河北省新型农村养老保险试点分区域调查研究

作者：张金峰 常敬  责任编辑：中农网  信息来源：《石家庄经济学院学报 》  发布时间：2015/11/22  浏览次数：19次

    【摘  要】新型农村养老保险制度是整个社会保障制度体系中的一个重要的组成部分。在对河北省新农保试点地区进行实地调研的基础上，从人们对政策的认知程度、参保率、宣传和经办服务、制度期望等多角度全面分析试点推进过程中存在哪些现实问题和主要难点，并借鉴其他省市试点经验，提出具有针对性的对策建议。
    【关键词】 新型农村养老保险；河北省；试点

    

    一、引言

    自1986年民政部在河北、山东、江苏、上海、广东五省市的部分地区进行农村养老保险试点以来，我国农村社会养老保障事业的探索已达二十多年。由于诸多原因，传统的旧农保制度的可持续性受到严峻挑战，几近失败。而另一方面，相关统计数据显示，2008年我国60岁以上的老年人口已达到1.5亿，农村老年人口占老年总人口的70%［1］。即我国目前约有1亿的农村老年人口。并且随着城镇化、工业化进程的加快，大量的农村青壮年流入城镇，农村老龄人口每年还在以10% 的速度递增。由于老农保缺乏可持续性致使农村社会养老保险制度长期实际缺位，所以从某种程度上来说我国社会养老事业的重中之重应是农村人口的养老问题。
    鉴于发展我国农村养老保障事业的重要性和紧迫性，国务院下发了国发［2009］32号指导性文件，要求从2009年开始在各省、自治区10%的县市建立新型农村社会养老保险制度(以下简称“新农保”) ，通过试点，逐步推广，在2020年之前，实现对农村适龄居民的全覆盖。同年11月冀政［2009］180号文件实施，确定了河北省18个首批新农保试点县(市) ，2010 年10 月又确定了第二批19个试点县，共计37个试点县市单位。
    二、河北省新农保试点调查的基本背景
    随着首批试点县( 市) 的制度推进，2010 年2月河北省登记参保人数共达175.1万，适龄人员的参保率约为51.2%，58.8万农村老人享受到了首批待遇发放，实际给付额共计5123.82万元。［2］截至2010年9月底，首批试点区域参保人数为393.7万，达到92.27% 的比率，60周岁以上领取待遇的农村居民约83.59万，基本实现了初级试点阶段的制度全覆盖。［3］至今，所有试点地区的新农保涉及农业人口1251.73万人，占河北省农业总人口的25.24%，其中60周岁以上农业人口156.9万人，占河北省60周岁以上农业人口的23.98%，整体覆盖面超过了全国平均水平(全国平均覆盖率为24%) 。
    为充分探究新农保试点实施中的新问题和新情况，本研究于2011年4月分别对邯郸县、迁安市、怀安县、肃宁县、大厂县、武安县、遵化市、唐海县、枣强县、涉县等10个第一批试点县与广阳县、冀县、万全县和献县4个第二批试点县进行了随机抽样入户问卷调查。这14个试点县( 市) 按财政收入进行分类，迁安市、遵化市、武安县、涉县、邯郸县和唐海县在37个试点县( 市) 中的经济发展水平居上等，肃宁县、怀安县、献县、大厂县和冀州居中等，万全县、广阳县和枣强县居下等，因而具有一定代表性。此次试点调研，共发放问卷210份，收回有效问卷198份， 有效回收率94. 28%。
    被调查者的男女比例分别为48.48%、51.52%; 大部分年龄在21岁～59岁，具有初中及以下文化程度的人数最多，共计159人，占80.31%; 子女个数一般2个以下的还是占多数，反映出家庭养老会有很大压力; 家庭主要经济来源中，58.59%的家庭依然主要依靠种地获得收入;有40.40%的人对未来的养老问题比较担忧。
    三、河北省新农保试点存在的主要问题及致因分析
    (一) 对新农保政策的认知程度不高新农保政策实施两年来，人们对新农保的认识还是不够充分。在调查中发现对新农保非常了解的只占2.02%，了解较少却占到了43.94%，而了解较少和一点不了解者超过半数。对于养老方式选择而言，有63.13%的人是希望社会筹资由子女照顾自己，这一结果显示了人们的思想依然是比较传统，偏重家庭养老，对于完全的社会养老还是心存顾虑。但是，随着社会的工业化、城市化，家庭结构和家庭规模都发生了变化，家庭养老的保障功能逐渐在减弱。
    (二) 年轻农民群体的参保率有待提高
    在所有接受调查的198名农民中，有78.28%的人参加新农保。而45岁以下调查对象共56人，其中未参保24人，未参保率为42.8%，参保率为57.2%，低于整体参保率水平近21个百分点。另外，与45岁以上的群体相比(142 人) ，后者未参保19人，年轻农民群体13.38% 的未参保率远高于前者的相应水平。根据入户访谈得知，其原因主要在于: 一是新农保“自愿参保”的原则没有强制性政策约束; 其二，年轻农民因距离领取资格的年限较长，通常多于15年，而对未来政策的稳定性心存疑虑; 三是一些居民受收入水平或家庭负担所限，很少考虑到日后的养老问题，不具备制度缴费的承受力。
    (三) 经办与政策宣传能力有待进一步加强
    此次调研，共有43名未参保人，究其缘由，表示“没听说过”相关政策的占18.60%，“错过了缴费时间”的占2.33%，9.30% 的人群选择“由子女负责养老”，6人反映“不在参保范围”，1人反映“交不起费”，12人反映“自己还年轻”，4人反映“养老金太少无法养老”，7人反映“参加了其他养老保险，不用参加新农保”，其中前三项(占未参保原因的30.2%) 都与政府宣传和经办工作有关。显而易见，与制度发展相匹配的经办服务能力建设需要在未来的工作中加以重点关注。{#PageCon#}
