建立甘肃省新型农村养老保险制度探索

作者：祁恒珺  责任编辑：中农网  信息来源：《天水师范学院学报》  发布时间：2015/11/22  浏览次数：28次

    【摘  要】国内外学术界的理论研究，尤其是国内学者借鉴国外经验，结合本国情况对社会保障制度的研究为养老保险体系的建立和完善奠定了科学的理论基础。甘肃省农村养老保险制度设计的核心内容主要有以下四个方面：一是甘肃省农村养老保险制度，交费标准中央政府补贴应高于进行科学计算的标准；二是在全面推行基本养老保险制度的同时应尽快将农村养老保险与城镇养老保险有效衔接；三是确定具体参保对象；四是借鉴新疆呼图壁县以社会养老保险证质押贷款项目的经验。
    【关键词】甘肃省农村； 新型农村养老保险； 制度设计

    一、国内外社会养老保险研究状况

    国外经济学界大部分借助于美国经济学家萨缪尔逊的叠代模型来分析、论证和研究养老保险， 取得了丰硕理论与实践成果。艾伦通过劳动生产率增长这一因素进一步修正了萨缪尔逊的模型。20世纪六七十年代美国著名经济学家弗里德曼、布坎南及其他经济学家提出取代政府干预的社会保险计划，探索多种形式的社会养老保险途径和模式，取得了良好的社会效益。美国哈佛大学费尔德斯坦的“挤出效应理论”，巴罗的“中性理论”，戴维斯的“生命周期理论”以及戴蒙德、盖尔和保罗·萨缪尔逊等人关于养老保险计划作用于国民储蓄进而导致资本积累黄金律满足条件变动的研究等等，对世界各国研究社会养老保险产生了重大影响。
    面对经济全球化、人口老龄化、城市化进程加快和就业方式多样化等新形势，我国社会养老保险仍然面临诸多困难和亟需解决的问题。目前国内学术界以北京大学孙祁祥、夏学銮、中国人民大学郑功成、上海交通大学郭杨、余剪等学者为代表，研究了社会养老保险领域的热点、难点问题，取得了一批理论联系实际、富有创意的研究成果，发挥了科研对社会养老保险实践的先导作用。
    孙祁祥的研究集中于两个方面：一是社会保险模式的利弊分析、取舍及我国社会统筹与个人账户相结合模式的理论分析，结合我国实际，提出了社会统筹与个人账户相结合的社会养老保险模式，基金筹集由国家、单位和个人共同负担，探索了建立多层次社会养老保险体系的途径。二是社会养老保险实施过程中运行机制的创新。借鉴发达国家， 特别是美国社会养老保险方面的一些成熟经验和做法，结合我国实际，以其独特的视野和思路在社会养老保险制度创新、政策创新、服务创新、组织创新等方面进行了探索。为国家运用经济、法律和行政手段、解决社会养老保险问题，改革社会养老保险制度， 建立和完善城乡居民最低生活保障制度，农民工社会养老保险，财税体制调整、政府职能转换方面提出了诸多具有前瞻性的对策和建议。
    夏学銮研究的重点是社会养老保险基金的保值增值问题。在加快监管法规建设、保证基金健康运行；理顺监督管理体制，规范监督管理机制；改善管理模式，基本养老基金实行全国统一管理；完善资本市场，拓宽养老基金投资渠道，有效地抵御各类经济风险等方面提出了对策和建议，为国家在加快社会养老保险法规建设、理顺监督管理体制， 制定金融、财政、税收调控政策等方面提供了丰硕的理论和研究成果。
    郑功成研究的重点为社会保障体系，社会保障法律、法规、政策研究和养老保险途径和模式等。特别是他近期对十七大报告提出的“五有”社会保障发展目标的研究，从目前已经具备的条件、面临的障碍与难点，需要解决的主要问题和路径等方面进行了卓有成效的研究，具有前瞻性、指导性、针对性和可操作性，对今后国家制定和完善社会保障法律、法规和政策提供了坚实的理论依据和参考。
