农村集体土地使用权反向抵押:我国新型农村养老保险新视角

作者：王平达  责任编辑：中农网  信息来源：《河北法学》  发布时间：2015/11/22  浏览次数：22次

【摘  要】在土地保障的基础上建立农村社会养老保险体系, 是当前我国农村特定条件、特定时期的必然选择。借鉴国外的住房反向抵押贷款, 对我国农村集体土地使用权反向抵押, 一定程度上可以弥补农村养老保险集体补助资金的不足, 在一定意义上有利于拓宽农村社会养老保险融资渠道, 促进新型农村养老保险制度的实施, 激活农村土地市场流转, 推动农村经济发展。

【关键词】农村集体土地使用权; 反向抵押; 新型农村养老保险

著名英国古典经济学家威廉·配第(1623—— 1687)有句名言: 土地是财富之母, 劳动是财富之父。在土地保障的基础上建立农村社会养老保险体系, 是当前我国农村特定条件、特定时期的必然选择。从一定意义上说,离开土地保障谈论农村社会养老保险是不现实或是不具备普通意义的。根据我国目前农村经济发展条件的成熟程度, 建立健全农村土地流转市场是可行的和必要的。允许农村集体土地使用权以抵押、转租、转让、股份合作等形式流转, 有助于活跃农村市场, 实现农业增效和农民增收的目标。土地是农民的命根子, 如何既让农村集体土地成为一个活跃的生产要素流动起来, 又确保农民权益得到有效保障? 如何避免农村集体土地流转引发严重的社会问题, 使得土地流转与农村社会保障相互扶持,在集体土地使用权流转中使农民多得利益, 避免“灰色市场”(即集体土地的私自流转)的出现, 共建和谐, 是一个值得认真探讨的课题。荷兰、美国等国的反向抵押贷款(ReverseMor-tgage)就是基于“以房养老”理念而开辟的新型养老途径。借鉴外国经验, 创新思维, 笔者认为对农村集体土地使用权反向抵押, 在一定意义上有利于拓宽农村社会养老保险融资渠道, 促进新型农村养老保险制度的实施和发展。

一、反向抵押贷款

反向抵押贷款( ReverseMortgage)是基于“以房养老”理念而开辟的新型养老途径,称之为“反向”,是因为这种模式与传统的住房抵押贷款逆向而行。传统的住房抵押贷款是购房者先支付一定的房款,其差额以所购房屋作抵押向银行贷款,然后由购房者分期偿还给银行的一种贷款形式。而反向抵押贷款则是指拥有住房产权的老年人,将住房抵押给金融机构,相应的金融机构对借款人的年龄、预期寿命、住房的现值、未来的增值、折损情况以及借款人去世时房产的价值进行综合评估后,按其住房的评估价值减去预期折损和预支利息,将其住房的残值分摊到预期寿命年限中,按月或年支付现金给借款人。当借款人去世后,该机构获得住房的产权,将其销售、出租或者拍卖,用来偿还贷款本息[1]。

在国外反向抵押贷款最早起源于荷兰,而运作最为完善的则属美国。美国反向抵押贷款的类型主要有: 房屋价值转换抵押贷款(Home Equity Conversion Mortgage, 简称HECM )。该项目由联邦住宅管理局(Federal Housing Administration简称FHA)承保, 贷款提供对象是》2岁以上的老年人, 对借款人的收入、使用方向不设限制; 房屋保管者(Home Keeper) : FannieMae公司提供的房屋保管者主要针对不符合HECM 条件的借款人而设计的, 如房产价值高于FHA的限额规定、共有房产等情形; 财务自由计划(Financial Freedom): 该品种由附属于IndyMac银行的老年人财务自由基金公司推出[2]。不论HECM项目还是房屋保管者对贷款额都有一个最高限额, 而该品种则专门为净值超过40万美元的房屋提供贷款, 从而使得拥有较高价值房屋的借款人可以申请贷款。此外其支付方式采取一次性提取大部分甚至全部贷款。总体而言, 政府担保的贷款如HECM, 贷款额度低，费用少。私人提供的贷款限制则较少, 贷款额度高, 费用高, 如财务自由计划。在美国HECM 是最受欢迎的反向抵押贷款品种,约占全美反向抵押贷款市场的95%。反向抵押贷款大大改善了美国老年人的生活条件, 有效地缓解了养老保障的压力, 促进了金融市场的繁荣和发展。

