【摘 要】建立新型农村社会养老保险制度，是政府解决农村居民“老有所养”问题、构建和谐社会的重大举措。当前，从该制度试点地区的实施情况看，社会效应明显。但随着试点工作的深入，一些问题和矛盾也逐步暴露出来。这些问题需要通过立法建设、发展农村经济、加大政府财政、创新基金运营模式等途径逐步加以解决。
【关键词】新型农村养老保险；制度；问题与矛盾
农村社会养老保险制度是我国社会保障体系的重要组成部分，也是关系我国8 亿农民“老有所养”的关键。早在1986 年，我国就开始在部分地区开展农村社会养老保险试点工作，但到目前为止，覆盖城乡的养老保险制度并未真正建立起来。随着农村人口老龄化的不断加剧以及工业化、城镇化进程的加快，传统意义的养老保障模式已难以适应现代社会发展的需求，农村急需构建新的老年供养体系。
在此背景下，党的十七届三中全会提出“按照个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的要求，建立新型农村社会养老保险制度”的决定。2009 年9 月国务院又出台了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，决定在全国10%的县（市、区）开展新型农村社会养老保险试点工作，并于2020 年前基本实现全覆盖。建立完善农村社会养老保险制度，对于统筹城乡发展、构建和谐社会、妥善解决农村居民的养老问题、促进农村经济的繁荣发展具有重要而深远的意义。
一、建立新型农村社会养老保险制度的必要性
（一）农村人口老龄化程度日益严重
随着工业化、城市化进程的加速以及限制人口流动政策的逐渐消除，我国农村剩余劳动力开始大规模向城市转移。这种“乡—城”人口迁移在给城市带来经济繁荣的同时，也给我国城乡社会保障体制带来了巨大的冲击：一方面，农村劳动力流入城市，推迟了城市养老高峰的到来，缓解了城镇人口老龄化程度；另一方面，农村劳动力的转移导致农村人口年龄结构失衡，老年抚养系数急剧增大，农村老龄化发展速度大大超过城市。2005年1%人口抽样调查数据显示，城镇人口所占总人口比重比2000 年上升6.77 个百分点，同期我国农村65 岁以上人口老龄化率为9.6%，高于城镇8.5%的水平。专家预测，从2000 年到2050 年，我国农村向城镇迁移人口总规模累计将达到3.96 亿人，其中向城镇迁移的农村经济活动人口（15—59 岁）将达到3.35 亿人。2030 年，我国农村、城镇老龄化率将达17.39%、13.1%，2050 年可能会达到26.4%和22.2%。低龄人口向城镇的单向流动，加剧了农村人口老龄化程度。同时，由于农村人口基数较大，使得农村老年人口的绝对数量更是远远高于城市。而我国是典型的“未富先老”的国家，城乡收入差距过大使得农村老年人因老返贫的现象更为突出。由此可见，人口老龄化的加快和农村养老需求群体的增加建立和完善新型农村社会养老保险制度的思考是建立新型农村社会养老保险制度的直接原因。
（二）传统家庭养老功能的弱化
一是计划生育政策和生育观念的改变，减少了家庭未来的劳动力。据第五次人口普查资料显示,农村家庭平均人口仅为3.2 人。2005 年抽样显示,农村中拥有五人以上成员的家庭只占总户数的19%,而拥有七人以上成员的家庭只占总户数的2%。家庭规模的小型化缩小了家庭养老的赡养源，传统的“养儿防老”的机制受到冲击。
二是城镇化和农村劳动力的转移降低了家庭凝聚力，家庭成员互助功能不断削弱。大量农村劳动力转移到城市，一方面可以提高农民收入，但另一方面，造成农村“空巢家庭”的逐渐增多，农村老人必要的生活照料和精神慰藉无法得到满足。同时，由于市场经济的发展，农民的生活方式和价值观念也在不断变化中,特别是维系家庭关系的传统孝道观念的弱化,使得人们的养老意识越来越淡薄。
（三）土地养老功能的难以实现
土地是农民最基本的保障依托，但随着社会的变迁，农村人均耕地面积的减少和土地收益的下降,导致了土地保障功能的弱化。
