关于新型农村社会养老保险政策解读——基于公平与效率的视角

作者：梅荣斌  责任编辑：中农网  信息来源：《农业考古》  发布时间：2015/11/22  浏览次数：37次

    【摘  要】新农保的创建主要基于经济持续发展的效率目标，普惠式基础养老金的领取与个人参保进行捆绑，保障了新农保的社会性和强制性，有利于缩小城乡社会养老保障的差距，但不能明显提高农村内部养老保障的公平度，且没有从根本上调动农民的参保积极性。本文从生产力促进、交易成本及合意一致性三个方面对新农保政策进行了评析，认为新农保制度总体上有效，但存在局部的无效率和不公平。
    【关键词】普惠制；新型农村养老保险；公平；效率

    

    一、引言

    国务院于2009年9月4日发布了关于开展新型农村社会养老保险(简称新农保)试点的指导意见(以下简称《意见》)。较老农保而言，新农保有两个显著特征: 一是筹资结构不同。老农保主要靠农民自己缴费，实际是一种“保富不保穷”的自我储蓄性商业保险(朱俊生等，2005); 而新农保采用“个人缴费、集体补助和政府补贴”相结合的三方筹资模式。二是支付结构不同。老农保只有个人账户; 而新农保由基础养老金和个人账户养老金构成，其中非缴费型基础养老金由国家财政全额支付。新农保制度的创建是应对国际金融危机、扩大国内消费需求、改变城乡二元结构、实现广大农村居民老有所养、增加农民收入的重大惠农政策。
    下文主要从生产力促进、交易成本及合意一致性三个方面对新农保政策进行评析: 生产力促进是指，一方面为促进经济发展提供稳定的环境; 另一方面制度本身对改革和经济发展的促进作用。交易成本既包括制度自身的成本，又包括在制度框架下进行交易行为的成本(科斯，1990 )。只要变迁使交易成本最小化，那么变迁就是有效率的。生产力与交易成本标准结合在一起共同构成一个完整的客观的效率标准，综合考察制度变迁的收益与成本，着重制度变迁的结果，具有客观性和可操作性(黄少安，1995)。合意一致性标准强调变迁过程，变迁的合意性高，变迁的成本就低(布坎南，1989 )。这是一个主观标准，但农村养老保险制度变迁相对具有简单性，制度需求主体———农民作出成本收益判断的信息相对充分，当制度通过客观标准检验后，合意一致性足以保证变迁的效率性，尤其是农民的认同度可能直接影响制度的可持续发展。
    二、政策评析
    (一)生产力促进方面
    1．稳定功能。到目前为止，我国农村仍旧缺乏真正意义上的社会养老保险制度，农村养老保障仍处于“制度真空”状态，而城市早已建立了较完善的社会养老保障制度。城乡养老保障的巨大差异，是一种大范围的不公平，极易造成社会矛盾激化。
    《意见》规定: 对于新农保制度实施时，已年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的，不用缴费，可以按月领取基础养老金，但其符合参保条件的子女应当参保缴费; 距领取年龄不足15年的，应按年缴费，也允许补缴，累计缴费不超过15年; 距领取年龄超过15年的，应按年缴费，累计缴费不少于15年。对于长期缴费的农村居民，地方政府可适当加发基础养老金。可见，普惠式基础养老金的领取与个人参保进行了捆绑，并实行长缴多得的机制。尽管农民参保是自愿的，但农民为了获得普惠式基础养老金，会普遍参保，这在很大程度上保障了新农保的强制性和社会性，使其成为真正的社会养老保险，填补了农村社会养老的空白，也必将缩小城乡间养老保障差距，有利于消除社会不稳定。
    不足之处: 普惠制新农保有利于缩小城乡社会养老保障差距，但不能明显提高农村内部社会养老的公平度。《意见》规定中央财政对中西部地区按每月55元基础养老金标准给予全额补助，对东部地区补助50%，除此之外，并没有制定针对贫困地区的差异政策，而落后地区由于财力缺乏，最基本的财政补贴都很难保障，更不要说提高保障水平了。所以《意见》规定“地方政府对个人缴费的补贴标准不低于每人每年30 元，并为农村重度残疾人等缴费困难群体代缴部分或全部最低标准的养老保险费”是否具有合理性和保障性需要商榷。 