二、农村集体土地使用权反向抵押

据2005年世界银行关于中国未来养老金收支缺口的研究报告, 按目前的养老保障制度, 2001年到2075年间我国基本养老保险的收支缺口将高达9. 15万亿元 。如果不及时开辟新的养老保险途径, 增加新的养老资金来源, 将很难应对即将到来的老龄化危机。实践证明“个人缴费为主, 集体补助为辅,国家给予政策支持”的完全积累式的筹资模式未能很好地承担农村社会养老保险的责任, 不利于农村社会养老保险事业的发展。新型农村养老保险建立的“个人缴费、集体补助和政府补贴”的三方筹资模式, 国家财政要承担起更大的责任, 一般说来, 国家财政支持的比例可依据乡村集体经济发展情况确定为5%—10%、10%—15%、20%—25% 三档为宜; 相应的集体补助的比例分别以25%—40%、20%—35%、15% —30%为宜。农民个人可自行选择缴费标准, 鼓励多缴多得。社会统筹方面, 个人缴纳的保费全部计入个人账户, 集体补助和国家的资助可按一定比例建立社会统筹账户, 加强不同阶层人群之间的共济性。笔者认为在特定条件、特定时期实行农村集体土地使用权的反向抵押, 一定程度上可以弥补农村养老保险集体补助资金的不足, 一定意义上强化社会养老保险资金的调剂功能, 拓宽农村社会养老保险融资渠道, 促进新型农村养老保险制度的实施。

(一)农村集体土地使用权

《中华人民共和国土地管理法》第8条对农村集体所有的土地进行了明确界定: “ 农村和城市郊区的土地, 除由法律规定属于国家所有的以外, 均属于集体所有; 宅基地和自留地、自留山, 也属于集体所有”。集体所有的土地从性质上又可分为农用地、建设用地和未利用地。农用地是指直接用于农业生产的土地, 包括耕地、草地、林地以及其他依法用于农业的土地; 建设用地是指用于建造建筑物、构筑物等非农业用途的土地, 它又可分为三种类型: 宅基地、乡镇企业建设用地和乡(镇)村公共设施、公益事业用地。宅基地是指农民用于建造住宅的土地, 具体包括住房用地、辅助用房(如厨房、厕所、畜禽舍等)、沼气池和小庭院用地以及房前屋后少量绿地等; 乡镇企业建设用地是指乡镇企业为开展生产经营活动而占用的土地; 乡(镇)村公共设施、公益事业用地是指为修建公路、桥梁等乡村基础设施或举办公益事业而占用的土地。

农村集体土地使用权具体表现为在法律、政策允许范围内对农地自主经营的权利以及部分剩余索取权和产品的处置权。农村集体土地使用权的流转可以分为初次流转和再次流转。农村集体土地使用权的初次流转是指集体土地使用权的取得。集体土地使用权的初次流转具体又包括土地承包经营权、农村宅基地使用权及集体建设用地使用权的初次流转。土地承包经营权初次流转的方式主要表现为家庭承包和家庭承包之外的其他方式; 集体建设用地使用权初次流转的法定方式为审批, 实践中还有出让、出租、作价出资或入股等其他方式。集体土地使用权的再次流转是指已经依法取得集体土地使用权的使用人将该使用权以一定方式进行处置, 使其主体或实际使用人发生变化。其中土地承包经营权再次流转的方式主要有转包、转让、出租、互换、入股等; 集体建设用地使用权再次流转的方式主要有转让、出租、抵押等。

