【摘 要】 建设新型农村社会养老保险制度是老龄化形势下广西各级政府的必然选择。新型农村养老保险的建设成败关键在于基本原则与运行制度的合理设计。
【关键词】 新型农村养老保险；条件分析； 制度设计
随着社会的发展, 广西农村人口的老龄化将呈不断上升的趋势。根据第五次全国人口普查的数据, 2000 年广西60 岁以上的人口比重已达到10. 69％ 65 岁及以上人口比重也达到了7. 3％。其中, 农村老年人占全区老年人的76％。随着农村集体保障能力的下降, 因人口老龄化, 家庭小型化带来的家庭保障功能的降低, 以及工业化、城镇化进程中出现的土地保障功能弱化, 农村传统的养老保障方式面临极大的挑战, 需要全面引入社会保险机制[1] 。
1 广西新型农村养老保险制度建设条件分析
1. 1 经济结构变化为广西建设新保制度的试行提供了前提性条件
学者杨翠迎、庹国柱通过对德国、日本、丹麦、日本、美国和加拿大等国的实证分析后认为, 成功建立农村养老保险制度时一般应达到以下几项经济社会发展指标[2]: 农业在GDP中的份额在15％以下; 农业劳动力结构份额占20％以下; 农业人口在总人口中所占比例已下降到50％以下,且总人口增长趋于下降; 经济发展总体水平较高,人均GDP在2000美元以上(当年美元) 。中国社会科学院陈佳贵等学者也赞这一分析结论[3]。2008年广西国民经济和社会发展统计公报: 第一、二、三产业增加值占地区生产总值的比重分别为20. 3％、4 2. 3％和37. 4％。第一、二、三产业对经济增长的贡献率分别为7. 7％、55. 7％和36. 6％。按常住人口计算全区人均生产总值达到14 966 元( 资料来源: 广西壮族自治区统计局.2008年广西国民经济和社会发展统计公报. ,2009年3月9日) 。广西2008年GDP中, 农业生产总值的比重下降迅速, 离15％只有5. 3个百分点; 人均GDP逐年上升, 按2008年人民币对美元年平均汇价(16.9)折算, 广西人均GDP已经超过2000美元; 人口自然增长率1990年以后呈逐年下降趋势, 农业劳动力比重和农业人口比重还较高, 2000年广西农村人口3633万人, 占全区人口比例为76” ( 资料来源: 广西壮族自治区,《中国民族统计年鉴》(2000年) , 但这是欠发达农业省份的省情所决定的, 随着广西省城镇化、工业化和农村劳动力的转移, 这两个比重将进一步下降。
1. 2 财政收入与农民收入提高为广西新保险制度的推行提供了关键性条件
第一、财政收入提高为新农保的财政补贴创造了条件。
近年来, 广西壮族自治区抓住西部大开发的历史机遇与东盟自由贸易区、北部湾经济区发展的区位优势, 优化产业结构, 提高技术创新力度,使广西的经济社会发展开始步入快速发展轨道。广西壮族自治区统计局初步统计, 财政收入843.56亿元, 比上年增长19.8％。其中一般预算收入518.68亿元, 增长23.8％。各项税收收入671.39亿元, 增长18.3％。财政收入年增加额继续提高, 由2006年的93亿元, 2007年的135亿元, 提高到2008年的140亿元。(广西壮族自治区统计局: 2008年广西国民经济和社会发展统计公报) 。2005 年广西农村老年人为360万, 如果参保后每月补贴55元, 每年各级政府需要财政支出23.67 亿, 按照中央与地方1:1来承担, 广西各级政府需要每年财政支出11. 8亿, 占广西财政收入的1.4％, 在可承受范围之内。财政的持续快速增收, 广西农村养老保险工作的开展提供财力支持。
第二、农民人均收入的提高为新农保的参保缴费创造了条件。
广西农村家庭人均纯收入近几年也在持续增长, 2008年农村居民人均纯收入3690. 3元, 比上年增长14.5％, 扣除价格上涨因素, 实际增长5.5％;城镇居民人均可支配收入14146.0元, 增长16.0％, 扣除价格上涨因素, 实际增长7.8％,农民人均生活消费支出2985.0元, 比上年增长8.7％, 农村居民家庭恩格尔系数( 即居民家庭食品消费支出占家庭生活消费总支出的比重)为53. 4％, 城镇居民家庭恩格尔系数为42. 4％ ( ( 广西壮族自治区统计局:2008年广西国民经济和社会发展统计公报) ) 。新农保的缴费标准=年人均纯收入*缴费比例, 如果广西的缴费比例为5”,那么2008年广西农民每年缴费为3690. 3*5％= 184.5元, 均在农民可承受范围之内。农民人均持续快速增收, 为广西新型农村养老保险参保缴费提供了经济条件。
