论中国转型中的内生性政治约束

作者：何梦笔  责任编辑：中农网  信息来源：《国外理论动态》  发布时间：2015/09/09  浏览次数：26次

何梦笔（Carsten Herrmann-Pillath）是德国法兰克福金融与管理学院教授，长期关注中国、俄罗斯等转型经济体的发展研究。本文被收录于《当代中国的政权合法性：体制变革与稳定性》一书。文章指出，中国由计划经济到市场经济的转型已经渐近完成，这一转型是在没有清晰的总体规划的情况下进行的，本文提出这一“摸着石头过河”的策略是一个演化的过程，并伴随着转型中政治约束的逐步内生化。文章提出了分析演化政治经济学的理论框架，特别关注了认知模式、政治企业家精神、政治沟通。这一框架能与现有的中国研究范式建立联系，比如“准联邦制”范式。作者将这一理论框架运用到四个具体案例研究中：财政制度的权力下放；土地所有权；城市社会结构及预期；意识形态。本文的结论是，关于中国案例的研究提出了社会科学中存在的一些基本方法论问题，特别是在中层分析架构的作用方面。

一、导言：无计划的转型

中国由计划经济向市场经济转型的显著特点之一是，区域差别扩大与突出的制度和政策的区域多样性同时存在。“摸着石头过河”的渐进主义策略曾给区域试验带来很大的自由，并在后期阶段为制定国家策略所需的不断演进的理论基础做出了贡献。迄今为止，这一方式并未说明是否曾经有过或目前就有可以依据的总体规划来实现最后阶段的转型。在某种意义上，如果“策略”的概念指的是一种策略被制定、选择和实施的透明而明确的结构化过程，那么“摸着石头过河”这样的方法能否从根本上被看作是一种“策略”还存在疑问。

接下来，本文将以一种特殊的理论视角来分析中国转型的这一特点，这一视角结合了当前政治学和经济学中的研究方法。本研究假定各区域转型模式的多样性是经济发展和政治约束互相影响的结果，而政治约束是变革过程的内生因素或内生性因素之一。我所谓的“政治约束”指的是政治体制中的自主过程对经济政策产生的约束，它在经济分析中通常被视为外生因素，如国家宪法或选举制度。由于从长远来看政治过程和经济过程必然会相互影响，因此这种意义上的外生性只是相对于时间而言。但是，对于多数的经济分析的目的而言，所涉及的时间间隔短暂到足以使得政治约束依然是外生性的，如在关于经济周期的分析中。倘若政治约束的演化得到了经济过程的反馈，并且政治体制领域中的改革步伐导致了时间窗口的缩短，最终使得经济体制与政治体制之间的相互影响增强，那么，政治约束就变为内生性的。我将指出，中国对于政治约束的内生性而言是一个有趣的研究案例，对经济分析有着重要的意义。

这是源于内生性政治约束导致转型期的路径依赖，这种路径依赖反过来会导致出乎意料的政策结果。因此，即使制定了策略，决策者未预计到的结果也总是必然以事后事件（post factum）的形式出现，所以策略和发展之间不可能存在一种明确的回顾性的映射关系。如果赋予中国转型一种“策略”的话，那么这无异于把相当复杂的演化过程在事后进行了粗浅的合理化。经济政策不能简单地用目标/工具/结果的研究方法来分析，这种方法是大多数政策分析中的经济思想的基础。

一旦我们深入挖掘经济发展与内生性政治约束之间相互作用的本质，整个情况中的重要部分就变成了经济发展引起的社会结构变化与利益团体和国家的相对位置之间的相互影响。社会结构的演化伴随着各方力量的变化，即转型会导致出现新的个体的和集体的行为者。这些行为者和国家之间的关系较为复杂，由于其行为具有部分自主性，因此国家无法完全控制整个变化过程。若社会结构变化的步伐与经济变化的步伐相接近，国家无法完全控制整个变化过程这一点则具有重大影响，这种情况在成熟的工业社会中并不常见，但却一定能在中国观察到。托马斯•海贝勒（Thomas Heberer）详细阐述了“决策群体”概念，以弄清转型与社会变化之间的相互影响。我将把这一概念与对制度变革所做的经济分析中的一些基本的演化概念联系在一起。

我的论述的一个主要的实证性的方面是如下问题：不同水平的区域集合体如何与研究转型的政治经济的不同分析方法联系在一起？就像我们看到的，中国的政治经济中存在着全国性的分裂现象，特别是农村和城市群体之间的关系，但是，既然不存在任何全国性的战略群体（如全国性的农民组织），那么，这种分裂现象就无法直接与战略利益这一概念联系起来。这一概念只能运用于较低层面的分析中，在这种较低层面的分析中，全国性的集合体同时分解为细化得多的利益小群体。这些利益群体决定了政治约束的内生性变化，其结果是形成了一套多层级的演化系统，我们无法从全国层面用整体性概念（如政治性的转型总规划或社会总体结构特性）来理解这一系统。我们可以从统计数据方面在高度分化和多样化的区域和地方发展过程中观察到这一多层级的系统，如能将省级统计报告的数据进一步具体到各辖区和县市，这一点就会变得明显。