    国内外对农村养老保险的研究是在城镇养老保险研究与实施的背景下进行的。国内郑功成、王国奇等一些学者对我国实施农村社会养老保险制度方面的探索已有20多年的历史。农村养老保险的研究大多数借鉴国外非纳费型养老金制度与普惠制养老金制度。王国奇全面研究解决农民的保障问题，认为必须从完善法律制度入手，建立农民最低生活保障、基本医疗保障、基本养老保险法律制度。为国家加快农民社会养老保险法规建设等方面提供了丰硕的研究成果。王献福对我国在城镇化进程中推进二元社会保障体系改革，建立失地农民社会保障体系，整合城乡社会保障模式等方面进行了卓有成效的研究。邓元慧通过对我国失地农民现状和问题的描述, 介绍我国失地农民社会保障的典型模式, 从中汲取经验，提出了建立我国失地农民社会保障的一系列建议，力图改善我国失地农民的社会保障状况，为政府政策的制定提供理论依据。国内外学术界的理论研究， 尤其是国内学者借鉴国外经验，结合本国情况对社会保障制度的研究为养老保险体系的建立和完善，养老保险制度实施过程中出现的新问题、新情况提出了可操作性的建议，为养老保险的实施奠定了科学的理论基础。
    二、甘肃省新型农村养老保险实施情况
    2007年底，甘肃省60岁以上老年人口达到296万人，占总人口的11.28%；65岁以上老年人达到196万人，占总人口的7.49%.2007 年农村人口为1790.40万人，比重68.41%. [1]甘肃省嘉峪关市60岁以上的农村老年人为2200 人，占农村总人口的11%. 临夏总人口195万人，农业人口172万人，占总人口的88%. [2]这些数据说明，甘肃省已经进入了人口老龄化社会。全国农村老龄化程度高于城镇，甘肃农村老龄化程度高于全国。从规模和比重上说，解决好农村老年人口的养老问题就是解决了大多数老年人口的养老问题。因此，2009年新型农村养老保险将试点，甘肃省率先根据具体情况设计农村养老保险制度，提出由村干部先参加养老保险，其他陆续实施。回顾我国及甘肃省农村养老保险的实施情况。1991年，民政部在部分地区开始试点的《农村社会养老保险的基本方案》规定：农村社会养老保险在基金筹集上要坚持以“个人缴费为主，集体经济补助为辅，国家提供政策扶持”。[3]1998年， 劳动部社会保障部的成立，使农村社会养老保险进入一个转折时期。[4]甘肃省结合省情及失地农民的特点，先后制定了《甘肃省实施（土地管理法）办法》、《甘肃省基础设施建设征用办法》及《甘肃省失地农民就业与社会保障指导意见》等相关规定。[1]近年来，甘肃省积极适应农村城市化、人口老龄化的发展趋势，社会养老保险先行试点，借鉴城市养老保险的成功做法和经验，以失地农民、村干部、个体经营户（种植、养殖、运营户等） 为切入点和突破口， 通过“以城带乡”的办法，强化农村社会养老保险试点扩面工作，进而逐步建立农村养老保险制度。甘肃省的嘉峪关市率先建立新型农村养老保险制度，截至2006年底，全市三镇17个行政村5082人参加养老保险，占农村总人口的25%， 累计结存养老保险金78万元。但是甘肃省经济总量小，40多个国扶县支付能力低，大大增加了农村养老保险的投入力度和保险难度。
    三、甘肃省新型农村养老保险制度的创新设计与结论
    结合甘肃省情对农村养老保险制度进行设计，就全省情况来看，财政收入不足、人均收入较低，农村贫困面大。甘肃省农村的贫困人口483.73万人，占全省农村人口数的1/4 以上，贫困面大，2006年实际用于支付最低生活保障资金为3.97亿，不足应保金额的35%，2006 年甘肃财政收入为294.82亿元，低于全国20%的平均水平，与此同时， 2006年财政支出为528.64亿元，财政赤字高达233.82亿元。[5]农村最低生活保障覆盖率极低。以上这些都是甘肃省农村养老保险发展的瓶颈。2008年2月12日，在首届“如何让农民富裕起来”专题论坛上，国务院发展研究中心郭建军表示“新型农村养老保险农村养老保险制度2009年开始试点，最低发放标准不会低于1800元/年[6]的低保平均水平。明确以下问题：（1）政府分担农村养老保险责任。强调“个人缴费，集体补助， 国家扶持”，明确了政府分担农村养老保险责任，这是一个重大突破。（2）养老标准不低于低保水平。郑功成表示目前农村社会养老保险制度还在设计之中，目标是确定满足老年农民的基本生活保障需求，但政府分担责任的大小与分担方式，缴费与待遇标准需进一步讨论。政府承诺中央政府补贴中、西部地区。[6]因此本文就甘肃省农村社会养老保险制度进行设计，其核心内容是：