1.3 政府重视与与农民意愿为广西新保险制度的推行提供了主观性条件
1.3.1 农民参保意愿较强”教育厅”广西新型农村社会养老保险” 课题调研组分别对广西南宁、玉林、百色三个城市好、中、差典型村落农民进行有关参保认知程度、参与意愿、承受能力三个方面的问卷调查。这次调查共收回问卷调查表2000份。从认知程度上看, 对养老保险政策完全不知的有780人, 占39％, 有所了解的有1230人, 占61. 5％。从参与意愿上看, 愿意参加新农保的有1720人, 占86％, 以后再定的有280人, 占14％。从承受能力上看, 每人每年缴费承受能力在100元—300元的有1200人, 占60％ , 300—500元的有400人, 占20％, 500元以上的600人, 占25％。通过问卷调查, 了解到我区农业人员参保意愿较强, 对养老保险政策有一定了解, 缴费承受能力在100—600元/每人·年。
1.3.2 政府重视新农保建设 第一、政府是新型农村养老保险制度建设的第一责任人。农村社会养老的性质决定了政府必须承担农村社会养老保险建设的第一责任。依据公共产品的非排他性和非竞争性特点, 农村社会养老保险是一种准公共产品, 具有一定正外部性。因其准公共产品的特性, 人们在消费时不可避免地会产生”搭便车”心理, 商业保险公司不愿介入。所以, 农村社会养老保险存在市场失灵问题。正如奥尔森所言的” 集体行动的逻辑”- - “尽管集团的全体成员对获得这一集团利益有着共同的兴趣, 但他们对承担为获得这一集体利益而要付出的成本却没有共同兴趣” [4] 。作为一种典型的公共物品, 政府必须以一种积极的姿态介入社会保障领域, 提供满足广大人民需要的社会保障服务, 适应社会、经济发展的需要[ 5] 。
第二、广西从建设和谐社会的高度重视新型农村养老保险制度的建设。农村基本养老保险制度是一项从根本上解决农村老年人老有所养问题的惠民政策, 也是广西统筹城乡发展, 构建和谐社会的必由之路, 建议区委、区政府高度重视这项工作, 尽快启动试点工作。2008 年11月10日, 广西壮族自治区劳动和社会保障厅厅长蒋明红率工作组到广西梧州市调研, 重点就新型农村社会养老保险工作征求基层意见。11月5日, 广西壮族自治区政协副主席李达球率自治区政协学习实践科学发展观专题调研组, 到钦州市开展《如何扎实推进区农村社会养老保险工作》 专题调研。全区社会保险经办工作座谈会在南宁召开。会上透露, 开展新型农村社会养老保险试点, 争取年底前覆盖10”的县。自治区主席马飚于2009 年1 月10 日在广西壮族自治区第十一届人民代表大会第二次会议上所做广西壮族自治区政府工作报告” 加快完善社会保障体系。继续深化养老保险制度改革, 实行企业职工基本养老保险自治区级统筹, 做好新型事业单位养老保险和新型农村养老保险试点工作”, 标志着广西新型农村养老保险试点进入政策议程。
1. 4 长期试点为广西新型农村社会养老保险制度的推行提供了技术性条件
第一、纵向上可以吸取经验教训。广西农村社会养老保险工作从1992年起依据《广西壮族自治区人民政府关于开展农村社会养老保险工作的通知》(桂政发[ 1992] 79 号) 开始在兴安县进行试点, 后因1999 年《国务院批转整顿保险业工作小组<保险业整顿与改革方案>的通知》(国发[1999]14号) 处于整顿状态。但是试点为新农保的建设积累了丰富的经验与教训。
第二、横向上可以借鉴兄弟省份成果。当前东部沿海地区与中部发达省份已经开始尝试建设新型农村社会养老保险制度, 并已经初步取得成果。他们的经验可以为我区全面推行新型农村社会养老保险所用。可以借鉴的有《北京市新型农村社会养老保险试行办法》 (京政发( [ 2007] 34
号) , 《滨海县新型农村社会基本养老保险试点暂行办法》 ( 滨政办发( [ 2007] 71 号) , 《杭州余杭区农村居民养老保险办法》( 2008 年8月1日) , 《宿迁市政府办公室关于建立新型农村社会养老保险制度的意见》(宿政办发(2008)224 号) 。
