新中国农村公共服务供给的制度变迁

作者：卜晓军  责任编辑：中农网  信息来源：西北大学学报(哲学社会科学版)  发布时间：2015/11/22  浏览次数：15次

[摘　要]从制度变迁的视角对新中国成立三个时期农村公共服务供给制度的演进、特征和原因作了分析。认为计划经济时期农村公共服务实行财政供给和农村集体组织供给并存、以农村集体组织供给为主的制度;经济体制改革初期农村公共服务责任主体出现很大程度缺位,公共服务供给走向商品化、市场化;未来农村公共服务供给制度改革的重点是:根据公共财政“一视同仁”的基本要求和“帕累托改进”原则,加大对农村公共服务供给的财政投入;明晰各级政府在农村公共服务供给中的事权和财权;理顺政府间的财政关系,特别是加强省(市)级政府对县乡级政府的财政转移;完善农村准公共产品和服务的成本分担机制;完善农村公共服务供给的激励约束机制和公共选择机制,提高农村公共服务资源的配置效率;加强以公共服务均等化为导向的立法工作,将城乡公共服务均等化纳入法制化轨道。

[关键词]:公共服务;制度变迁;农村

 

农村公共服务是农业和农村经济发展的重要支撑,是改善农民生产和生活条件的重要物质基础。长期以来,我国城乡公共服务供给存在严重的不均衡,“国家财政投入明显向城市倾斜,农村公共服务供给总量不足、结构不合理”[1]。研究新中国成立以来农村公共服务供给的制度变迁,对于促进农村公共服务供给制度创新,推进城乡基本公共服务均等化,解决城乡经济发展失衡问题,构建社会主义和谐社会,维护社会的公平正义具有重要意义。

一、计划经济时期的农村公共服务供给制度

伴随着农业合作化运动以及人民公社体制的建立,农业以及农村的发展逐渐被纳入国民经济发展计划之中。与此同时,国家也为农业以及农村的发展创造了必要的物质条件。这一时期,在较低的经济发展水平和国民经济较为困难的情况下,通过计划经济体制所提供的农村公共产品和服务基本满足了当时农业生产和农民生活的需求,为迅速改变旧中国农村贫穷落后的面貌,不断发展壮大农村经济起到了积极作用。

以基础教育、基本医疗卫生服务、社会保障、公共基础设施建设四项公共服务为例:在基础教育方面,建国初期通过“采取国家出政策,农村集体组织统筹资金,生产大队投入人力、物力,聘用民办教师等措施,我国初步建立起了覆盖广大农村地区的中小学基础教育体系”[2];在医疗卫生服务方面,通过实行国家财政支持、基层集体组织统筹经费的农村医疗合作制度,建立了县、乡、村三级农村医疗卫生服务机构,培育了大批农村准医务工作者,初步形成了覆盖广大农民群体的农村基本医疗卫生服务体系;在社会保障方面,通过国家预算安排与农村集体组织自行安排相结合,实行“五保”供养制度、临时救济制度、灾害救济制度等,初步解决了农村“三无人员”以及其他特困群体的养老和生活保障问题; 出现了新的特征:一是农村公共服务供给的管理层级上移、责任主体逐步明晰,由过去的乡、村等农村基层政府和集体组织负责统筹管理逐步向以省(市)、县政府统筹管理为主转变;二是农村公共服务筹资融资机制由单一化向多元化转变,国家实行了农村税费改革,在取消农民长期负担的“三提五统”等行政事业性收费和基金、集资后, 2006年又全面取消了农业税,农村公共服务供给成本由过去的主要依赖农民个人负担向政府、农村集体组织和农民个人共同负担转变,农民在农村公共服务收益分享与成本分担方面开始走向均衡;三是随着建设型财政向公共财政的转型,国家财政开始全面介入农村公共服务领域,公共财政资金对农村公共服务的支持力度不断加大,统筹城乡一体化的公共服务供给制度已经初现端倪。