(二)农村集体土地使用权抵押、农村集体土地使用权反向抵押

目前, 我国法律还没有明确规定农村集体土地使用权抵押问题, 只是规定其中集体建设用地使用权再次流转的方式主要有转让、出租、抵押等。

1996年的《中华人民共和国老年人权益保护法》第20条规定:“国家建立养老保险制度, 保障老年人的基本生活。”第22条进一步规定:“农村除根据情况建立养老保险制度外, 有条件的还可以将未承包的集体所有的部分土地、山林、水面、滩涂等作为养老基地, 收益供老年人养老。”郑州大学法学院中拟定的《中华人民共和国集体土地流转法(草案)》第19条【抵押】: 集体建设用地使用权可以抵押。集体建设用地使用权的抵押, 可以参照《中华人民共和国担保法》办理。第20条【一并抵押: 乡(镇)、村企业的建设用地使用权不得单独抵押。集体建设用地使用权转让、转租、抵押的, 地上建筑物和其他附着物随之转让、转租、抵押。集体建设用地上的建筑物和其他附着物转让、转租、抵押的, 其占用范围内的集体建设用地使用权随之转让、转租、抵押。第21条【作价入股】: 集体建设用地使用权, 可以作价入股的方式进行流转; 法律、行政法规另有规定的除外。【集体土地流转收益】集体建设用地使用权流转取得的总收入在扣除县、乡各项投入以及按规定缴纳税费后, 收益由农村集体村民按份共有; 集体建设用地使用权转让和转租的收益, 归原集体建设用地使用权人; 出让、租赁合同另有约定的, 依照约定。

2009年12月《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》(下称《指导意见》 )指出,新农保基金由“个人缴费、集体补助和政府补贴”构成, 有条件的村集体应当对参保人缴费给予补贴,补助标准由村民委员会召开村民会议民主决定, 政府补贴分为中央政府补贴和地方政府补贴。尽管《指导意见》规定新农保制度的责任主体为个人、集体和国家, 但我国很多地区尤其是中西部地区集体经济实力有限, 使得“集体补助”有时难以实现, 如何解决集体补助筹资难的问题将成为制约新农保制度推行的一大瓶颈。

从我国农村经济发展的趋势和以上相关立法基础和学术界的观点来看, 笔者认为以法律形式规定农村集体土地使用权抵押只是时间早晚问题。农村集体土地使用权反向抵押可以借鉴反向抵押贷款(ReverseMortgage)。即基于“以地养老”理念而开辟的新型农村养老途径。农村集体经济组织可以将农村集体土地使用权抵押给银行、保险公司、信托投资公司、社会保障机构等, 其对农村集体土地的名称、四至界址、面积、质量等级情况评估现值、预测未来的增值、折损情况等进行综合评估后, 按评估价值减去预期折损, 加上未来增值和预支利息, 将农村集体土地使用权的残值分摊到农村集体适龄村民预期寿命年限中, 按月或年支付现金给农村集体经济组织, 农村集体经济组织将其作为村集体组织养老保险资金, 增加村民养老保险“ 集体补助”的资金支持力度, 补充农村社会养老保险统筹账户。

三、我国新型农村养老保险面临的主要问题、机遇与挑战

2009年《指导意见》指出, 新农保制度要与家庭养老、土地保障、社会救助等其他社会保障政策相配套, 保障农村居民老年基本生活。2010年的中央“一号文件”《关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》中指出“继续抓好新型农村社会养老保险试点, 有条件的地方可加快试点步伐。积极引导试点地区适龄农村居民参保, 确保符合规定条件的老年居民按时足额领取养老金。合理确定农村最低生活保障标准和补助水平, 实现动态管理下的应保尽保。” 2010年新年伊始温总理就宣布“我们今年开始试行农民的养老保险, 也就是说通过两条渠道, 一条是国家财政(村集体筹资) ,另外一条就是农民自筹。从今年开始, 从试点单位开始, 年满》”岁的农民, 每月可以拿到55块钱。这个钱并不多, 但它跨越了一个时代。” 2010年《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》的出台也是给城镇企业退休老人、农民工的最好礼物, 《农民工参加基本养老保险办法》也有望出台。随着新型农村养老保险制度的试点、施行, 必将会把我国改革开放的结果让更多的农民受益, 工业“反哺”农业, 惠及民生。然而, 我国农村养老保险也面临一系列机遇与挑战:

(一)农村“未富先老”的社会现实

我国农村人口老龄化速度迅猛, 据统计“中国农村65岁以上的老龄人口占农村人口的比重将从1990年的》%上升到2030年的13%, 2040 年的19%。”中国老年人口60 及60岁以上超过12998 万人, 65岁以上超过8828万人, 85岁以上超过40万人。其中老年妇女的比例增加1/2到2/3, 农村的老年人口约是城市老年人口的2倍, 农村养老保障面临的问题很严峻。

按照联合国老龄化标准, 我国已进入老龄化国家行列。发达国家进入人口老龄化阶段时人均GDP一般在10000美元以上, 而我国仅为4000美元左右[3 ]。农民人均纯收入2008年4367元, 2009年农村居民人均收入5153元, 属于典型的“未富先老”。这一严峻的社会问题已经凸显, 如何平稳度过老龄化高峰,处理好经济发展、社会稳定与社会养老三者之间的关系已成为亟待解决的社会问题。

(二)农村集体经济组织的养老保险筹资能力分布不均

20世纪80年代以来, 我国乡镇企业迅猛发展为经济增长做出了突出贡献, 2008年全国乡镇企业增加值84127亿元, 占国内生产总值的27. 98%。乡镇企业在农村兴办了各种公共福利事业, 承担了一部分社会福利费用, 而且在一定程度上壮大了我国部分农村地区的集体经济, 使得集体组织为参加农村社会养老保险的个人提供一定的资金支持成为可能。另一方面, 从产业结构上来看, 二、三产业的壮大发展为集体经济创造了更大的获利空间, 以我国百强县为例, 我国百强县(市)产业结构情况如下: 一产: 二产:三产比是11.8：55. 3：32.9。百强县( 市)的产业结构差异性反映出县域经济的地域性, 二、三产业的壮大发展为集体经济创造了更大的获利空间, 不论通过出让集体土地控股分红还是 直接创办企业等方式, 集体经济所积聚的资金都能应成为农村社会养老的有益支柱。

根据《新型农村社会养老保险试点的指导意见》, 乡镇企业为其职工交纳的农村社会养老保险金可作为一个扣除项目在所得税前列支, 这就减少了企业的应纳税所得额。对于一个经济实体而言, 如果能以无须增加成本的方式来增加职工对企业的依附感, 增强企业的凝聚力, 并最终达到提高经济效益的目的, 必然是极具诱惑力的, 这种利益的驱动, 在一定程度上刺激了乡镇企业设立社会保险基金的行为倾向。百强县(市)主要分布在东部地区, 东部地区有93个, 中部地区5个, 西部地区2个。中国县域经济基本竞争力百强县(市)的平均规模是: 人口84. 8万人, GDP 164. 7亿元, 地方财政收入7. 6亿元; 百强县(市)分别是全国县域平均规模的1. 86倍、5. 14倍、6. 29倍(中国县域经济网, 2009)。但是, 也有一种情况令人担忧: 百强县(市)主要分布在东部地区, 中西部地区加起来只有7个, 这样就造成了农村经济发展的地域差异。

由于存在地区经济发展与财政能力的不平衡, 中西部地区财政能力有限, 是新农保制度建立的难点。从各级一般预算收入与支出来看, 中央财政在总预算收入中占比高达52%, 但支出仅占比27%。相应地, 省及以下层级政府都存在着收支缺口, 地方政府都严重依赖转移支付, 2008年, 地方政府财政支出中, 转移支付的比例高达45%。在中西部地区尤其如此。农业人口占比高的省份, 往往是经济发展总量与财政收入的小省。这样, 在新农保制度的构建中, 中西部地区地方政府就难以支付必要的保费配套补贴, 从而影响新农保制度的扩展与推进。为了缓解这样的矛盾, 保证贫困地区新农保制度的建立, 需要重构中央政府与地方政府之间的财政关系, 中央财政按照各地经济和社会发展水平的不同对养老保险的保费补贴予以分担, 以加大对中西部地区的财政支持由于地方政府财力有限, 基础养老金的额度普遍不高, 一般都在50元以下, 但问题在于, 由于存在地区经济发展水平与财政能力的不平衡, 贫困地区地方财政支持的压力很大。如何解决中西部贫困地区地方财政筹资难的问题将成为制约新农保制度推行的一大瓶颈。我国新农保: “实行以个人缴费、集体补助、政府补贴”为基础, 由于区域差异使得“集体补助”在一部分农村地区难以落实。{#PageCon#}

