试点覆盖面为全国10％的县(市、区、旗)，以后逐步扩大试点，在全国普遍实施，2020 年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖[1]。

2009 年我国正式启动新农保试点，首批确定了320个试点县区，全国覆盖面达11.8%，大约有1500万左右的60 周岁以上农村老年人领到了基础养老金。

2010 年，全国27个省份的838 个县（市、区） 和4个直辖市的大部分区县开展国家新农保试点，制度覆盖16周岁以上农村居民约1.8亿人，其中60周岁以上农村老人约3500万，总覆盖面达24%。截至2010年12月底，国家新农保试点地区共有1.03 亿人参保，2863万人领取养老金。加上15个省份的316 个县（市、区、旗）主动开展新农保试点，试点地区共有1.43 亿人参保，4243 万农村居民领取了新农保养老金[2]。2011年新农保覆盖地区范围将从原计划的40%提高至60%。截止到2011年6月底，国家试点地区共有1.42亿人参保，3713 万人领取养老金。加上各地自行开展的试点，全国参加新农保人数共1.99亿人，5408 万人领取养老金。北京、天津、重庆、浙江、江苏、西藏、宁夏、青海、海南等9 个省区市已经实现了新农保制度的全覆盖[3]。从7月1日起，已有辽宁、福建等省市决定借第三批试点启动的有利时机全面实施新农保制度，实现新农保全覆盖。

二、存在问题

新农保试点工作全面开展以来，已有数千万名农村居民从中受益，成效显著。然而，新农保试点和推广的过程中，也暴露出一些亟待解决的问题，主要有以下几个方面：

1.缺乏相关法律法规保障。一项政策的顺利实施需要法律做后盾，新农保制度也是如此。国务院印发的《指导意见》是指导性行政文件，约束力不够强，如果地方政府不能执行到位，新农保制度的顺利发展必将受到影响。而于2011年7月1日起施行的《中华人民共和国社会保险法》更多以城镇人口为重点，涉及新农保的只有一两句指导性的条例。由于与新农保相关的法律和法规不健全，在制度推行过程中可能遇到各种阻碍，如执行力度弱、农民利益不能得到更好的保护等，这些问题可能导致部分农村居民对新农保制度不信任，使新农保制度的推进受到一定影响。

2.个人缴费易出现逆向选择。《指导意见》设立了从100元到500元5个档次的缴费标准，同时规定：“地方政府应当对参保人缴费给予补贴，补贴标准不低于每人每年30 元；对选择较高档次标准缴费的，可给予适当鼓励。”但是目前许多省市关于新农保制定的实施意见中未对选择较高档次标准缴费所给予的鼓励进行具体规定，政府补贴不能与个人缴费档次相应挂钩，从而影响了参保人选择高档次缴费的热情和积极性，客观上形成了变相要求参保人选择低档次标准缴费的现状，即出现了逆向选择，违背了鼓励参保人多缴多得的初衷。就个人账户的形成而言，政府补贴给个人账户后，就变成了参保人的个人收入，选择每年100元档次参保时，当年个人账户直观收益率是30%，收益百分比是23%；而选择每年500元档次参保时，当年个人账户直观收益率是6%，收益百分比是5.66%，分别相差5 倍和4.1倍。从单一获利角度而言，参保人一般不会选择高档次标准缴费，尤其是年轻人更不愿选择每年500元档次参保缴费。

3.基础养老金替代率低。目前我国各省、直辖市、自治区中，除了京津沪渝四个直辖市各有规定，以及江苏、浙江两省将基础养老金定为每人每月60元以外，其余各省的基础养老金标准均为每人每月55元，这一部分由政府全额支付，占了新农保基金的大部分，是实现“保基本”原则的重要举措。基础养老金占农村居民人均纯收入的比例即为农村居民的基础养老金替代率。2010 年我国农村居民人均纯收入为5919元[4]，如果按照55元标准计算，每人每年660元的基础养老金的替代率是11.15%，远低于现行我国城镇企业职工养老保险35%左右的基本养老金替代率[5]。即使按照60元的标准计算，每人每年720元的基础养老金的替代率也仅为12.16%。可见，从替代率角度看，新农保的基础养老金替代率较低。

4.集体补助难以落实。新农保基金由个人缴费、集体补助、政府补贴三部分构成。《指导意见》对于个人缴费及政府补贴的标准有着比较明确的规定，但对于集体补助部分仅做出如下规定：“有条件的村集体应当对参保人缴费给予补助，补助标准由村民委员会召开村民会议民主确定。鼓励其他经济组织、社会公益组织、个人为参保人缴费提供资助。”纵观各省出台的实施意见中对于集体补助部分也是引用上述内容，并未给出具体的落实措施。这样规定可能是考虑了全国各地集体经济发展不平衡等因素，在这种情况下，容易出现某地集体经济较好，能够实现集体补助但不愿或因种种原因不能补助的现象。由于大部分地区集体补助很难落实，新农保基金实际上就主要由个人缴费和政府补贴两项来源构成[6]。 {#PageCon#}