    此外，普惠式基础养老金的领取与个人参保进行捆绑的运行机制在鼓励农民积极参保、增强制度效率的同时也造成了“保富不保穷”的不公平状况。那些不属于贫困对象的农民由于需要优先安排子女的教育、婚嫁及医疗支出，他们没有能力参加新农保又不具备政府代缴保费的资格，就会被排斥在新农保制度之外，从而使得这部分农民的养老境遇变为最糟。
    所以说新农保很难改变农村社会养老苦乐不均的现状，只是提高了不公平的起点。当然，农民之间的社会养老差异是一种同类人的待遇不同，属于局部的不公平，虽然会引起社会矛盾，但在一定时期内尚可维持，不致形成群体或阶级对抗。
    2．经济发展功能。新农保创建的根本动机是基
    于经济发展的效率目标，可以从新农保产生的条件中得到论证。目前学术界普遍认为农村养老保险制度需要创新的主要原因是: 农村人口老龄化进程加快;家庭保障功能与土地保障功能弱化; 老农保处于停滞状态，制度难以为继。这些因素在20 世纪末已出现，并导致了制度的非均衡状态，成为制度创新的诱致因素，但不一定导致制度创新。因为制度创新的充分条件是一定的制度非均衡状态具有不可持续性，只有在有关的经济主体具有了实际的创新动机和能力时，一定的非均衡状态才具有不可持续性( 林毅夫，1991)。在1999 年到2008 年期间，财政收入连续10 年高增长，但制度创新却选择在金融危机背景下的2009 年，并不是财政能力最强的年份，且导致制度非均衡的因素在上个世纪末已凸显。这说明新农保创建的决定因素不是外在压力和财政能力，而是实际创新动机———走出金融危机的影响，保持经济持续发展。要实现此目标，必须打破城乡二元结构，启动农村消费市场，增强经济发展后劲。而要启动农村消费市场，需要进一步加大农村改革，农村养老保险制度的创新是进一步推进农村土地改革、城市化进程等关键改革需要解决的核心问题。
    (二)制度的交易成本
    首先，普惠制养老金制度一般指的是只要是该国农民从事农业劳动达到一定年限，一旦退休就有权利享受养老保障金，而不论其以前是否缴费、就业历史和收入现状。受益对象甄别简单，交易成本较低，易于管理和操作，在国际上尤其是发展中国家取得了较好的效果。具体到我国，农民享受普惠式基础养老金的条件除了年龄外，还要求个人参保，即只有参保的适龄农民才有资格领取普惠式基础养老金，而农民是否参保这一信息较为客观，易于掌控，故制度自身的管理成本较低。
    其次，直接运行成本很低。每月55元的基础养老金占2007年农村居民家庭人均月生活消费支出3159． 4 /12的20． 89%，而合理的标准应在40% － 60%之间。这对中央财政来说完全没有压力，根据《意见》规定，可假定5 /6的农村老人的基础养老金由中央支付，按照2006年农村60岁以上老龄人口8973． 3万人计算，中央承担该项的年支出为55＊12＊8973． 3＊5 /6 = 49． 35亿元，而历年中央财政收入见表1:
    根据表1可知，49.35亿元的农村基础养老金仅占当年中央财政收入的0.24%，对中央财政完全不造成压力，而同期城镇养老保险补贴额所占比重为3.64%，是前者的15.17倍。
    此外，新农保制度有利于降低改革成本，主要体现在: 一是制度模式创新，为城乡社会保障一体化改革创造了条件。普惠制“新农保”与城镇职工养老保险的框架是一致的，都是“社会统筹+个人账户”。尽管普惠制没有明确的社会统筹账户，但有一个虚拟账户，只是账户资金全部来源于财政，并向受益人发放普惠式基础养老金，这样有利于城乡养老保险制度的对接和城乡社会保障体系的一体化。二是《意见》明确了保险模式、发展时间表、普惠式基础养老金的享受条件以及各级政府的责任，改变了老农保分散决策的现状，制度安排具有统一性。政策由分散走向统一，为农村养老保险制度的完善铺平了道路，降低了后续改革的成本。
