新型农村社会养老保险经办服务体系研究：基于政府购买服务理论视角

作者：钱振伟 王　翔 张 艳  责任编辑：中农网  信息来源：《农业经济问题(月刊)》  发布时间：2015/11/22  浏览次数：23次

【摘  要】 随着国家对新型农村社会养老保险制度的推进, 其经办能力不足已经成为该制度的效率“瓶颈”。构建较为完善的经办服务体系、提高制度执行能力是新农保制度成败的关键因素之一。政府有效引导保险公司购买社会保障服务, 特别是引导保险机构和农村金融机构等市场微观主体参与社会保障管理服务体系建设, 发挥市场配置资源的优势, 使商业保险更好地发挥其社会管理职能。本文从政府购买服务视角出发, 应用社会保险资源配置中的“政府失灵”与“市场失灵”理论阐述了保险机构参与社会保障体系建设的理论, 以四川德阳政府购买新农保服务为例论述理论可行性, 构建保险机构参与新农保经办服务体系建设的框架, 提出可操作性的政策建议。

【关键词】 政府购买服务; 保险公司; 新型农村养老保险; 服务体系

一、问题的提出

当前我国正在大力推行新型农村社会养老保险(以下简称“新农保”)建设。从2010年1月1日起, 全国有10%的试点县推行新农保, 2011年试点县将扩充到23%。从笔者对云南楚雄州南华等试点县的调研情况看, 要推行新农保最大的制度障碍就是经办服务能力不足, 即制度执行力弱。如果把所有9.4亿农民都纳入新农保, 将需要18.8万经办服务人员,在各级政府严格控制行政编制的情况下要增加这么多农村社会养老保险经办工作人员是不现实的。可以预见, 随着农村社会保障服务对象急剧增长, 农村居民日益增长的社会保障服务需求与经办服务供给相对滞后的矛盾将进一步凸现。如何构建较为完善的新农保经办服务体系、提高制度执行能力, 使农村居民养老保障制度得到有效贯彻和实施是新型农村养老保险制度成败的关键因素之一。

二、商业保险参与社会保障体系建设理论: 基于政府购买服务视角

社会保障虽然是(准)公共产品, 但不意味这些产品全部由政府提供。这就要求我们积极探索社会保障资源配置规律, 调整新型农村社会养老保险资源配置中政府与市场关系, 寻求二者的平衡点, 特别是要积极探索政府购买社会保障服务的模式, 引导保险机构和农村金融机构等市场微观主体参与社会保障管理服务体系建设, 发挥市场配置资源的优势, 减少制度成本, 使商业保险更好地发挥其社会管理职能(钱振伟,2010)。

(一)社会保障资源配置中的“政府失灵”与“市场失灵”

“政府购买服务”是克服新农保“政府失灵”和“市场失灵”的一种选择。新农保属于准公共品,由于微观主体的有限理性和机会主义倾向会造成市场失灵, 市场机制难以起到有效配置新农保资源的作用, 需要政府干预, 因为此时政府配置资源成本可能更低和效率更高(唐志军、王玉霞, 2008 )。但这并不意味着(准)公共产品只要是政府配置资源效率就一定会高。政府配置公共产品资源也不是万能的, 政府不可能在所有公共产品资源配置领域都起高效作用。由于信息不足、官僚主义、政策频繁变化、缺乏市场激励、缺乏竞争、缺乏降低社会保障制度成本的激励导向等内在缺陷, 政府也会失灵, 福利国家所普遍面临的困境可以说明这一点。政府对某些公共产品资源配置也可能不是最有效的和成本最低的。哈耶克( 1960, 1963)论述了政府干预的“可为和不可为” “不可为”指国家强制力作用不可逾越基于私人产权为基础界定的私域;“可为”指政府通过适宜的法律和经济政策为市场竞争创造良好的条件和框架。