二、理论：体制变革作为一个复杂演化过程

（一）跨越社会科学：演化政治经济学方法论

近来，作为经济学分支的政治经济学处于一种与一般的社会科学趋同的过程中，形成了共同的研究视角，这一视角可以被概括为“结构化个人主义”。这表明，社会过程及其产物主要是通过特定的结构化约束与个人行为之间的相互影响来得到解释。个体行为经常被认为是理性的，因为个体会考虑成本和收益。不同思想学派之间的差异仅仅在于它们对这些决定行为的因素的侧重点不同，在两种极端情况下，一方是彻底的结构决定论（structural determinism），另一方是彻底的还原主义的个人主义（reductionist individualism）。当然，经济学在这两种极端情况中更倾向于后者。另外，主要就分析方法而言，经济学中的政治经济学还表现出了其他的一些特点。特别是，主流研究方法强调特定的建模工具，这些工具从基础前提出发，如优化演算与平衡分析，通常以博弈论作为背景。

在本文中，演化政治经济学的引入是从经济学的内部讨论出发，这些讨论主张演化政治经济学起初应被理解为理性选择与平衡分析观点的替代性理论，并且仅仅是在边缘的意义上被理解为对政治经济学更广泛地探讨做出的贡献。描述词“演化”意味着主流研究方法的一些基本前提并不完全可靠。

首先，主流方法是假设掌握了有关经济和政治参与者的全部信息或大概的信息。相反，演化方法探讨的就是不确定性和相关的企业行为。前者的出发点是社会中已有的知识分布，后者则关注知识的产生与传播。

第二，演化思想避开了关于政治和经济平衡的观点，重视的是冲突和失衡状态对推动政治变革并进而推动经济领域中的制度演化的作用。从经济的角度看，这意味着它关注的是各行为者和各组织之间的动态竞争。

第三，演化政治经济学的出发点是多层次多等级的选择理论在方法论上的前提，简言之，它意味着彻底的个人主义的还原论的假设被否定，而支持一种多元论方法，这种方法认为，在经济政治体系的不同层面上存在着各种独立的推动演化的力量。

第四，作为多层次研究方式的结果，演化政治经济学依赖于更加丰富的手段来描述对个体行为的结构性约束，例如对信仰系统和制度的关注。

显然，演化政治经济学显示，其与一般社会科学中的“结构化个人主义”的许多变体有着惊人的相似度，如“有限理性的个人主义”的更具体的变体。经济学方法论的连贯性主要源于如下事实，即人们在解释企业家的个体行为时会明确强调成本—利润的计算这一思路，并且会强调资源分配和资源创造的作用以解释政治与经济过程的某些特定结果。演化政治经济学和一般社会科学之间最重要的共同点似乎是对集体行为的理解。

的确，大部分经济学家倾向于假设个人行为者是社会中唯一的决策主体。但是在政治学中，集体行为对于了解社会的动态发展非常重要，这种情形与公司在市场中所扮演的角色类似。对集体行为的关注打开了通向跨学科概念的大门。这是我在本文中所选择的方式，以便运用演化方法来研究中国的案例。

受发展社会学中的比勒费尔德学派（Bielefeld school）的启发，德国政治学家托马斯•海贝勒在其关于中国新兴私人利益群体的研究中应用了“战略群体”（strategic groups）这一概念。这种概念的构建也很容易推广到其他群体。这一概念类似于社会学中更加宽泛的“阶级”和“阶层”的概念以及经济学中“利益群体”的概念。相对于“阶级”和“阶层”这些概念而言，战略群体的基础可能是一些共同的社会经济特征，然而它们还必须表现出某些其他的特征，如具有共同的社会政治意识，拥有一整套特定的社会、文化资源和其他资本，以及随时可以组织起自身来影响社会和政治。与利益群体相比，海贝勒不仅强调了需求方，还强调了战略群体进行内部组织的能力，这不仅取决于经济资源，还取决于社会资本和象征资本这样的无形因素。从经济角度看，这表示演化政治经济学把定义、表述和组织利益群体的政治交流成本考虑在内了。

因此，政治经济研究中从平衡方式到演化方式的转变有着重要的意义，它开启了跨学科研究的许多机会。这对于区域研究尤为重要，因为在现实世界中，经济、社会和政治不可能彼此完全分离，单就这一现实的原因来讲，区域研究就需要解决各种跨学科的问题。

（二）研究内生性政治约束的演化方法概述

本文从经济角度出发。我们都知道，从经济视角对体制变革进行定义的关键概念之一就是竞争的观念，它是与企业精神的观念紧密联系在一起的。并且，经济学的方法强调的是在约束条件下的个体的决策。下面的讨论将集中关注一种特殊的约束，即政治约束。