    不足之处:《意见》并没有提出养老金保值增值的新举措，依然是管理层次低，管理效率低下，运营风险大，基金安全没保障，影响了制度运行效率，也会降低制度的可信度。
    (三)制度的合意一致性。中央在2004 年已明确提出“以工促农、以城带乡、更加积极支持三农发展”的方针，并得到社会各界的认同。通过对新农保制度的成本、收益考核可以得出，该制度总体是有效的，其推行阻力应该较小，作为收益主体的农民无疑非常欢迎这一惠农政策。但是农民能否从根本上认同这一制度并积极支持其发展，还有待讨论。
    目前影响农民认同度的因素有: 一是对该制度的习惯性看法。养老金保值增值的难题尚未突破，无法改变农民“将钱交给社保机构不如存在银行”的一贯看法。如果不能突破基金保值增值的难题，就不能从根本上调动农民参保的积极性，即使农民在普惠式基础养老金的激励下普遍参保，也只会选择最低的缴费档次，被动参保。此外，新农保缺乏法律保障，稳定性受到威胁，也会降低制度的可信度。尤其是一些落后地区，由于财政补贴在缺乏法律保障的情况下很难到位，会进一步增强农民对这一制度的不信任度，必将影响新农保的可持续性。二是农民收入水平低下，缴费能力受到限制。即使农民对这一制度十分认同，但苦于手中无钱，参保力不从心，同样会影响制度的可持续性。
    三、结论与建议
    (一)完善政府的立法、执法和规划功能。政府应在制度设计上强化法律效力，消除其不稳定性，以便于地方工作的开展。对此，应将新农保的有关规定纳入《社会保险法》中，并出台全国统一的《农村社会养老保险条例》，以保障普惠制“新农保”的稳定性和强制性。
    其次，中央政府应在试点的基础上做好总体规划，并通过法律形式明确相关制度的衔接问题，如城乡养老保险制度如何转移接续; 失地农民、回流的农民工、自由职业者以及其他参加不了城镇养老保险或不够资格领取城镇养老金的人群如何参加新农保以及享受普惠制基础养老金的条件等，为推进城乡社会保障制度一体化铺平道路。在此基础上，各地从实际出发，灵活制定具体的实施办法，创新筹资渠道、管理模式，提高制度运行效率。对此，中央政府应积极研究支持和激励地方政府创新的差异政策。
    (二)增强筹资能力。要解决农民缴费困难的问题，必须开拓筹资渠道、创新筹资机制。一是整合各种支农资金。在农民自愿的基础上，将部分支农资金转化为新农保的政府补贴。二是采取财政贴息、税收优惠等方式鼓励乡镇企业、合作组织出资为农民参保。三是以土地出让金作为养老资金的重要来源。对于已达到65岁的老年农民，在自愿退出承包土地的前提下，可考虑实行“土地换保障”，并将拍卖、转让收益划入养老金个人账户，提高养老金给付水平。四是畅通社会捐赠渠道，鼓励社会各界向贫困地区的新农保捐赠，改善农村养老保障的不公平程度。
    (三)创新基金保值增值方式。要保持制度的持续性，基金的保值增值是重点也是难点。除了按《意见》规定逐步提高管理层次以及一些地方采取的质押贷款方式外，笔者认为应充分利用商业保险机构的资源优势，通过税收优惠等方式引导商业保险机构参与到新农保中。采取风险共担模式，实行征、管、监相分离的运行机制———区县农保经办机构负责基金的征缴;保险机构负责运营和给付; 社会保障基金监管机构和金融监管机构负责监督检查。基金运营的盈利和风险由保险公司和政府共担，具体而言，保险合同可以规定一个有限的盈亏区间，保险公司在该区间内盈亏自负; 超出该盈亏区间，风险由政府承担，盈利结转入下一年度的养老保险基金。

参考文献

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