(三)农村集体土地使用权交易中的“灰色市场”使农民权益受到侵害

目前, 我国农村集体土地交易中存在着“灰色市场”现象, 即集体土地的私自流转。有关资料显示:在我国沿海发达地区, 集体土地的私自流转(入股建乡镇企业、以租代征占用集体土地建小产权房等)现象严重。这种集体土地经由非公开渠道流入市场, 一定程度上增加了政府调控房地产市场的难度以及农村集体土地管理秩序的混乱。对广大的农民而言, 土地的私自流转导致的无序使其难以充分分享其中的利益[4]。

(四) 农村土地所起的社会保障作用“趋弱”

当前农村土地所起的社会保障作用已日趋减弱, 依靠农民自己耕作土地的保障方式已不能适应社会发展。虽然承包土地尚可保障农民的生存, 却难以使农民致富, 在小块的土地上无论农民进行怎样精细的耕作也不可能大幅提高收入, 农民对土地的态度已开始变得“无所谓”, 因此, 不能再以传统眼光来看待农民与土地的关系, 基于土地经济的养老保障形式的功能也正在弱化。我国人多地少的国情使得部分农民对土地已无心经营, 出现土地撂荒的现象。由于城市化进程而出现了大量失地农民, 国家统计局2009 年5农民工监测调查报告》显示: 2008年度全国农民工总量为22542万人, 2009年为22978万人,增长1. 9%, 其中外出农民工14533 万人[5]。同时, 农村产业结构也发生了很大变 化, 农村经济正由单一农业经济向农工商一体化经济发展, 使得农村土地所起的社会保障作用“趋弱”。如何既让农村集体土地成为一个最活跃的生产要素流动起来, 又确保农民权益得到有效保障?如何避免农村集体土地流转引发严重的社会问题, 使得土地流转与农村社会保障相互扶持, 在集体土地使用权流转中使农民多得利益, 避免“灰色市场”的出现, 共建和谐, 是一个值得认真探讨的课题。

四、农村集体土地使用权反向抵押的可行性与必要性

(一) “土地换保障”的经验借鉴

我国农村的社会养老保险是建立在土地经济基础上的家庭保险及社区保险。在农村集体养老保险基金一时难以充足到位的情况下, 农民基本生活保障的功能实际上是由土地来承担的, 即所谓土地保障。1978年以后, 我国农村社会经历了由“人民公社”到“家庭联产承包责任制”的经济体制的重大变革。实行责任制以后, 在社会保险严重缺位的条件下, 在工业化进程加快以及农村剩余劳动力艰难转移的过程中, 农村之所以没有出现大的乱子, 没有产生“拉美化”现象, 农户承包地所起的作用功不可没。就此而言, 土地承包制不仅具有人们所普遍认识的“ 充分调动农民生产积极性、大大解放生产力、促进农村经济发展”等提高经济效率的重要作用, 而且还具有极重要的生活保障功能, 在保障农民基本生活、维护农村社会进而全社会稳定、减缓工业化过程中的社会阵痛方面发挥着不可替代、无可估量的作用。从一定意义上看, 后一种作用对于中国这样一个肩负几亿农村剩余劳力转移艰巨任务的发展中大国来说显得更为重要。在目前中国城乡二元的结构之下, 农村土地的福利性特点将会在一定时期存在。借鉴西方国家的反向抵押贷款, 对农村集体土地使用权反向抵押仍不失为“土地换保障”的有益尝试。