我们的出发点是，假设在与经济的联系中，政府占据了一种特殊的位置，因为政府能对经济发展施加外生性约束，即政治约束。尤其是政府能自主地调用资源和投资，并且政府制定的制度框架至少暗中决定了经济行为者的潜在行为的范围与价值。例如，毛泽东时代的农村社会受到人民公社制度框架的高度束缚，资源被调用来支持工业发展，这两种影响都是共产党政府从外在施加的。经济行为必须适应这些政治约束，这就带来一些结构性结果，例如跨经济区域的投资分布。 由于存在各种不同的束缚，经济行为者为改善自身的状况会进行创业活动。这种举动被理解为经济发展的驱动力。在这种政治经济环境下，特殊的发展体制不再是关注的中心。人们特别关注的是从收入和财富分配的角度来看，经济增长对经济行为者的相对地位所产生的影响，因为这些结果决定了未来经济行为的初始条件，并在政治和经济两个方面激励着创业行为。人们之所以从收入和财富分配的角度来关注经济增长的影响，原因是政府通过制定法规与直接干预（如再分配措施）来影响收入和财富的分配。

由于政府所扮演的特殊角色，围绕政府的控制力而展开的“竞争”便随即发生，其方式或者是直接争夺现有的职位，或者是间接地影响在位官员。这一特点与政治体制无关，即便是在独裁制度下也存在着对独裁者地位的竞争。为了参与竞争，个体和群体需要募集资金与投入精力。那些成功地形成了共同利益并调动起潜在力量采取行动的群体就被称为“战略群体”。它们为控制政府而与其他群体展开斗争。这一过程受到政府制定竞争规则的方式的影响。

当政府变革制度框架时会发生什么情况？主要的影响是将改变社会中所有个体的行动潜力。在动态背景下，这些变化无法直接观察到，但是在特定时期会产生。这意味着个人行为者会对体制变革对其个人行动潜力的未来影响进行预期。这些预期涉及变化的成本和收益。因此，事情的重要组成部分就是，在将某些认知模式应用于体制变革的情况下，预期如何产生和传播。所以，体制变革是由有关变革的社会交往所决定的，这种社会交往将产生共同的认知模式。政治经济学的演化模式与静态模式的主要区别就在于这一点，前者强调通过社会交往进行学习。

在社会交往过程中，个体对成本和收益的认知导致了他们对个体之间某些共性的认同，例如对某一群体的共同利益的认知。根据政治上的成本/收益比率，某些个体开始通过“投资”来形成战略群体。这些个体属于“政治上的企业家”，他们察觉到了采取集体行动的机会，这些机会也会给他们带来个人收益。因此，战略群体之间的竞争环境不是简单形成的，而是依赖于通过调动资源将潜在利益转化成战略利益，这种转化是通过“政治上的企业家”来完成的。

这种竞争环境部分是由政治体制结构所预先决定的，在中国的案例中指的是区域行政结构。战略群体围绕着其目标能够得到实现的政治权力的所在地而形成。因此，如果我们将政治体制视为对经济行为和政治行为的一系列外生性约束，那么这些约束同时也提供了实现利益的机会。这样，战略群体有着强烈的动机去维持或改变这些约束，这取决于他们是否受到现有体制的保护。战略群体围绕体制在政治上的形成和维持所产生的冲突导致了体制变革，这是经济过程受到政治约束的最重要的体现之一。因此，内生性政治约束的观点可直接与战略群体之间的矛盾联系在一起。经济过程对社会中战略群体的构成影响越大，发生这种影响所经历的时间间隔越短，则约束的内生化就越强。换言之，外生性约束描述的是这样一种社会状态，在其中，要么不存在任何强大的力量来改变战略群体的构成和它们之间的力量平衡，要么是经济力量太弱而无法影响到战略群体，因而战略群体的变化主要由政治和一般性的社会变革所驱动。内生化过程终结了政治经济体制中的演化反馈循环。

从对演化政治经济学的这种概述中，我们可以确定政治约束内生化过程的几个特点。

第一点与认知模式的产生和传播有关。由于认知模式是决定行为者认知的重要因素，因此政府会试图对其加以控制，例如，通过依靠意识形态控制、媒体影响、教育等来进行这种控制。一个社会变得越自由和多元化，为了在人们的认知上占得先机而展开的竞争就越激烈。从最一般的意义上讲，认知模式的产生和传播是政治企业家展开行动的目标。政治企业家在认知模式的传播中投入资源和精力，以此希望为自己带来利益。既然认知模式决定了人们对成本和收益的看法，因而也带来了政治约束的内生化。例如，某项体制变革可能会被认为是不利于社会上的某个权势群体的，而只有在这种认识发生改变后，这项体制改革才会发挥作用。认知模式对于战略群体的形成同样也至关重要，因为它决定了战略群体采取行动的利益基础。

内生化的第二个特点与再分配有关。针对人们对成本和收益的认知，政府可能会通过直接的再分配来改变这一认知，这种再分配主要依照的是传统福利经济学中的卡尔多—希克斯标准（Kaldor-Hicks criterion），即通过将一些收益再分配给受损方来实现变革，这样，只有那些在再分配之后使所有社会成员的状况都得到真正改善的体制变革才能得以实施。当然，在这种情况下，存在很多发挥作用的约束。