一是中国人多地少的国情决定了人均耕地面积的不足。据统计,我国人均耕地面积为1.52 亩,仅占世界人均的4.29%。而随着工业化、城市化的快速推进，我国耕地面积还会不断减少,农民将面临失业又失地的威胁。因此，土地只能维持基本的生存。
二是农业是弱势产业。农产品投入较大，产值较低，且受市场和自然气候的影响较大，风险难以预料。而务农机会成本的逐步提高，使得越来越多的农民离开土地务工经商。土地收益在农民收入中所占的比例不断下降，土地对农民的保障作用越来越不明显。
三是中国的土地属于集体所有。农民只有使用权，没有处置权，农民不能土地产权交易来养老。
（四）原农村社会养老保险制度的难以为继
由于制度设计的缺陷以及运行中存在的问题，导致1998 年以来，我国农村社会养老保险基本处于停滞状态。主要原因有：第一，背离了社会保险的属性。我国实行的是“以个人交纳为主，集体补助为辅，国家政策支持”的资金筹集方式。在大多数集体经济改制或比较薄弱的情况下，集体补助难以实现，农民的养老金完全取决于个人积累。其保费筹集和待遇支付更类似于商业保险，从而体现不出社会保险的社会性和共济性。
第二，保障水平较低。保费月缴费标准分为2—20元10 个档次，农民可根据实际情况自由选择。但现实情况是，农民大都选择低档缴费，基金积累数额较少，达到养老年龄时领取养老金的标准很低。即使每月投保20元，以收益10 年来计算，领取的养老金也只有70 元/月。如果再考虑利率变动和通货膨胀等因素，实际领取的养老金更低，难以实现养老保障的功能。
第三，制度设计不够规范。比如：政府的责任未得到明确规定；养老金的计发标准混乱，随意性较大；基金管理以村或乡镇为单位，缺乏监督制约机制;资金的保值增值问题无法解决，基金安全性差等等。正因为如此，导致农民参保积极性下降，农保工作进展缓慢。
二、新农保的特点以及存在的问题
新农保制度的建立是我国农村社会养老保险制度发展史上的重大突破，它改革完善了原有制度的缺陷，充分考虑到未来城乡统筹的发展趋势，逐步解决了我国农村居民的“老有所养”问题。
（一）新农保的特点
1、筹资机制多元化
我国老农保虽实行的是“个人交纳为主，集体补助为辅，国家政策支持”的资金筹集方式，但在实际操作中，由于政府责任的缺失和集体补助难以实现，导致养老保险完全是农民的个人积累。新农保采取的则是“个人缴费、集体补助和财政补贴相结合的”三方筹资机制，突出了政府补贴，打破了老农保制度中无资金投入的格局。这是新农保的最大亮点，也是新老农保的最根本区别所在。同时，新农保明确规定了中央、地方财政补贴的标准和范围，体现了政府责任，较好地激发了广大农民群众的参保积极性。
2、制度模式创新
新农保借鉴了城镇职工基本养老保险统账结合的模式，即实行基础养老金+个人帐户。个人缴费、集体补助以及地方政府的缴费补贴全部纳入个人帐户，这种“缴费确定型“的给付方式，强调了养老待遇水平与缴费水平直接挂钩；而作为社会统筹部分的基础养老金，其最低标准将由政府财政特别是中央财政兜底支付。这意味着无论缴费多少，无论地区差异，我国60 岁以上的农民都可以按月领取最低55 元的基础养老金，体现了新农保制度的基本性、普惠性和公平性。同时，新农保制度模式的创新，有利于城乡养老关系的转移衔接，有助于实现基本公共服务均等化。
3、规范化的基金管理
由于老农保基金主要是由当地民政部门负责，基金的收集、管理、运营和发放职能集中于一个部门，所以，缺乏有效的内部监督和制约，农保基金的挤占、挪用现象时有发生，基金的安全得不到保障。另外，老农保规定，农保基金的3%用于支付管理机构的营运费用，农民的权益受到损害，农民参保积极性大为削弱。鉴于以上原因，新农保制度明确规定，农保基金纳入财政专用账户, 实行收支两条线管理，单独记账、核算。财政、审计等部门严格对基金运营情况进行审计和监督，确保基金的安全和稳定。同时，新农保工作经费纳入同级财政预算，不得从新农保基金中提取，充分体现了新农保制度的公益性。
（二）新农保制度存在的问题
新农保制度的探索，体现了国民收入再分配格局的调整和公共财政体制改革的深化。从试点地区的实施情况来看，社会效应明显。但随着试点的深入，一些问题和矛盾也逐渐暴露出来，需要我们进一步关注和解决。