(二) “农村集体养老”的历史传承

农村集体养老是由农村集体经济组织对年老多病、无依无靠的老人进行赡养的制度。农村集体养老的形式主要有“ 五保制度”和“养老院”制度。新中国成立后, 党和政府十分重视农民的社会保险和生活福利问题。根据1954年宪法中“劳动者在年老、疾病或者丧失劳动能力的时候, 有获得物质帮助的权利”的规定, 我国农村开始着手建立以社会救助、社会福利和社会优抚安置为内容的社会保障制度。1956年6月30日, 第一届全国人民代表大会第三次会议通过的《高级农业生产合作社示范章程》明确规定了五保供养制度: 即对“三无”人员(无法定抚养义务人, 无劳动能力, 无生活来源的老年人、残疾人和未成年人)实行“五保”(保吃、保穿、保住、保医、保葬<未成年人保教>)。采用的救助方式:一是敬老院形式, 这是一种由农民集体举办的集中供养五保户的主要形式; 二是集体供给, 分散供养形式。1960年《全国农业发展纲要》和1962年中共中央《农村人民公社工作条例修正草案》的颁布实施,进一步完善了农村五保供养制度。“文革”期间, 原先建立的相对完善的农村五保供养制度被“ 吃得饱却吃不好”的“大锅饭”体制代替, 这是一种倒退。十一届三中全会以后, 农村五保供养制度得到恢复和发展。

(三) “农民权益”的博弈

土地是农民的命根子。在以市场价值为基础的土地流转下, 政府除收取土地交易税外, 不应从土地交易中获利; 集体农民作为土地所有者应当公平分享土地流转收益, 确保农户在土地流转过程中的主体地位, 充分保障农民获得集体土地流转收益权[4]。农村土地使用权反向抵押可以确保农民成为土地流转收益的主要受益者, 既可以活跃农村土地流转市场, 促进农村经济的发展, 也可以为农村集体养老保险资金的筹集提供一条稳定可靠的资金来源。

五、推行农村集体土地使用权反向抵押的风险性分析

(一)政策风险、法律不健全

一段时期以来, 我国政府将更多的社会保障资源投向了城镇居民, 使得农村社会养老保险制度的设计出现了偏差。目前的实际情况是拥有较多乡镇企业地区的农民比只有很少、甚至没有乡镇企业的地区的农民要富裕。欠发达地区的农民无力缴纳保险费的同时, 也只能得到很少, 甚至得不到集体补助和地方财政支持; 而富裕地区的农民自身有能力缴纳保费的同时又能得到集体补助和财政支持。显然, 这条原则与中国农村的实际情况和农民的养老需求形成悖论; 而且, 越是农村经济发达地区土地使用权流转越活跃, 集体土地使用权反向抵押越有市场; 反之, 困难欠发达地区, 没有能力投保的贫困农民有着较强的养老需求, 却越难享受到农村集体土地使用权反向抵押带来的“集体资金”的补助。另外, 它还受到现行法律、法规的制约, 需要制定、修订相关的政策、法规, 使反向抵押的运作有一个宽松的法治环境。根据我国担保法第37条第2款的规定: 耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押, 新颁布的《物权法》也认可了这一观点。根据“房地一体化原则”, 这一规定也意味着建于宅基地之上的农村房屋也是不能够抵押的, 而如果允许农村的房屋作为抵押, 确定无疑地会促进财产的利用, 解决农民贷款难的问题, 对促进农村经济的发展会起到一定的作用。将农村的房屋排除在反向抵押的范围之外, 不利于新型农村养老保险基金的筹集。

(二)农村土地流转市场的发展风险

开展农村集体土地使用权反向抵押的收益, 最终要在农村土地流转市场实现, 如果农村土地流转市场处于无序状态, 农民的利益就无法得到保障。因此, 反向抵押的推行需要一个规范、成熟的农村土地流转市场, 否则, 农村集体土地使用权反向抵押难以实现。目前, 集体土地使用权流转市场较为混乱。由于《土地管理法》、《房产管理法》都没有涉及这方面的详细规定, 出现了大量的出租、明租暗卖等多种隐性的集体土地流转, 造成许多人产生一个错误的认识, 集体土地使用权不用登记, 可以随便用, 只要村里同意就行, 致使集体土地市场的无秩流转[6]。同时, 由于集体土地流转的无秩, 致使登记如一纸空文, 也造成了大量契税, 土地使用税、营业税、耕地占用税和土地增值税流失。同时, 由于没有较好的规划和管理, 导致一方面土地大量的闲置, 流转无法到位, 另一方面, 集体需要大量的土地来搞建设,而又无地可用, 只好占用耕地。