第一，政府可能无法从变革受益者的手中调取他们的利益，特别是在有悖于他们意愿的情况下。

第二，在确定受损者身份方面可能存在信息上的障碍，而且，再分配的受益者有着强烈的动机来歪曲有关其损失的信息。

第三，转移支付所需要的交易成本可能过高。

尤其是，很难就赔偿支付缔结事先的政治协议，而且其执行面临着严重的限制，这可能导致人们对改革缺少基本的信任。原则上，这是一个财政问题，因为财政再分配是最直接和最易操作的手段。从这一角度看，政治约束主要与政府的财政实力相关。

内生化的第三个特点是政治企业家精神以及与战略群体的形成相关的问题。每种政治约束都可能成为鼓舞政治企业家精神冲破这一约束的动力。然而，与政治企业家精神相关的一个主要问题是这种精神具有的鲜明特性使它能够带有公共利益的性质，特别是在它发挥作用所带来的结果方面。因此，阻碍政治企业家精神的是搭便车问题。这是一个复杂的问题，因为搭便车问题被认为是福还是祸，取决于对利益的评估。如果利益群体没有被组织起来，政府政策的政治交易成本可能会降低，因为政府这时就没必要和这些群体讨价还价。然后，与此同时，政府可能会对潜在的政治观点缺乏了解。因此，解决政治企业家精神中的搭便车问题，可能会改善政治沟通，但是同时可能由于后续的政策而使经济进程进一步扭曲。

（三）与中国研究的联系：演化政治经济学、政府竞争与细化分析

前一部分所概述的理论范畴非常抽象。在将其运用到具体的实证案例研究（例如中国）中时，可能会导致某种模糊性。在运用理论工具时，为避免过多的随意性，一种解决方法就是与来自不依赖于理论的经验研究的某些一般性概念建立起联系。我们能够在何种程度上将演化政治经济学与中国研究中实际运用的概念和范式联系起来？

1.重新解读区域自治与准联邦制

到目前为止，我们主要考察的是像“政府”这样的具有极强的集合体性质的行为者。这容易令人产生误解，因为它让人们曲解了对因果机制的看法，而因果机制是系统竞争的基础。从演化的角度来说，竞争是政治与经济变革的驱动力。这一结论使得我们能够将演化模式与中国政治经济中当前的一个范式即“准联邦制”范式联系起来，这一范式在90年代得以形成，旨在了解中国改革开放的动态机制（“市场形成/维护着联邦制”）。其核心思想认为，地方政府间的竞争会带来体制环境的逐步改善。从我们的角度来说，这无论如何也不是一种必然的结果，并且它使现实的因果机制处于一种模糊不清的状态。仅需看看省级以下的制度形式的繁杂多样性，这一点立刻就显而易见了。例如在浙江省，省一级的政策与省级以下层面发生的变革的动态机制之间存在着一种很强的相互作用。此外，国家政策有时也会直接插手各市县的发展，例如开发区的审批程序。

我和我的中国同事冯兴元(Feng Xingyuan)提议将“联邦制”方法运用到竞争型政府或区域竞争的研究范式中去。正如前面所述，这个概念框架为定义一个特定的体制结构留下了余地，在该结构中我们目前认定的因果机制仍然有效。它说明了政府在政治、经济、社会的相互作用中所发挥的特殊作用。竞争型政府研究方法并不是简单地把政治和行政单位当作已知条件，而是把政府视为由各种具有不同自主程度的下属单位构成的“复合型政府”。这些下属单位在政府范围内以及与其他的外部组织如私人企业，为资源而展开竞争。这个观点不同于韦伯式的官僚主义研究范式，也不同于官僚主义研究范式中的经济理论，因为竞争作为在政策方面推动行为和体制变革的动力出现在该理论中。这个观点对于中国来说尤其适用，因为竞争性因素在经济的许多不同层面都在发挥作用：小城市成长为某些产业和贸易的全国性中心，大城市为在全国取得主导优势而展开竞争，各县以其邻近地区作为基准来吸引投资和人才资源。

竞争型政府的研究方法在概念上也比联邦制研究方法更加广泛，因为联邦制研究方法在局部自治的模式与联邦制度的宪法和法律属性之间进行了一种不恰当的类比。毫无疑问，中国的中央政府宣称拥有绝对的主权权力，近年来，中国成功实现了财政和货币控制的再集权。因此，要了解中国的区域自治，就必须在正式与非正式的管理机构之间作出区分，并明确对地区权利作出了规定的那些宪法以下的法律。从这个角度来说，中国的政府竞争与至今尚存的“区域财产权”体系有着密切的关系，其深层的历史根源是行政管理中的“条块分割”。这意味着地方政府就其权限而言拥有某些基本上得到中央政府认可的权力和权益，尽管这些权力和权益不具备宪法地位，所以可能会让步于公众与国家的利益。例如，在近期通过设立半独立的控制国有资产的委员会来将所有权与管理权分开的做法中，中国还是保留了区域原则，将资产管理分配到了不同的区域层级，并在中央与地方分别设立了国有资产监督和管理委员会。虽然在中国，“国家才是关键”这样的法律虚拟（legal fiction，指法律事务上为权宜之计在无真实依据情况下所作的假定。——译者注）到处可见，但是从现实的行政管理实践可以看出，存在一个权力和权益的结构，它并不完全依赖于处于某职位的个人，它为变革财政体制带来了内部的政治约束。竞争型政府加上区域财产权所构成的框架似乎就能很好地解释中国在转型期的很多特征了。