2 广西新型农村养老保险制度安排分析
2. 1 新农保建设的主要原则
国务院总理温家宝2009年6 月24 日主持召开国务院常务会议, 研究部署开展新型农村社会养老保险试点, 会议指出建立新型农村社会养老保险制度在缩小城乡差距、维护农村社会稳定、拉动内需具有重要意义。会议决定2009年在全国10％的县( 市、区) 开展新型农村社会养老保险试点。探索建立新型农村社会养老保险制度, 实施思路上要坚持以”保基本、广覆盖、有弹性、能转移、可持续”为基本原则; 采取社会统筹与个人账户相结合的基本模式和个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资方式; 做好新型农村社会养老保险制度与家庭养老、土地保障、社会救助等其他社会保障政策的配套衔接工作。
2. 2 新农保建设的责任主体
农村社会养老保险是属于社会保障的一种准公共产品, 具有一定正外部性[6] 。因其准公共产品的特性, 人们在消费时不可避免地会产生”搭便车”心理, 商业保险公式不愿介入。所以, 农村社会养老保险不能按照价格机制来调节其供给, 存在市场失灵问题。正如奥尔森所言的”集体行动的逻辑”- - “尽管集团的全体成员对获得这一集团利益有着共同的兴趣, 但他们对承担为获得这一集体利益而要付出的成本却没有共同兴趣” [7] 。作为一种典型的公共物品, 政府必须以一种积极的姿态介入社会保障领域, 提供满足广大人民需要的社会保障服务, 适应社会、经济发展的需要[8]。全面推行新型农村社会养老保险制度, 首先必须解决推行责任主体问题。2002 年《自治区人民政府关于开展农村社会养老保险工作的通知》(桂政发[ 1992] 79 号) 将广西区民政厅作为推行农村农村社会养老保险制度责任主体,已经不符合社会发展的需要。建议将劳动与社会保障厅作为全面推行新型农村社会养老保险制度的责任主体。广西劳动与社会保障厅作为责任主体负责协调民政厅的农村养老救济与老龄工作委员会的农村老龄养老福利问题, 并主导推行新型农村社会养老保险制度建设的问题调研, 方案拟订, 政策实行工作。
2. 3 新农合建设的制度构架
十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出”按照个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的要求, 建立新型农村社会养老保险制度”。改变《县级农村社会养老保险基本方案》(民办发[1992] 2号) 与《广西壮族自治区农村社会保障制度暂行办法》(桂政发[1997]9号) 的规定的” 坚持个人缴纳为主, 集体补助为辅, 国家给予政策扶持的原则”, 突出政府责任, 使农村养老保险体现社会化特征。
第一、坚持个人帐户与基础养老金相互结合的制度模式。
新型农保制度实行个人账户与基础养老金相结合制度。新型农保基金由个人账户基金和基础养老金构成。个人缴费与有条件的地方政府、村集体(或其他经济实体) 的缴费补助计入个人账户, 实行完全积累, 实账管理。个人账户基金在积累期内, 按照银行同期一年期定期存款利率, 实行分段计息, 年内以单利计息, 逐年以复利计息。政府补贴部分计入基础养老金, 纳入当地社会保障基金财政专户管理。个人账户基金, 由农村适龄居民按不低于本县(市、区)上年度人均纯收入5％- 10％的标准缴费; 有条件的村集体(或其他经济实体) 可对参保农民给予一定数额的缴费补助。基础养老金, 由省、市、县三级政府共同分担,自试点开始参保的农村适龄居民, 在其缴费达到规定标准和年限的条件下, 基础养老金不低于农村低保救济标准的1.5倍; 缴费每满一年, 基础养老金增加1％。基础养老金由省、市、县按1：1：1 的比例分担。
第二、在”进口关”采取全面个人缴费、集体补助、政府补贴的筹资模式。