这一时期所建立的农村公共服务体系虽然在推进农村经济发展方面起到了积极作用,但是从总体上说是一种低覆盖、低成本和低水平的公共服务供给体系。从制度安排的角度看,农村公共服务供给处于制度内供给(国家财政供给)和制度外供给(农村集体组织供给)并存、以制度外供给为主的格局。一是农村公共服务供给遵循的基本原则是“自力更生为主、国家支持为辅”[4];二是公共服务供给的责任主体是乡村、公社、生产大队等农村基层政权组织;三是从用于农村各项公共服务供给的资金来源看,除一少部分来自国家财政外,绝大部分来自农村基层政权组织从农民手中提取的公积金、公益金和管理费等,另外很大一部分来自工分制下农民投入的活劳动。这种供给制度安排与城市居民公共服务需求基本全部由各级政府财政负担的制度安排形成了鲜明的对比。

从总体上看,计划经济时期的农村公共服务供给制度安排具有其特殊的历史背景,是我国长期实行优先发展重工业、加快实现工业化发展战略的产物。与这一发展战略相适应,国家不但实行城市偏向型的公共服务供给制度,同时还通过农业税费制度、工农业产品“剪刀差”等方式,加大对农业剩余的提取,加强对工业和城市建设的投资积累,支持国家工业化的发展。因此,计划经济时期农民在公共服务收益分享与成本分担方面是很不对称的,这一时期的农村公共服务供给制度是一种以降低广大农民整体福利为代价来支持国家工业化发展的制度安排。

二、农村经济改革初期公共服务供给制度的变化

从总体上看,在经济体制转轨过程中,农村公共服务供给制度的变化主要表现在三个方面:一是随着农业和农村经济的日益商品化、市场化,计划经济体制下长期存在的农村公共服务网络体系基本解体,农村公共服务供给也呈现出商品化、市场化的特征;二是随着全能型政府向经济建设型政府的转型,政府从农村公共服务领域逐步退出,农村公共服务的责任主体呈现模糊化,农村公共产品和服务的供给被忽视;三是在农村公共服务投入方面,政府财政在很大程度上出现缺位,“三提五统”成为这一时期制度外资金的主要来源,农村公共服务基本上实行农民“自给自足”,农民对公共服务的成本负担有所加重,负担方式呈现货币化、显性化。

从公共服务内部发生的变化看:在基础教育方面,1986年通过的《义务教育法》虽然规定农村中小学教育实行“地方负责、分级管理的管理体制,经费保障以县、乡为主”,但是未明确各级政府的管理和经费投入责任,在实际操作中,办学经费主要仍由农民负担,主要来自县、乡政府以统筹、摊派等方式向农民征收的行政事业性收费和基金、集资。在医疗卫生保障方面,随着农村经济的日益商品化、市场化,计划经济时期建立的农村合作医疗制度及医疗服务网络基本解体,取而代之是以农村个体医疗诊所为主体的社会化医疗服务,农民的医疗卫生费用基本由自己负担。在社会保障方面,尽管农村家庭的经济功能得到很大程度的恢复,但是随着农村剩余劳动力的转移和家庭结构的变化,传统的家庭养老、土地保障、“五保”供养、社会救济等制度已经远远不能满足农村社会保障的需要,农村人口的社会保障问题越来越突出。在公共服务设施方面,“以1993年全国将‘三农’生产服务机构下放到乡镇管理的体制改革为标志,农村原有的基层社会化基本服务体系走向衰落”[5]。全国各地的农业生产服务机构大都被推行市场,“各地纷纷中断农业服务机构的财政供应,这些机构大都蜕变为以营利为目的的部门”[6]。乡村道路、水利设施等其他农村公共基础设施建设经费大部分也采取向农民集资、摊派的方式,由农村基层政府和集体组织自行解决。

这一时期农村公共服务供给制度出现的变化,是经济体制转轨过程中国家公共服务供给制度表现出的阶段性特征,与改革开放后我国全面转向以经济建设为中心的发展战略密不可分,是实行经济建设型财政的必然产物。从总体上看,这一时期的农村公共服务制度安排在本质上与计划经济时期的农村公共服务供给制度是一致的,农民在公共服务收益分享与成本分担方面依然是不对称的,并在一定程度上加重了农民的经济负担。