这一中国研究中的概念框架很容易就能与演化政治经济学中的一般范畴和概念结合起来。这使我们能把我们的理论框架与关于中国的具体经验研究结合起来，这会导致从理论框架衍生出来的更进一步的研究问题，例如政治企业家在竞争型政府的环境下是怎样运作的，以及战略群体是如何影响各级政府的。然而，由于我们关注的是经济议题，所以，提出的问题是：我们如何能将这些概念与经济分析中的“既定事实”联系起来？

2.将竞争型政府的研究方法与统计数据匹配起来

在经验上，我们会做出预期：我们的概念体系将反映在经济数据中。事实上，由于竞争型政府的研究方法意味着一种高度的分散状态，因此，在分析中国的经济发展时，我们也应该达到相对应的分散程度。中国的核心现象就是多样化发展。统计数据显示，近年来决定中国的地区差异的因素变得越来越复杂，某个层面以上的集中化使得人们对导致多样化发展的因素产生了错误认知。实际上，省级以下的单位表现出了非常不同的发展动态，其发展动态也在随着时间而变化。

但是，大多数关于中国地区差异的分析都把省作为分析单位。这造成的偏见就是，在理解转型期的政治经济时，过度强调省和中央的政治关系。考虑到中国省份幅员辽阔，很明显中国地区发展的重要方面可能仍然被掩盖在这样一种高度的集中化之下。这一点对于宏观区域研究视角而言更是如此，这种宏观视角只是简单地把宏观区域（例如“西部地区”）的表现与其他高度集中化的单位作比较。换句话说，我们最常用的统计学上的集中法不适用于研究体制结构，而体制结构是竞争型政府的研究方法的基础。这也意味着，在如此高的集中化层面上对中国经济发展进行的统计学分析并不能抓住演化政治经济学意义上的经济演化的主要特点。

一种替代性研究方法就是去考察地级行政区的情况。中国的地级行政区包括了农村和城市区域（城市区域包括市和县），并通过系列的经济活动相互联系（如农产品、农民工、农村企业在城市地区开展投资等）。在这个层级中，有各种不同的组织形式，尤其是在财政关系方面。中国转型中众多的成功案例或多或少都涉及地级行政区这一规模的单位。

观察角度的这一改变有着重要的意义。例如，人们普遍认为，邓小平南巡加快改革开放步伐之后，地区差异在扩大。中国正在成为世界上发展最不平衡的国家之一。但是，衡量不平衡的标准是什么？什么能被作为不平衡的参考依据？如果我们用综合性的统计手段来理解各地级行政区之间的不平衡，那么我们就会明白中国各省之间与各省内部的不平衡有着相当复杂的关系。相较于省内的不平衡，各省之间的差异并不是最主要的。有很多不同的情况不能简单地纳入“西部发展落后于其他地区”这样笼统的概述中。例如，在90年代，广东省的发展超越其他各省，但同时我们也看到其省内的不平衡变得越来越明显。相比之下，江苏省在这两方面都做得很成功，既实现了自身快速的发展，也在省内实现了共同进步。这些现象都表明不能简单地将中国的发展过程归类为一个单一的模式。一些省份发展迅速，但这也不能排除它们省内的某些地区发展滞后。

从分散化分析中得到的一个最重要的结论就是：省内差异对各省之间差异造成了较大影响，而且在中国的不同地域，省内的不平衡展现出各自的模式。这一点可以从所谓的“分解”研究方法中看到，这种“分解”研究方法确定了分散的统计单元对整合性单元的行为所产生的作用。换句话说，如果想用一种单一的衡量标准来归纳总结中国的不平衡，那么我们需要知道分散的单元是如何促成了这一标准的形成的。据此，我们了解到中国日益增长的总体不平衡在很大程度上受到沿海地区日益增长的不平衡的影响。但是，在发展水平与省内不平衡的变化之间并不存在任何清晰明确的联系。例如，不同的贫困省中，有的展现出内部发展的趋同，而有的则表现出地区间的差异。因此，将结构不同的几个省份合在一起组成一个大规模的“带状”地区（即东部地区、中部地区、西部地区这样的地区划分。——译者注），是没有道理的。

此外，地级行政区一级的统计数据使得我们能够根据部门来对其进行分解，因为我们可以得到有关城市与农村的人均收入的数据。如下这一点在20世纪90年代变得很明显，即随着中国收入水平的提高，造成不平衡的根源开始发生改变。在沿海地区，城市的不平衡对沿海地区总的不平衡所产生的影响开始增加。同时，城市与农村的不平衡一直是造成中国总体不平衡的主要因素，而农村的不平衡极大地影响着整个地区性不平衡。这一点指出了城市特权对全国收入均衡产生的非常重大的影响。因此，西部地区落后于沿海地区这一情况主要还是因为农村的发展速度滞后。