5.与其他社会保障项目的衔接存在问题。我国从1992 年开始推行农村社会养老保险（以下称为旧保险），已有许多农村居民参保。随着新农保试点工作的广泛推进，如何解决新农保与旧农保制度妥善衔接问题至关重要。由于新旧农保实施标准有所不同，二者的无缝衔接存在一定困难。如，有些地区的旧农保制度规定妇女满55周岁以上可享受养老金，与新农保制度规定的男女均为年满60周岁以上可享受养老金不同，如果按照新农保的规定，55-59周岁的妇女将无法享受养老金，可能会引起这部分农村居民的不满，如果继续施行旧农保制度，这部分农村居民的养老费用将完全由地方财政承担，针对上述问题目前尚未出台具体措施。此外，新农保与城镇从业人员养老保险、被征地农民养老保障的衔接办法，以及与水库移民后期扶持政策、农村五保供养、社会优抚、农村最低生活保障制度等政策制度的配套衔接办法仍没有明确规定，这将涉及到一些农村特殊人群的基本生活保障问题，影响农村居民参保的积极性，不利于新农保政策的可持续发展。

三、对策建议

为了推动新农保制度可持续发展，需要从以下几方面加以解决。

1.制定完善相关法律法规。促进新农保制度可持续发展需要建立完善与之相关的法律法规，使新农保的推行工作全程受到法律的监督和保护，使之透明化公开化，不能因为法令的漏洞对新农保的推行造成阻碍。《中华人民共和国社会保险法》中应增加关于新农保的实质性的条文，就地方政府对于新农保的财政支出以及农村居民享受参保的权利和义务等方面做出规定。或者探索出台《农村社会养老保险法》等更有针对性的法律，规定新农保的参保范围、基金筹集、养老金待遇、基金管理等，以法律来保障新农保制度的顺利施行。

2.进一步完善激励缴费政策。新农保基金的三个组成部分中，个人缴费占重要部分，为了鼓励参保人提高缴费档次、延长缴费年限，以提高其将来的养老金水平，应进一步完善激励缴费政策，来调动广大参保人选择较高标准缴费、长期缴费的积极性。一是建议部分地区加大政府的补贴力度，对每提高一个档次缴费的，增加5-10元的补贴，真正实现多缴多得，如可规定政府补贴标准为：缴100元补30元，缴200元补40元、缴300 元补50元、缴400 元补60元、缴500 元补70元。二是建议对参保期限超过15年的参保人，在发放基础养老金时依照其超出年限给予适当补贴。

3.弹性设置基础养老金。新农保制度必须坚持与经济社会发展水平相适应，才能保障新农保制度的可持续发展。据统计，从2008年到2010年，全国农村居民人均纯收入由4761元增长到5919元，但是基础养老金却一直没有变化。为了更好地保障老年农村居民的生活水平，建议根据当地上一年农村居民人均收入确定基础养老金标准，同时这也符合新农保制度“有弹性”的原则。此外，可根据不同年龄层次适当提高高龄老人的基础养老金。

4.加大财政支持新农保力度。新农保制度的顺利施行需要政府提供强有力且持续的财政支持。新农保财政支出应在政府财政预算中占有合理的份额，从财政角度来保障新农保制度的可持续发展。一些财力较弱的地区往往拥有相对较多的农村居民，对保障基金有更大的需求，一方面，国家及省一级财政补助应进一步向这类地区倾斜，另一方面，当地政府应当大力发展经济，并通过税收优惠政策和社会宣传等方式，不断增加捐赠、赞助等非经营性收入，以保障新农保制度的有效施行。

5.妥善解决新农保与其他社会保障项目政策上的衔接问题。建议相关部门尽快出台详细的新农保与其他社会保障政策的衔接转移办法，确保制度转换的方便性和公平性，维护参保人的利益，实现制度的有效平稳衔接。一是要合理设置制度接口，制定具体方案解决不同政策之间的基金结算问题，规范制度衔接。二是要尽快提升新农保统筹层次，解决地区间社保关系转移问题。

参考文献

[1]国务院.国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见[Z].2009-9-1

[2]王茜.我国农村居民人均纯收入增速十余年来首次超城市

[3]第一财经日报.新农保试点大提速：制度性缺陷待补

[4]新华社.中央财政增加123 亿元用于新农保试点补助

[5]人民日报.《决定》发布后养老新举措“新”在哪儿？

[6]崔凤，李红英. 新型农村社会养老保险可能面临的主要问题与政策建议[J].西北人口，2011（2）

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