(三)土地价值的变现风险

银行、保险公司、信托投资公司、社会保障机构等能否实现预期收益, 最终取决于被抵押土地的变现能力。土地价值的变现方式一般有两种, 一是出租, 二是在农村土地流转市场上出售。如果出租,则土地价值不能迅速变现; 如果出售, 我国农村土地评估市场不够健全。

(四)利率风险

时间跨度长、金额数目大将是农村集体土地反向抵押的特点, 利率政策和利率的变动对农村集体土地反向抵押成功与否影响至深。预期利率的细微波动, 如果经过数十年的累积, 差异是非常大的,而且我国还未完全实现利率市场化, 利率风险将更为突出。

(五)道德风险

由于农村集体土地反向抵押给银行、保险公司、信托投资公司、社会保障机构, 这些机构再转押给农村集体土地使用权的承载方, 期间农村集体土地使用权的承载方会倾向于减少土地的维护保养支出,不愿更多地进行土地的可持续性发展投入, 只注重短期利益, 这些行为都会损耗抵押期内土地的保值与增值, 不利于农业的可持续性发展。

六、以农村集体土地使用权反向抵押增加农村集体养老保险资金补助的对策建议

(一)农村集体土地使用权反向抵押的基金按区域发展收益比例化投入

农村集体土地使用权反向抵押的基金收益比例化投入。东部地区(北京、天津、河北、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东、广西、海南等12省市)为第一层次, 农村集体经济发达, 人口老龄化程度高, 农村集体养老保险基金补助水平较高。中部地区(山西、内蒙古、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南9省区) , 农村集体经济发展一般, 集体养老保险基金补助水平不高。西部地区(重庆、四川、陕西、宁夏、新疆等5省区), 集体经济发展相对不发达的地区, 甚至集体补助基金难以保障, 养老压力大。在实行农村集体土地使用权反向抵押的基金收益使用时按比例投入, 国家应进行宏观调控。可以根据各地经济不平衡发展的现状, 掌握在1/4至1/3之间。可以设计为: 按照东、中、西三地区经济发展水平依次递减的情况, 农村集体土地使用权反向抵押的基金收益比例投入递增。东部地区集体补助所占的比重为15%) 20%; 中部地区集体补助所占的比重为20%—30%; 西部地区集体补助所占的比重为30%—40%, 强化社会养老保险资金的社会调剂功能。

(二)规范农村集体土地使用权反向抵押运作机制

(1) 农村集体经济组织即农村集体土地使用权反向抵押的申请人(召开村民代表大会, 须经全体村民2/3同意) , 向有关部门就反抵押的实施细则提出咨询。

(2) 反向抵押的申请人向经办此项业务的“贷方”, 即有关银行和其他经办机构提出对集体土地使用权反向抵押的申请书。

(3) 经办机构对“借方”提交的申请书给予书面的详细审查, 然后委托社会的权威、独立、合法的中介机构, 对申请人的有关情况给予审查。由乡(镇)人民政府或委托农村土地管理部门进行抵押资格认定并负责抵押登记。

(4) 独立合法的中介机构接受委托, 对申请反向抵押土地的价值及其他情形给予全面详尽的审查,最终做出综合评估书。价值评估的一般原则是: 土地使用权抵押价值＝土地年平均收益×抵押期限+土地种养物价值。