这些统计结果表明，经济发展与体制演化的相互作用不可能实现较高程度的聚合。政府竞争的因果动力显示，演化的体制变革发生在内生性政治约束的结构内部，这种变革呈现出一种复杂的分层结构的特点，这一分层结构中发生的由上而下和由下而上的过程相互作用，并带来某些经济结果，这些结果最终会通过经济统计数据体现出来。我们需要对中国进行分散化的统计分析，这反映了中国演化政治经济学的复杂性。

从这一点来说，这意味着寻求一种“中国模式”或“中国战略”的做法从一开始就充满误导性。方法论的结论就是要从更低层面的分散化分析入手。这也与近期中国研究中案例分析的重要性日益突出这一点是一致的。但是，根据具体的地方事例进行个案研究总是会面临一个问题，那就是这些例子并不能代表整个中国。因此，从一种中等程度的综合分析进行研究可能更加合理。其中一种方法就是在中国转型的演化模式中寻找出一些重要的因果机制，并用大量从中国各个地方观察到的结果对这些因果机制加以阐述。因此，我在接下来的思考中将沿着这一思路继续下去。

三、关于中国演化的体制变革的个案分析

一旦采用演化的视角，我们分析的焦点便转向找出某些概念（如政治企业家精神、认知模型或战略群体）在经验事实中的对应物。我们将确认行为者、过程以及演化的制约因素。我将简要论述的四个个案对于理解中国转型的本质具有特殊意义，因为中国转型是一种由政府竞争所驱动的复杂现象。

（一）地方与中央：财政联邦主义还是财政制度的消解

在理论分析部分，我们已经谈及了从“准联邦制”的角度解释中国转型存在的局限性。那种认为中央和地方围绕资源展开竞争的观点似乎表明这一政治制度的两端实际上代表了两大不同的战略群体，即地方政治精英与中央政治精英。

很明显，这一观点很难维持，至少从省一级的层面上来讲是如此。中国共产党对干部任命的控制是中国转型面临的主要政治约束之一，这对于该制度结构决定的职业激励和行为都产生了非常重要的影响。在国家的职位层级结构中，职位级别越高，其任命的灵活性就越强，同时其职业机会也越开放。这意味着党的层级结构实际上对行为形成了主要的约束，“地方利益”的产生要归因于这种激励机制的结构。激励机制关注的是决策者管辖区域范围内的经济发展成绩，决策者暂时承担起了成功发展经济的职责。由此可看出，地方利益并非自发产生的，而只是反映了对地方自主权的政治性约束。

尽管这不是什么新的见解，但它对中国转型的动态机制所具有的意义有时却被忽略了。

其一，真正独立的政治企业家精神出现在省级层面以下。

其二，在较高层面上，我们需要应用一种官僚机构内部的谈判模式，这与“联邦制”相去甚远。

中国的财政体系在省级层面上是高度集中的，而在省级以下层面却松散得多，这一事实很能印证以上的观点。从1994年税收制度改革以后，中央政府有能力在相当程度上对资源重新进行集中，这完全基于对各省收入进行再分配，使其回到中央政府手中。尽管在20世纪90年代，一些关于各省的相对自治的观点非常流行，但中央政府能够制定游戏规则，并根据自己的利益取得相应的份额。这反映了这样一个现实，即政治精英是在一个相对类似的激励机制下运作的，因此，我们可以说财政制度是在干部任命制的约束下运作的，而这一约束是由中国共产党从外部施加的。迄今为止，并没有迹象表明党对职位机会的掌控在减弱。其结果是中央政府拥有了强大的调动资源的能力。

但在省级以下，情况却大不相同，尤其是当我们把关注点放在快速城市化的乡村地区和大都市及省会之外的城市时。职位晋升之路迅速变窄这一简单的事实表明，行为受到的政治性制约在较低层级上是不同的，更重要的是，这些约束开始变成内生于经济发展。与在国家的职位晋升之路上得到提升的可能性降低这一点形成对比的是，与地方政府部门或企业家网络（这一网络与当地政府存在联系）有关的职业机会则多得多，并且更有前途。因此，为了在社会中实现向上的流动，更为合理的策略应当是把力量集中投放到地方，而不是中央。这一事实所导致的结果之一就是地方财政制度日益呈现出差异性和不透明性，这也直接与当地精英们逃避税收的破坏性策略相关。迄今为止，中央政府已经采取对抗性策略，旨在将公共建设任务下放，这致使地方政府财政紧缩。两个主要影响是地方政府的债务日渐增加，尤其是在县一级，同时增加了中央政府对收费制度以及其他“系统”外的地方收入进行掌控的难度。