在这种情况下, 可以把政府购买服务看作是介于政府直接提供服务和完全私有化两个极端之间的一种折衷方式, 既可以克服政府直接提供服务所存在的缺陷, 又可以克服社会保障公共产品供给市场失灵的一个有效而可行的方法, 即政府继续保留其福利投资主体和制定福利政策的角色, 以克服市场失灵, 但将营办服务的责任通过合同形式交给独立的营办机构, 这些机构可以是营利性的组织、非营利性组织,以有效降低服务成本、增加资金渠道、提高服务质量和克服官僚现象, 以克服政府失灵(钱振伟, 2010)。通过这种方式使政府与私营或其他组织形成一种合作关系, 提高社会保障管理服务体系管理绩效, 引导更多社会资源配置向社会保障领域倾斜, 形成公共部门和私人部门共同承担社会保障责任的良好局面。只有明确了政府与市场各自在社会保障领域中的角色与定位, 使政府和市场这两种资源配置机制扬长避短、相互补充和相互促进, 才能实现社会保障资源的有效配置。

(二)“政府购买服务”是实现农村社会保障新公共服务的内在要求

一方面, 自20世纪70年代以来西方进入了人口老龄化社会,养老保障人口增长必然使得社会保障财政开支节节攀高;另一方面,人们对社会保障刚性需求也使得财政不堪重负。由于西方社会施行全民选举,任何政党都不会轻易执行削减社会福利开支政策, 否则就会引起政坛更迭或公民游行示威。这就使政府陷入社会保障财政开支愈来愈大甚至导致财政赤字危机(如德国社会保障财政支出占总支出57% )。我国人口多、底子薄, 政府社会保障资源有限, 需要转换观念, 构建新的社会保障治理模式, 如通过“政府购买服务”引导社会资源配置向社会保障事业倾斜, 吸引社会力量参与社会保障体系建设, 弥补政府社会保障资源不足, 起到四两拨千斤的作用, 同时也能解决社会保障部门机构臃肿问题, 实现“小政府、大社保”的治理目标。“新公共服务”最显著的特征是将市场机制引入政治领域, 采用商业管理的理论、方法和技术, 引入市场竞争机制, 提高公共管理水平及公共服务质量。通过“政府购买服务”方式, 利用市场机制推动新农保服务市场化, 即将市场竞争机制引入政府新农保经办业务, 实现经办服务的最佳供给和资源的有效配置。将原来由政府承担的一些经办服务职能转移给非政府组织、私人部门和社会自治组织, 他们都将成为新农保产品及服务的供给者, 为提供相同的新农保公共服务展开竞争, 提高资源配置效率。政府通过对社会组织的利用和管理, 实现新农保公共服务的社会化。新农保经办服务的市场化和社会化有助于缓解公众日益增长的服务需求与政府垄断服务供给不足的深层次矛盾, 提高新农保服务的供给效率, 满足农村居民对新农保服务的多元化需求。在这一过程中, 政府从新农保产品和服务供给的垄断者转变为利益调解者、激励者, 是授权而不是提供具体服务。政府必须与非政府组织、私人部门、公众一起来共同治理, 推进新农保服务的市场化和社会化, 让服务对象自己选择公共服务, 提高服务对象的满意度和新农保的资源配置效率。

三、我国政府购买新农保服务理论的实践

社会保障管理不仅包括政府部门之间、中央政府与地方政府之间的关系, 也包括政府部门与私人部门之间的关系(钱振伟, 2010)。随着覆盖城乡居民社会保障体系的迅速推进, 特别是新农保、农村居民最低生活保障制度的建立, 服务对象人数也将急剧扩大, 农村社会保障服务对象急剧扩大和服务需求层次的提高与社会保障部门人员编制限制的矛盾将进一步凸现。解决这个矛盾需要转换思维, 创新社会保障管理模式。新农保作为一种准公共产品和服务, 主要是通过“政府购买服务”的方式来引导社会资源配置向新农保倾斜, 特别是引导保险公司参与社会保险经办服务, 实现管理服务流程再造, 解决人民群众日益增长新农保服务的需要与政府资源不足的矛盾, 最终实现“小政府、大社保”的治理目标, 在这过程中也体现了政府与私人部门的关系。2009年《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点意见》 (第十一条“经办管理服务”)明确提出/政府购买服务”的概念。现在许多地区都在积极探索社会保障“政府购买服务”的实施方法和实施路径, 如宁波市推出的新型养老模式; 四川省德阳市也在2010年3月推出新型农村社会养老保险“政府购买服务”实施办法, 积极引导保险机构参与新农保管理服务体系建设。可见,积极发挥市场配置资源的优势, 不仅可使保险机构更好发挥其社会管理职能, 提升管理服务体系承载力, 实践“小政府、大社保”的新公共服务改革, 而且可促进商业保险和社会保险协同发展, 带动保险产业结构调整, 实现多赢。