(5) 独立合法的中介机构将审查得到的结果, 即综合评估书提交委托部门, 即“贷方”。

(6) “贷方”决定接受申请人反向抵押的申请, 并向政府管理部门提出要求保险担保的申请。

(7) 政府管理部门审查相关文件, 认为符合有关条件规定, 决定给予申请人提供反向抵押的保险担保。

(8) 贷方与借方, 也即业务经办机构与申请人, 签订办理抵押登记手续、签订抵押贷款合同、发放贷款、贷后检查、贷款归还等相关程序[7]。

(三)农村集体养老补助金的发放及管理

享受集体养老补助金的农民年龄: 男60岁、女55岁; 集体养老补助金进行账户管理。应加快研制和设置农村集体养老补助金信息库, 建立相应的管理制度, 逐步实现社会保险关系信息库在地市(县)间、省市间的联网与信息共享。对农村集体土地产权不明晰, 土地使用者不能够依照法定程序自主地有偿抵押土地。要理顺土地产权关系, 一切土地产权的流通均应在法律允许的范围内运行。加强土地登记, 一切土地产权的流转都必须进行土地登记。同时, 国家应给予税收优惠和扶持。可给予贷方与借方减免一定期限(3—5年)或比例(20%—30% )的税收优惠, 这实际上是对农村集体经济组织养老保险统筹账户进行间接补贴。

(四)实行银保联手, 培育多方投资主体

在国外, 有很多保险公司是单独开办此项业务, 但中国内地的保险公司尚未具备金融信贷的功能,且目前国内保险资金还不允许投资土地流转市场, 所以只能通过与银行联手开办此项业务。这样既可以发挥银行的资金优势, 又可以发挥保险公司的保障和风险承担优势。此外, 也可以允许和鼓励其他金融机构参与, 拓宽他们的经营范围, 培育多方投资主体。随着时机、条件的逐步成熟, 应允许多种机构开办, 如银行、保险公司、信托投资公司、社会保障机构等, 中介机构的参与、土地评估部门、会计师事务所、律师事务所等都应当是积极合作者[8]。

(五)建立评估体系, 完善农村集体土地流转市场

对于农村集体土地反向抵押来说, 土地价值会直接影响到金融机构在贷款到期后能收回的资金大小, 这对评估工作的准确性提出了更高的要求。但是由于我国农村土地流转评估市场建立的时间较短,加上缺乏统一管理以及评估机构评估资质混乱等原因, 使得评估市场存在很多问题, 因此, 目前的首要任务就是尽快完善评估体系, 进行相应的立法。笔者建议农村集体建设用地使用权反向抵押及其抵押价格, 适用于以集体土地抵押融资时设定的价格。完善农村集体土地流转市场, 积极探索运用市场机制、法律规范促进集体土地流转的有效途径。

农村集体土地使用权反向抵押只是笔者的粗知拙见, 很多问题值得推敲和探讨, 意在抛砖引玉,使更多的学者关注、研究这一崭新的问题, 以期理论转化为实践, 服务于“三农”, 惠及民生。

参考文献

[1] StephenMckay. ReformingPensions:investing in the future. In JaneMillar(eds). UnderstandingSocial Security: issues for policyand practices, The Policy Press. 192.

[2] 刘嘉伟, 项银涛. 老龄化社会与商业银行住房反向抵押贷款[J]. 中国金融, 2005, (12): 34- 39.

[3] 龙会芳. 反向抵押贷款的国际比较与借鉴[ J]. 金融教学与研究, 2005, ( 3) : 56-60.

[4] 刘淑春. 改革开放以来中国农村土地流转制度的改革与发展[J] . 经济与管理, 2008, (10): 112- 116.

[5] 钟涨宝. 农村土地流转与农村社会保障体系的完善[J]. 社会学研究, 2008, (1) :66- 71.

[6] 李昌麒. 农村社会保障法律制度创新研究[R]. 厦门:厦门大学出版社, 2005.

[7] John. Adams: Pensions Commission. A New PensionSettlement for the Twenty- First Century: The Second Report of the PensionsCommission. Norw ich: The Stationery Office. 2005. 117.

[8] Pensions Commission. 2004. Pensions:Challenges and Choices.The First Report of the Pensions Commission. Norw ich: The Stationery Office. 210.

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