三、建立和谐社会视野下农村公共服务供给制度的变化

在和谐社会建设和社会主义新农村建设的推动下,在统筹城乡经济社会发展过程中,国家更加重视推进城乡公共服务均等化,农村公共服务供给制度出现了新的特征:一是农村公共服务供给的管理层级上移、责任主体逐步明晰,由过去的乡、村等农村基层政府和集体组织负责统筹管理逐步向以省(市)、县政府统筹管理为主转变;二是农村公共服务筹资融资机制由单一化向多元化转变,国家实行了农村税费改革,在取消农民长期负担的“三提五统”等行政事业性收费和基金、集资后, 2006年又全面取消了农业税,农村公共服务供给成本由过去的主要依赖农民个人负担向政府、农村集体组织和农民个人共同负担转变,农民在农村公共服务收益分享与成本分担方面开始走向均衡;三是随着建设型财政向公共财政的转型,国家财政开始全面介入农村公共服务领域,公共财政资金对农村公共服务的支持力度不断加大,统筹城乡一体化的公共服务供给制度已经初现端倪。

从公共服务内部发生的变化看:在基础教育方面,在农村税费改革的背景下,“国家取消了乡统筹费、农村教育集资等面向农民征收的教育行政事业性收费,乡村两级义务教育、中小学危房改造资金改由财政安排”[7]; 2006年修订的《义务教育法》规定农村教育实行国务院与地方各级政府共同负担、省级统筹的义务教育投入体制,义务教育全面纳入财政保障范围。在医疗卫生保障方面,按照“农民个人交费、集体扶持、政府资助”筹资原则建立的新型农村合作医疗制度试点在全国陆续展开,财政资金开始参与农村合作医疗的筹资,对于解决农民因病致贫、因病返贫问题起到了积极作用。在社会保障方面,国家建立了新的农村低保制度,将原有的“五保”对象等农村特困群体的生活从集体供养转为财政供养;开始探索建立“个人缴费、集体补助、政府补贴”相结合,覆盖广大农民群体的新型农村社会养老保险制度,使广大农村从主要依赖家庭功能抚养、赡养的传统制度向社会化养老制度逐步转型。在公共服务设施方面,“农村税费改革取消了乡镇道路建设费、集资和村提留,村级道路的修建等通过村民‘一事一议’的方式加以解决”[8];另外,国家通过实施西部大开发、建设社会主义新农村等重大战略决策部署,不断加大国家财政投入力度,使广大农村的面貌发生了巨大变化。

四、农村公共服务供给制度的演变趋势及改革重点

当前,我国已经进入了建设社会主义和谐社会的新时期,国民经济进入了“以工促农、以城带乡”的发展新阶段。党的十七大报告强调要“加快推进以改善民生为重点的社会建设,扩大公共服务,将人人享有基本公共服务作为让人们共同分享发展成果、促进社会公平正义以及构建和谐社会的重要内容和基本途径”。2009年,温家宝总理在《政府工作报告》中再次提出,要“加快新型农业社会化服务体系建设,健全农村公共服务机构”,“加强农业基础设施,积极探索建立新型农村社会养老保险制度”,“全面加强城乡居民最低生活保障制度、就业服务”等。2009年8月,国务院正式实施了国家基本药物制度,并决定从2009年下半年开始进行新型农村社会养老保险试点工作,这不仅是一项重大的惠农政策,更是国家为着促进社会公平正义、破除城乡二元结构、逐步实现基本公共服务均等化而采取的一系列重大步骤。可以预见,随着科学发展观的深入贯彻落实、和谐社会建设进程的加快以及“工业反哺农业”战略的深入实施,建立统筹城乡一体化的公共服务供给制度,推进城乡公共服务均等化,不断提升农村公共服务供给水平将成为历史的必然。下一步农村公共服务供给制度改革的重点将转向一些深层次的制度性问题,主要包括:

1.根据公共财政“一视同仁”的基本要求,建立健全农村公共服务的财政投入保障机制。从本质上看,公共服务供给问题实际上是资源在不同阶层之间的分配问题。长期以来,我国城乡经济社会发展在起点上处于不公平的状态,尤其是在计划经济时代,农民应该享有的公共服务权利基本被剥夺,加剧了城乡经济社会发展的不平衡。当前,应该尽快形成稳定的农村公共服务财政投入保障机制,政府应该按照“帕累托改进”原则,一方面从增量上加大对农村公共服务的财政投入,从而从整体上提高全社会的公共服务福利水平;另一方面根据补偿原则,从存量上适度调整城市既得利益,将城市创造的部分财富用于农村公共服务的供给,不断提高农村公共服务的供给水平。