依据《农村社会养老保险基本方案》(民办发[1992]2号)与《广西壮族自治区农村社会保障制度暂行办法》(桂政发[ 1997] 9号) 建设农村养老保险之所以会出现滑坡, 很大程度上是因为其保费筹集模式存在严重的缺陷, 坚持资金个人交纳为主, 集体补助为辅, 国家予以政策扶持。一方面, 政府责任缺位; 另一方面, 集体难以完成补助责任。”集体补助农民养老保险费在绝大部分地方难以实现。因为农村集体积累基金主要来源于乡(镇) 、村办企业的创收, 近年来多数农村集体经济几乎停滞, 无法拨出专款来补充农村养老保险; 而集体经济的不景气, 也就使得国家通过对乡镇企业集体补助予以税前列支这一政策扶持成为空中楼阁” [10] 再次, 个人因受到经济收入的限制缴费能力有限, 由此导致农村社会养老基金严重不足, 农村社会养老保险难以大面积推广。因此,《决定》提出”按照个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的要求, 建立新型农村社会养老保险制度”。
第三、在”管理口”的基金管理建设安全管理与保值增值之间的平衡模式。
新型农村养老保险基金管理有两大原则: 安全与增值。安全是前提, 保值增值是关键。新型农村养老保险基金的管理重点与难点在于实现安全管理与增值运营的有效平衡。老农保在运行的过程中一方面由于管理体制的权力的过于集中与监督机制的缺失, 在加上缺乏权威法律的规范约束导致农民社会养老基金挪用、贪污、浪费, 另一方面,《基本方案》规定, “基金以县为单位统一管理, 主要以购买国家财政发行的高利率债券和存入银行实现保值增值”, 管理以县为单位, 成本只能在县范围内分摊, 规模不经济非常明显; 在实际运行中, 由于缺乏合适的投资渠道, 大多通过资金存入银行来实现增值。”1996 下半年以来, 银行利率不断下调, 再加上通货膨胀等因素影响, 农村养老保险基金要保值已相当困难, 更不用说增值”[11] 。由此可见,《基本方案》制度下的农村社会养老保险在基金管理上的特征可以概括为: 安全难保, 增值无望。所以, 在新型农村养老保险制度构建的过程中要通过权力的分立制衡建设基金的安全管理机制, 通过委托运营与拓展投资渠道的方式对养老保险基金进行增值运营, 并在次基础上通过制度的优化设计实现养老保险基金安全管理与增值管理的有效平衡。
第四、在”出口关”资金补偿上建设纵向保障水平与横向保障范围平衡模式。
新型农村养老保险制度的目标应按”渐提高、广覆盖”的原则进行设计, 渐提高是反映保障水平的纵向指标; 广覆盖是反映保障范围的横向指标。新型农村社会养老保险制度要实现可持续发展,承担农村养老重任, 必须实现保障水平与保障范围的高层次有效平衡: 高水平、宽范围。但是实现这个目标需要经过三个阶段: 低水平、窄范围的初级阶段到低水平、宽范围的中级阶段再到高水平、广覆盖的高级阶段。广西当前正处试点预动阶段, 需要重点先解决”广覆盖”, 在”广覆盖”问题解决后在考虑逐步提高保障水平的问题。要实现新型农村社会养老保险从低覆盖到广覆盖再到全覆盖的”三步走”目标必须三管齐下: 增加农民收入,扩大财政补贴, 优化制度设计。其中增加农民收入是实现广覆盖的前提; 扩大财政补贴是实现广覆盖的基础, 优化制度设计是实现广覆盖的关键。
2. 4 新农保建设的转移接续
新型农村社会养老保险制度构建要考虑养老保险制度的衔接性, 特别是新农保与老农保的制度衔接, 农村社会养老保险城镇社会养老保险制度将来接轨问题。当前广西不同地区存在着各种类型的农民养老保险, 针对失地农民的被征地农民养老保障; 针对农民工的农民工养老保险; 针对乡镇务工人员的养老保险; 针对农村计划生育对象的农村计划生育养老保险等等。这种”碎片化”制度分割必将导致带来身份鉴定与转移接续的操作难度。因为首先要对农村户籍人口进行身份鉴定, 根据其属性将其归人某一类帐户, 按照一定的参数进行缴费, 这种定格式的管理模式势必引起管理的混乱; 多种养老保险制度的共存造成了制度衔接的困难, 不利于社会保障制度的长期发展。因此保险制度的构建要考虑农民的不同职业群体, 需要根据经济社会发展和参保人职业的变化, 打通各类不同层次养老保障制度之间的转换渠道。” 设计出与老农保险、农民工养老保险、失地农民养老保险和城镇职工养老保险的多种接口, 以便参保人可根据自己的职业变换自主选择养老保险门类” [11] 。
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