1、参保缴费水平偏低
2009 年国务院出台的《指导意见》明确规定，农民个人缴费标准设置为每年100——500 元5 个档次，参保人可以自由选择，多缴多得。但是在实际操作中，却仍面临参保缴费水平偏低的矛盾。一是不少村组干部在推进过程中工作方法不到位，没有将政策讲清讲透，只满足于扩面任务的完成；二是财政补贴机制还不够完善。对参保农民，地方财政给予每年不低于30 元的缴费补贴。如果农民参保缴费档次是100 元，那么地方财政补贴的30 元将占个人参保的30%，如果按最高标准500元算，补贴只占缴费金额的6%。从实际效果来看, 最低30 元的财政补贴可以吸引经济比较贫困的人群参保，但对于农民参加较高档次的缴费起不到应有的激励作用。三是新农保明确规定享受高龄补贴的前提条件是直系亲属必须参保且正常缴费，因此，许多农村居民仅仅是为了能使父母亲领取基础养老金而参保。种种原因，使得大部分农村居民选择最低标准缴费，导致社会整体保障水平偏低。
2、制度衔接缺乏有效性
新农保制度作为我国农村养老保障体系的一个子系统，已充分注意到了与其它制度的衔接。但是，由于制度转轨本身的复杂性，使得制度衔接有效性还很差。比如，2009 年出台的《指导意见》对新老农保的转换作了一些规定，但是对于老农保基金债务的处理、农民缴费年限的折算、待遇水平的享受等方面未作出明确的规定。在与城镇职工基本养老保险制度的衔接上，虽制定了转轨办法，但并未形成合理的转轨成本筹集与分担机制。另外，新农保制度实行的县（市）统筹，由此会带来正在试点的各县（市、区）在缴费档次、政府补贴、待遇水平等方面均不相同。这种因统筹层次过低导致的模式多样化、碎片化，不利于劳动力人口的流动，也为将来新农保制度的整合带来了困难。
3、基金保值增值困难
长期以来，我国农村社会养老保险基金是以县级统筹运营管理的，层次低、规模小，其保值增值的办法主要是购买国债和存入银行。这种保值增值方法，虽然相对安全，但基金回报率低，特别是在银行利率和国债收益率持续走低的情况下，基金更是难以实现保值增值。新出台的《指导意见》明确规定，参保农民的个人帐户按中国人民银行公布的一年期存款利率计息。而近年来，“一年期存款利率”常常是低于物价上涨指数的。比如，2011 年5 月，我国CPI 的上涨幅度是5.5%，而中国人民银行同期一年期储蓄利率是3.25%。显然，这种单一的基金投资渠道忽视了个人帐户养老金保值增值的需要，不符合养老金制度的本质要求。因此，选择合理的基金运营模式，在当前显得尤为重要。
4、经办力量严重不足
农村养老保险是一项政策性、技术性和专业性都很强的工作,要求有一支具有高度责任感、良好业务素质的稳定的农保专业队伍。目前，我国农村养老保险经办业务主要由县（市、区、旗）、乡（镇）、行政村三级经办，而这三级经办机构力量都十分薄弱。数据显示，在我国2209 个县级市中有l267 个建立了农保经办机构，占总数的57.4％；29378 个乡镇中,只有4137 个建立，占14.1％,经办力量明显不足。另外，由于农村居民居住分散、人口众多，而办理新型农保业务，工作量很大，因此组织农民参保缴费及养老金审核审批等许多基础性、经常性工作都主要是依靠镇村干部来落实和办理的。可见，经办机构设置的不健全、农保专业人才的缺乏、管理体制的不顺畅势必会造成服务效能的低下，这必将会对保费的收缴、养老金的发放和基金的安全造成极大的不利影响。
三、完善新型农村社会养老保险制度的对策建议
新型农村社会养老保险制度的建立和完善是一项长期的社会工程，需要我们按照“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”的原则，因地制宜、分类推进，着力构建具有中国特色的农村社会养老保险制度体系。
（一）加快农村社会养老保险的立法保障