2.进一步明确职责,理顺各级政府之间的财政

关系。明晰各级政府在农村公共服务供给中的职责,同时健全财权和事权相匹配的财税体制,解决农村基层政府公共服务供给责任过大、财权过弱问题;简化财政层级,推行“省直管县”体制,省和县两级政府之间直接搭建财力分配框架,并适时辅之以“乡财县管”体制,逐步将政府财政层级从五级简化为三级;进一步改革和完善现存财政转移支付制度,建立刚性化、规范化、多层次的财政转移支付制度,解决农村公共服务资金缺乏刚性约束问题;重点完善省(市)级政府向县乡政府的财政转移制度,确保农村公共服务供给具有稳定的经费来源。

3.进一步完善农村公共服务供给的激励约束机制。改革单纯以GDP为中心的政府政绩评价方式,加快建立以公共服务为中心的政府政绩评价考核体系,规范各级政府的投资行为,防止各级政府特别是基层政府公共服务目标函数发生偏离和向政绩转移,解决农村公共服务供给总量不足和供需结构失衡问题;完善农村公共服务投入监督审计机制,充分发挥有限资金的作用,提高农村公共服务的资源配置效率,不断改善农村的生产条件和农民的生活条件。

4.进一步完善农村公共服务供给的成本分担机制。在不断扩大公共财政覆盖农村公共服务领域的范围、逐步使农民享有与城市居民基本相等的公共服务的前提下,对农村公共服务进行性质上的细分,根据不同的产品属性,完善农村准公共产品和公共服务的成本分担机制,在国家、集体和农民个人三方面,确定更加科学合理的负担比重,使农村居民的公共服务收益分享与成本分担进一步走向均衡。

5.进一步完善农村公共服务供给的公共选择机制。探索建立农村公共服务供给的自主决策机制和农民公共服务需求的有效表达机制,克服农村公共服务供给自上而下决策、强制性供给的弊端,解决农村公共服务供给中存在的供需结构失调以及伪公共产品、劣质公共服务问题,使农村公共服务供给真正能够满足广大农民的需求偏好,不断提高农村公共服务资源的配置效率,使广大农民更好地分享改革和经济发展的成果。

6.积极推进以公共服务均等化为导向的立法工作。我国公共服务非均衡包括区域不均衡、城乡不均衡、群体不均衡等多方面,而城乡公共服务不均衡则是其中的核心和当前急需解决的重点问题。强制性、规范性、约束性是法律的基本特征,法律是解决城乡公共服务不均衡、推进公共服务均等化战略的重要保障。为此,应加快制定“公共财政法、转移支付法、农业支出法、教育支出法等法律制度,完善预算法”[9],增强公共财政的法制化程度,使公共财政收入和支出都建立在一定的法治框架内,确保城乡公共服务均等化依法稳步推进。 

参考文献:

[1]江明融.公共服务均等化论略[J].中南财经政法大学学报, 2006, (3): 43-47.

[2]刘学之.基本公共服务均等化问题研究[M].北京:华夏出版社, 2008: 108.

[3]徐小青.中国农村公共服务[M].北京:中国发展出版社, 2002: 61.

[4]韩俊.基本公共服务均等化与新农村建设.基本公共服务均等化与中国人类发展[M].北京:中国经济出版社, 2008: 175.

[5]徐小青.中国农村公共服务[M].北京:中国发展出版社, 2002: 89.

[6]林家彬.我国农村公共服务体系构成与构建西部农村公共服务体系的重要任务[M].中国公共服务体制:中央与地方.北京:中国经济出版社, 2006: 42.

[7]项继权.基本公共服务均等化:政策目标与制度保障[J].华中师范大学学报:人文社会科学版, 2008, (1): 7-10.

[8]王翠芳.试探新农村建设中城乡基本公共服务均等化问题[J].经济问题, 2007, (5): 82-84.

[9]龚金保.支持我国公共服务均等化的制度建设研究[J].经济研究参考, 2009, 34: 12-14.

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