在地方官员的激励系统中，如果在当地得到晋升的机会是与对经济成功发展的优先考虑结合在一起的，那便存在强大的力量驱使决策者将短期目标最大化，将其置于长期发展能力之上，这样他们往往使由此而来的成本延迟出现。与此同时，地方层面的经济发展也对自身产生政治约束，催生了公共治理体系的多样化。 在对中国的地方治理结构进行归类时，包端嘉（Richard Baum）和舍甫琴柯（Alexei Shevchenko）至少对四种地方政府类型进行了区分，即发展型政府、企业家型政府、侍从主义型政府和掠夺型政府。发展的水平和某一政府类型的实际出现之间存在非常清晰的联系，因为低水平的经济发展往往暗示着财政力量薄弱，因而，再分配的机会非常少。这一因果模式可以和我们在讨论地级行政区层面的统计数据时所得到的观察结果联系起来。尤其是，较低的发展水平往往伴随着在一个省的内部农村收入差异性更大，而城市收入的趋同性更大。大概来讲，导致这一发展样式的是掠夺型政府，地方精英将资源从农村再分配给城市，从而抑制了农民的机会。结果是，城市的生活水平取得了平等发展，特别是在经济发展水平较低的省份，然而农村地区生活水平的差异却进一步被拉大，尤其是如果掠夺型政府在这些落后地区占主导——尽管在较发达的地区，某些较为有益的政府类型如发展型政府可以得以保留和发展。鉴于中国的政治体制，贫穷和财政掠夺之间的恶性循环是一个极有可能出现的结果，而这一现象可以从某些数据所反映出来的趋势中观察到。

从以上的视角来看，西部的发展问题也是属于政府竞争的问题，这种政府竞争导致地方政府陷入政府失效的陷阱，即变成掠夺型政府或/和侍从主义型政府。近些年来，西部地区的县级政府的负债率增长得最快。与此同时，当地的国有企业是不良贷款积聚的部分原因。当地政府展开运转所面临的约束是各种发展目标以及筹划体制变革的需要，而体制变革将给城镇人口的就业机会带来威胁。其结果是，动态的变革或许只是以延续传统的经济结构而告终，而发展停滞不前的农村地区的核心问题却得不到解决。这一事实直接反映在如下观察结果中：日益增长的公共债务的总量与政府职员的数量之间存在紧密联系，后者的数量在无限增加，尽管中央政府屡次试图限制公务员的人数规模。

总之，财政部门的内生性政治约束可以用来解释不同发展状态中的各种稳定模式，这些模式可以在非集合性统计数据中辨识出来。发展水平越高，经济发展与以良好的地方治理为目标的制度发展之间出现正面反馈的可能性就越大，最直接的原因是减轻了财政瓶颈，从而减少了政府进行掠夺的直接诱因。此外，更多不同的职业机会向当地精英开放，因为除了地方政府的创业之外，跨越政府与市场的界线也变得日益吸引人。因此，创立发展型政府的组织结构的动力也日益增加，而良好的治理反馈在经济的发展中。

这是一个反映战略群体的出现与体制变革如何联系在一起的最好例子。在掠夺型政府中，无权无势的农民面对的是控制了政府资源并构成了占主导地位的战略群体的地方精英。向发展型政府的过渡伴随着私人企业家这样的新的利益群体的出现。鉴于战略群体的固有内在结构，他们会要求进行体制变革，直到某种政府模式变得稳定下来。通常情况下，这依然可能会将农民排除在当地政治进程之外。与之相关的经验观察就是土地使用权的再分配，这一点将在下一部分进行详细的分析论述。这些来自实际的经验观察具有的政策含义是有趣的，因为如果体制框架不能实现内生性改变的话，面向西部地区的大规模转移支付可能无法扭转局势，而这种体制框架是由新出现的战略群体所支持的。在中国的政治经济大背景下，西部大开发或许最终会导致西部地区内部不平等现象的日益增加，即使平均来看这一地区的发展步伐得到加快。其原因是，政府内部的资源流动的主要作用是在农村发展停滞不前的背景下固化、甚至培育战略群体的。这些群体包括那些控制资源使用的行为者，他们会努力实现其优先目标。

（二）农民和地方精英：谁占有中国的土地？

在中国，地方治理是和产权问题紧密联系在一起的，因为不管是在国有部门还是在集体部门，对经济资产的实际掌控权是通过一个极度复杂的行政管理结构来分配的。因而，地方治理的演化同时也是决定经济体制改革的内生性的决定因素。然而，这不能仅仅从政府行为上来理解，因为经济行为者也日渐发挥了自主的作用。一个很能说明问题的例子就是农村的体制改革。在农村居民收入在10年时间里停滞不前之后，目前农民已成为中央经济政策针对的重要目标群体。

一旦考察地方层面的情况，我们就会发现，如果从当地农民群体以及与之互动的地方官员群体的角度来说，“战略群体”这一概念恰恰非常适用于农村地区。在中国的政治系统中，对于农民利益的直接代表是有严格限制的，以至于他们在形成一个作为战略群体的潜在力量时受到重重限制。因而，农民主要靠传统的渠道来表达其不满，比如请愿和公开发动骚乱。农民所面对的群体是官员及其裙带网络。