长期以来，我国农村社会养老保险一直是依靠各级政府的政策条例进行引导，实行农民自愿参加的原则。从某种意义上说，这些法规、意见、方案只是指导性文件，不具有法律效力，很容易随着国家政治、经济等情况的变化而变化，因此缺少制度上的稳定性，农民与政府之间并没有真正建立起稳定而持久的契约关系。1998年“老农保”叫停，正是经济形势的变化以及管理上的漏洞等原因造成的。因此，加快新型农村社会养老保险的立法进程,是关系到农村养老保险的可持续性和保险基金保值增值的一个根本性问题。纵观各国的农民养老保险发展史，可以发现，先立法后实施是西方发达国家在推行养老保险制度时普遍遵循的一个原则。因此，建议在修订出台《中华人民共和国社会保险法》的同时,拟定《农村社会养老保险条例》，以法律的形式明确规定农村社会养老保险的原则、性质、组织结构;规定保险基金的筹集、养老保险的待遇、投资运营和监督管理办法；规定中央和地方政府在农保制度建设中的职责范围等等。通过立法规范政府、管理机构和参保人的行为，避免主观随意性，从而有力地保障我国农村养老保险制度的顺利实施。
（二）加大政府财政补贴力度
要想完善农村社会养老保险制度,就必须加大政府的政策扶持力度和资金投入，建立合理有效的财政补贴资金保障机制，让农民和其他社会成员共同分享社会进步的果实。
1、提高基础养老金给付水平
建国初期，我国以工农业“剪刀差”的方式优先发展工业，农民付出了大量的人力、财力、物力，以自身利益的受损换取了国家的经济复苏和发展壮大。而现在到了工业反哺农业的阶段，加大政府财政补贴力度，使国民收入再分配向农民和农村倾斜，有利于缩小城乡差距，真正发挥社会保险应有的“社会性”、“福利性”和“互济性”。
目前，我国新型农村社会养老保险采取的是“基础养老金+个人账户”的模式，与城镇职工基本社会养老保险的“社会统筹+个人账户”有异曲同工之处, 但二者在保障水平上还存在着较大的差异。如：我国基础养老金最低标准为55 元/月，全年可得660 元，而2010 年农村居民人均纯收入为5919 元，因此，新农保基础养老金的替代率只有11.15%。考虑到农村居民人均收入的地区差异，经济发达地区的基础养老金替代率更低。与城镇职工相比，农村居民基础养老金替代率明显偏低，养老保障水平有待进一步提高。
因此，在中央财政补贴的基础上，应加大地方财政的投入，不断提高“新农保”基础养老金的替代率。一方面基础养老金的给付应与当地农民人均纯收入挂钩,以有效保障农民养老保障水平的提高；另一方面，应实现社会养老保险制度的相对公平, 缩小与城镇职工养老保障水平的差距, 促进基本公共服务均等化的实现。对中西部经济发展水平较低的地区，地方财政补贴难以实现，中央财政应通过转移支付给予支持。
2、实行梯度型财政补贴
针对18——44 周岁农民参保积极性不高的情况，可适当加大参保激励力度。根据缴费档次选择的不同，实行梯度型的地方财政补贴，多缴多补。同时，在农民缴费满15 年的基础上实行每多缴一年多增加财政补贴的办法，从而逐步建立起新农保养老金动态调整机制，改变参保不参保、多缴和少缴财政补贴一个样的现状，有效地提高了农民早参保、多缴费的积极性。
（三）大力发展农村经济，增加农民收入
从我国已经取得的成功经验来看，快速稳定的经济发展、农民收入的提高是新农保政策顺利实施的坚实基础。因此，壮大农村集体经济，提高农民收入，是增强农村社会保障实力的关键。
1、积极推动城镇化建设
当前我国城市化水平仍然很低，城镇化率只有46.6%，离全面小康52%的标准还有一定差距。近年来，我国农村劳务输出人员虽逐年上升，但增长势头有所减弱。农村剩余劳动力滞留在农村，而农业生产活动单一、收入有限，严重地影响了农民收入水平的提高。因此，应积极推动我国的城镇化建设，制定相关政策促进农村剩余劳动力的转移，拓宽农民的生存发展空间,提高农民的收入水平。
2、加快乡镇企业发展
改革开放30 多年，我国的乡镇企业得到了长足发展，在吸收农村剩余劳动力，逐步缩小城乡差别和工农差别，促进农村经济繁荣等方面发挥了巨大的作用。近年来，我国的乡镇企业发展明显缓慢。这使得集体补助有名无实。一方面，政府要加大政策扶持力度，在税收、金融等方面给予优惠；另一方面，企业之间要加强合作与交流，鼓励企业的技术革新和体制创新。