    (四) 农民对新农保的制度期望不高
    多数农民对新农保制度充满信心，调研中有93人(占60%) 对新农保的评价普遍看好。但也有超过30%的人群认为新政策的实际效用一般，接近10%的群众表示根本不看好。从被访问者所在的缴费层次来看，155名参保对象中，选取100元/年最低缴费档次的比重超过了60%，而选择缴费档次400元和500元的竟然为0，这一结果有些让人出乎意料。在看待养老金是否能解决养老问题方面，有61. 93%的人们认为能或基本能解决，但也有超过2/3者认为基本不能或根本不能解决养老问题，这反映出新农保政策与人们的现实生活需要还存在一定差距。综合上述方面的调研结果可知，人们对新制度的心理认同与期望程度不高。
    农民对新农保的评价和信心在很大程度上决定和影响着新农保的未来推进效果和进一步的扩面形势。故深度把握制度公信力偏低的内在原因极为必要。具体而言，导致这一现象的主要原因可以归纳为如下几点。
    第一，担心政策不稳定，不知以后会如何变化。持此种看法的人群占40.8%。我国农村养老保险从1986年至今，历经试点探索时期(1986年—1992年) 、老农保推广时期(1992 年—1998年) 、老农保停滞整顿时期( 1998年—2003年) 、地方新农保探索时期( 2003年—2009年) 、新农保时期( 2009年至今) ，其间政策曲折多变［4］。因此，广大农民群体对新农保制度的最大顾虑就是政策多变，其中尤以年轻人群( 45岁以下) 为甚，绝大多数持观望和怀疑态度。
    第二，养老金水平偏低，难以起到养老保障作用。由于在地方财政补助和集体补助方面，只有43.69%的受访者反映直接享受到了补助，多数补助资金难以到位; 因此试点地区养老金整体水平不高。河北省2010年的农村最低生活保障标准为1082元，试点地区的老人月基本平均生活费用在296.3元左右，而基础养老金(月均55元或60元) 仅占前者的18.6%。因此实践中的新农保待遇水平很难让部分农民(占32%) 真切地感受到从政策上可以真正实现老有所养。
    第三，担心新农保政策中的财政补助支持能否落实，中央的好政策到地方执行时会不会走样。有49.51%的人不清楚是否有补助，更有6.80% 的受访者直接表示所占试点地区没有财政补助。
    四、推进河北省新农保试点的对策建议
    (一) 维持政策的改革弹性并兼顾适度稳定性新颁布的《社会保险法》就农村社会养老保险内容阐述了相关法律规定，这将有助于增强人们对新农保制度的期望与信心，在某种意义上肯定了新农保政策的相对稳定性。但其中部分条文规定略显笼统，有待进一步细化。同时，新农保应因地制宜，充分结合各区域实际稳健推进，从而使制度发展既有相对弹性又富于长期的稳定性。
    (二) 加强财政预算，落实地方财政出资责任
    新旧农保制度的最大差异在于，政府的公共财政职能较以往有更大程度的释放，政府财政补贴真正在实处体现了财政的公共性。目前，县(市)级财政出资责任的落实是新农保制度实施中的难点问题。针对此问题，首先省财政可适当增加出资比例。目前，在河北省新农保的出资责任方面，省级财政与县(市) 级财政出资责任相同甚至更低，这并不利于新农保资金的落实到位。对此，可以学习其他试点省份的有效经验，譬如省级财政分摊80%，县(市、区) 财政负担20%。其次，酌情设计地方政府筹资激励措施。省财政可适当对有专项基金预算的县(市、区) 进行多种方式的表彰和鼓励，以提高其筹资的主动性和制度的推进速度。对当地经济严重落后、适龄劳动人口比率较低的县(市) ，省财政应对其加大适当的扶持力度。
    (三) 完善制度参数设计
    一是，完善个人缴费标准设置方法和水平。建议以各县( 市) 上年度农民人均纯收入为基数，河北省可确定4% ～ 30% 的缴费比例为宜，因为比例太低则起不到基金积累的作用，而太高可能导致农民负担不起。二是，逐步提高养老金待遇水平。
    首先，应将新农保与农村低保制度进行有效衔接，确保基础养老金待遇水平必须达到高于农村低保的水平。其次，应结合通货膨胀和经济发展水平及时确立基础养老金调待系数。再次，应增加激励机制的强制性和明晰性。在基础养老金“出口”待遇确定和缴费“入口”方面，不能规定过于模糊笼统，贡献与收益之间缺乏联系的现状亟待改变。此外，新农保试点的继续推进还应关注如下几个相关方面。即进一步加强政府宣传、提升经办服务水平; 注意提高新农保基金统筹层次、完善基金监管和投资管理; 及时解决新农保与其他制度的转移接续、逐步实现城乡统筹; 充分发挥新农保与传统养老方式的合力作用; 积极发展农村经济，千方百计使农民增收等等。

参考文献

    〔1〕杨翠迎．新型农村社会养老保险试点应注意的问题及政策建议［J/OL］．人民网， 2010－3－5． http: / /news．163．com/10 /0305 /20 /611OE4000．
    〔2〕河北省统计局．河北省2009 年国民经济和社会发展统计公报［JB/OL］．http: / /wenku． baidu． com/view/dc190f126edb6f1aff001f2e．html．
    〔3〕李云萍．我省83 万多农村老人领取养老金［N］．石家庄日报，2010－11－03． http: / /hebei． hebnews． cn /2010 －11 /03 /content_11．
    〔4〕宫玉波．完善我国农村养老保险制度的思考［J］．科技信息， 2010(5) : 395－396．

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