中国最近的转型经验中最吸引人的发展情况之一就是土地使用权从农民手中经过再分配转移到新兴的城市精英手中，这是一个非常重要的说明内生性政治约束的例子，这些内生性政治约束形成了中国政治经济体制的现有特征。从法律上讲，中国宪法明确规定农村土地所有权归集体所有，这将意味着所有权归村庄所有，多数情况下归行政村所有。这一权利归属反映了先前人民公社和生产大队之间的区分，而最低层级的地方行政单位承担起了集体产权持有人的角色。只要农村经济处于静止状态，这一法律规定非常容易实行，但在城市化飞速发展和人口流动日益增加的时代，这一规定将成为一个非常棘手的问题。政治制约成为内生性的，从经济的角度来讲，就体现在土地所有权从根本上变得不明晰。

在无法深入研究问题的细节的情况下，重要的事实是，据估计，在近些年来所谓的“第三次圈地运动”中，相当于原有乡镇区域的全部面积的土地已被转变用作城市工业用地。在城市化快速发展的地区，如浙江，乡镇地区的扩张甚至更快。

“圈地运动”指的是一种深层的体制变革，借此集体土地使用权事实上被征用，并转变为城市所有，它在形式上属于国家所有，但通过使用权的转让，实际上被私人代理人所控制。换句话说，集体权利转变成了私人权利。在乡村的所谓的“缺席官员”（absentee officials）已经将其居所（通常还有“户口”）迁移到离原市区较近的新城区，并攫取乡村土地转化为工业用地带来的商机。在极端情况下，建立乡镇企业，并给予它们土地使用权，将最终通过进一步的土地使用权的买卖带来土地所有权的完全改变。在法人合法外观的背后，地方精英将自己转化为特权阶层。频繁的土地流转导致了土地从最初的所有者手中被彻底征用。简单的手段之一就是利用有关土地价格的现行法规，其中规定，农民将得到赔偿，这一赔偿是基于其未来农业收入的损失：当然，这个价格比土地使用权转让后的价值要低得多。

因此，对农民土地的“圈用”同时也是说明内生性政治制约以及中国转型中战略群体的行为的最好例证。“城市人”在国家层面来讲不能算是一个重要的范畴，但是在地方层面上变得越来越有意义。急于对区域行政单位作出重新界定以及把乡村实体改为城镇实体都是受城市化战略群体的经济利益的驱使，这些利益群体拥有接近政府的渠道或者本身就是政府的组成部分。通过改变区域行政管理单位的性质，整个土地管理的法律框架就被动摇，这在相当程度上削弱了农民对土地拥有的宪法权利。“新兴的城市人”形成了清晰的共同利益并在征用农村土地权中通力合作。政治约束严重地阻碍了农民形成自己的利益群体，这使得他们用来阻止这一趋势的手段力量非常弱小。围绕土地使用权发生的冲突是地方骚乱爆发的最重要的导火索之一。

同样，这些模式也不可能在全中国普遍存在。比如，当乡村区域全部转变为城市（如珠江三角洲地区发生的典型事例）时，其他方面的分歧将会出现，因为只有原有居民分有集体所有的土地，“新”“旧”居民之间就会产生分裂。在有些情况下，假如财政库存储备了足够充裕的现金，那么有些地方性团体会联合起来组织一次性买断土地使用权，在此种情况下，分歧将不会出现在农村居民和城镇居民之间，而是在城市化人口中的不同阶层之间。

中国共产党完全意识到了这一发展动向，但其最终的结果却未成为关注的焦点。最终的结果包括形成一个不享有城市特权的失去土地的阶层。这一群体在构成上有别于过去意义上的农民工，因为它是由真正意义上的无产者组成的。也就是说，在某些政治约束下进行的经济转型导致了新的潜在利益群体的形成，他们等待着政治企业家将他们调动起来。

有趣的是，我们注意到中国最近有关地方民主的评论中存在如下观点：允许地方民主发展，同时限制城市民主，这是保护农村利益的一项政治战略。否则，中国的整体民主将被城市利益群体所控制，他们获得了良好教育以及其他社会资本带来的好处，从而能控制政治的进程。实际上，最近对农村利益的重视是一个说明威权主义的家长式统治的恰当例子，它公开承认过去城市居民享受了农村部门的支持，现在城市部门有义务返还其所获得的好处。然而，即便是这种支持农村的政策也是在一种关于中国社会的二元论看法的基础上提出的，这一视角掩盖了新的决策群体的出现，比如新兴的城市人以及新的无产者。

总之，中国的土地制度是一个说明外生性政治制约通过经济发展缓慢地转化为内生性约束的绝佳事例。土地权利的现有结构允许通过行政变革来提取租金，而遵循不同路径的行政变革依赖于区域发展模式。农民作为土地的正式所有者，将出现不同的结局，而两个极端结果是成为城市中产阶级或者是失去土地的无产者。这就产生了新的潜在的战略群体，其作用由政治体制和政治企业家在克服集体行动和进入公共领域的障碍过程中的相互影响来决定。通过各种微观过程，整个政治约束和战略群体的交互作用模式再现了中国政治经济的一种非常具有韧性的宏观特征，即对农

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