    1. 甘肃省新型农村养老保险制度实施中交费标准中央政府补贴应高于进行科学计算的标准从全国各地开展新型农村社会养老保险试点的情况看，无论是发达地区还是欠发达地区，地方政府的资金补贴发挥着重要作用。农村社会养老保险补贴东部由地方财政承担，中央政府补贴中、西部地区。至于2009年试点的交费标准和预期支付的养老标准怎样确定还要进行科学计算合理安排。这是政府已经明确的。但是甘肃省属于我国西部边远地区，经济落后，人均收入较低，因此呼吁国家政府交费标准中央政府补贴应高于进行科学计算的标准，预期支付的养老标准确定在进行科学计算合理安排的基础上也要考虑其特殊性。
    2. 甘肃省在全面推行基本养老保险制度的同
    时应尽快将农村养老保险与城镇养老保险有效衔接农村社会养老保险分为三个层次：我国的农村养老保险以农村五保供养制度、最低生活保障制度为基础的最低保障层次；以基本养老保险为基础的基本养老层次；以农民年金为基础的强调补充层次和商业保险为基础的自愿性补充层次。在这三个层次中，甘肃省只实施了最低保障层次和补充层次中少数商业保险。以基本养老保险为基础的基本养老层次2009年率先在村干部中进行试点。但全国其他省市已经开始考虑不同程度、不同规模、不同人群的农村养老保险与城镇养老保险有效衔接。因此，甘肃省在全面推行基本养老保险制度的同时应尽快将农村养老保险与城镇养老保险有效衔接。其设计见图1. [7]
    3. 按照农村社会养老保险的有关规定，凡从事农业生产（种植业、养殖业）为主的务农人员都纳入到农村基本养老保险制度年满16岁均要参加养老保险， 60周岁的农民可一次性或分期向政府购买养老保险，并领得养老保险证；政府作为承保人，须为参保人的个人账户支付利息；参保人在60岁后可按月领取个人养老保险账户资金。
    4. 借鉴新疆呼图壁县以社会养老保险证质押贷款项目的经验
    这种模式在政府和个人两个层面均具有创新价值：从政府角度看，一方面，政府把养老保险金作为参与当地社会发展的资金流动；另一方面， 通过政府向参保人放贷， 解决了养老保险金的保值增值难题。从个人角度看，一方面，呼图壁个人社会养老保险账户是具有信用贷款、资金积累、生活应急和养老储蓄等多功能的综合性账户；另一方面， 农民对自己的养老保险账户同时拥有了所有权及支配权， 增强了其权利意识。

参考文献

    [1] 王振军.牛叔文.农民食品消费与最低生活保障的关联[J].社会保障制度,2008,(8):61-62.
    [2] 马远志.加快发展劳务经济促进社会主义新农村建设[J].发展,2007,(8):27.
    [3] 李小安.我国农村社会保障制度的现状与思考[J].发展,2007,(6):13.
    [4] 公维才.中国农村养老保障论[M].北京:社会科学文献出版社,2007:99-100.
    [5] 程宝.甘肃省城镇化进程中失地农民社会保障问题探讨[J].发展,2008,(10):34-35.
    [6] 21世纪经济报道：新型农村养老保险今年将试点[N].西部商报,2009-02-15(8).
    [7] 刘苓玲.中国社会保障制度城乡衔接理论与政策研究[M].北京:经济科学出版社,2008:132-133.

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