3、壮大农村专业合作组织的发展
农民专业合作组织作为农民进入市场的重要桥梁和纽带，有效地解决了分散经营与大市场的矛盾，在促进农民增收、推进农业产业化等方面发挥了巨大的作用。当前，发展农村专业合作组织应成为我国农村改革和新农村建设的一项重要工作。在发展机制上，要形成部门协同和专业协会积极参与的格局； 在发展模式上，要提倡能人大户、龙头企业带动；在扶持力度上，要在税收、金融、土地、立项上给予优惠和照顾；在管理上，要通过“典型示范、典型带动”，重点扶持，引导农村专业合作社的快速发展。
除此之外，政府还应加大农村的公共项目和基础设施建设投入、加强对外出务工人员培训、保障农产品价格稳步有序提升等。
（四）创新基金运营模式，加强基金管理
农村社会养老保险基金是农民养老的保障，因此，基金的管理以及保值增值是农保事业成败的关键。
1、有效实现基金的保值增值
我国农村养老保险基金实行的是县级统筹。受人才、信息、投资能力等方面的限制，基金的保值增值能力不强。因此，必须创新基金运营模式，使之能在安全性、流动性和收益性之间保持平衡，从而提高基金的保值增值能力，有效地保障农村居民的养老需求。
第一，建立分级运营机制。建议将养老保险基金全部或部分上缴，由省级部门负责保值增值并承担责任。一方面可以减少管理机构，降低成本；另一方面，可以增大基金规模，形成规模效益。同时还能增强基金抗风险能力，确保基金的安全。
第二，拓宽基金运营渠道。一是可参照保险公司与商业银行大额协议存款的优惠政策，制定新农保基金的银行储存优惠利率；二是国家发行国债时要明确一定的农村养老保险基金优惠量；三是放宽投资领域，特许农村养老保险基金投资一些风险小、收益高的基础设施建设项目；四是委托专业的基金管理公司经营，按市场化原则运作。但要明确，当基金运作出现困难时，先以基金管理公司自身资产弥补，政府承担最终“兜底”担保。
2、完善基金监管机制
继续加大基金监管力度，建立开放式的监督机制，完善审计、监察、财政等有关部门联合组成的外部监督制度。完善信息披露制度，并接受由农民代表、社会团体等第三方参与的社会监督等。
（五）完善制度衔接机制
我国社会保障的最终目标是建立起城乡一体、各制度之间可衔接、不同区域可转移的社会保障体系。针对我国社保体系建设的现状，新农保制度除预留接口外，还要不断对养老保险金的计发方法进行改进。根据《社会保险法（草案）》第十七条规定，应将农村居民在各个不同时期形成的养老保险权益予以整合,在参保人员到可以领取养老金的年龄时,对养老保险权益进行分段累积计算,并在养老金待遇中予以体现。另外，针对“一县一策”的新农保模式，建议提高统筹层次，实现省级统筹。我国区域经济发展不平衡，各地的养老成本也不一样，但是这种差别应体现在养老保障水平上，而不是在制度模式上。统筹层次的提高能够有效避免因地区利益关系、相互之间标准不统一而造成的社保关系不能顺畅转移的问题。
（六）优化经办服务水平
再好的制度也只有在具体的贯彻执行中,才能充分展现其应有的制度生命力,释放内涵的制度能量。为确保新农保工作的规范开展,必须在管理和服务上下功夫。由于农村居民居住相对分散，农村金融体系也相对落后，因此，应整合社保管理服务资源，形成全市统一的业务经办流程和“乡镇有机构、村组有专人、覆盖无死角”的经办网络。要加快以“一号、一网、一卡”为主体的信息化建设水平，逐步建立全市、全省、乃至全国联网的新农保信息系统。同时，加强对基层服务站的管理，并选聘政策性强、专业素质高、热心农村社会养老保险事业的人员充实农村社会养老保险队伍。注重加强新农保工作人员的业务素质培训，切实增强管理能力和服务效能，为新农保事业的健康发展提供保障。另外，由于我国的新农保制度尚处于试点阶段，保障水平还不太高。因此，建议与家庭养老、土地养老等其他模式相结合，形成以社会养老为核心、家庭养老和土地保障为补充的多层次养老模式，真正解决农村居民老有所养的问题。
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