四、保险公司参与新农保体系建设的框架

通过政府购买服务, 对新农保管理流程进行再造, 建立“半垂直管理”的社会保险管理部门体系和省直管县的“垂直管理”的经办服务体系, 是构建新的新农保管理体制的组织保障。新农保管理部门实行“半垂直管理”体制, 即各地人力资源和社会保障局长(一把手) 由上级业务指导部门对其业务考核及提名并由当地政府任命; 经办机构实行省直管县的“垂直管理”, 即县级业务经办机构由省级部门垂直管理, 所有人事关系直属于省社会保险局。部分新农保经办业务由省社会保险局通过政府购买服务委托给省级保险公司, 并经其县级保险公司向参保的农村居民提供标准化社会保障服务, 保险公司实现“零现金”管理; 保险公司的经办业务服务费用按照签订的服务合同, 由省社会保险局考核审批并报省财政厅按月拨付(陈仰东,2009) ; 社会保险资金实行收支两条线, 参加新农保的居民缴纳保费和保险金给付直接通过商业银行运作。个人缴纳和市县两级财政补助(按照县人力资源社会保险局提供的数据)直接汇入个人银行账户, 省级财政“入口”补助的每月30元直接汇入个人账户, 中央财政“出口”补助每月55元也直接汇入个人账户, 具体见图1。省社会保险局再处理相关数据, 如发放社会保险金居民的身份证、资金额、参保人的银行账号等, 报送省财政厅, 由省财政厅转给银行, 银行通过专户转账给参保人; 省社会保险局根据《社会保险法》或有关《条例》, 也通过/政府购买服务”方式把部分基本社会保险基金委托给相关投资机构, 由这些专业投资机构投资, 并由省财政厅负责银行专户与投资机构直接实现汇兑。所有的经办机构“见表见数不见钱”, “数”在网上走,“钱”在银行流, 保证了基金周转快捷安全。国务院成立社会保险基金监管机构, 专门对全国社会保障基金(主权基金)和基本社会保险基金(尤其是基本养老保险金)监管。中央社会保险基金监管机构设立省级监管部门对基本社会保险基金进行监管和审计, 主要是对投资机构、省社会保险局、省财政厅等部门每季度审计一次, 对投资情况随时抽查和审计监督, 保证基金安全运行。

参考文献

1.钱振伟. 覆盖城乡居民社会保障管理体制研究——基于对部分市(州)县实践的调查。 西南财经大学, 2010: 70~ 74

2.唐志军, 王玉霞. 对经济学的“手”理论述评. 云南财经大学学报, 2008(4) : 34~ 35

3.张 艳等. 论新《保险法》对我国保险企业治理结构的影响. 保险研究, 2010(5) : 78~ 79

4.欧 文.E. 休斯. 张成福, 王学栋译.公共管理导论.中国人民大学出版社, 2007: 71 ~ 72

5.魏 静. 中国地方政府购买服务——理论与实践研究.上海交通大学硕士学位论文, 2008: 8~ 9

6.陈仰东.执行机构体制必须转型.中国社会保障, 2009(1): 33~ 34

<上一篇推动新型农村社会养老保险制度可持续

农民分化背景下的新型农村社会养老保下一篇>