海外中国地方政府行为研究的几个视角

作者：张丙宣  责任编辑：中农网  信息来源：《上海行政学院学报》  发布时间：2015/09/09  浏览次数：17次

在国外研究中国地方政府的文献中，地方政府并不是一个十分清晰的概念，戴慕珍（Jean Oi）等人认为它包括县政府、乡镇政府和村委会的机构和工作人员[1]；钟扬（Yang Zhong）把中国的地方政府界定为县乡政府机构[2]。为较全面地概括国外学者对中国地方政府的研究，本文所指的中国地方政府指的是县乡政府的机构和工作人员。

20世纪70年代末以来，在中国地方政府行为的研究上，国外学者主要从单纯强调市场转型、政府推动和社会网络纽带的联接逐渐转向强调市场、国家、社会和个人多种治理主体互动与沟通。根据不同学者对市场、国家和社会的不同强调，可以将关于地方政府行为的既有研究大致划分为三个阶段：第一个阶段以市场转型论和国家政权建设为代表，第二阶段以发展型国家视角和地方法团主义为代表，第三阶段以企业家精神的官僚模式和掠夺式的地方政府为代表。

一、市场转型与国家政权建设

20世纪90年代中期以前，国外学者研究中国地方政府行为的文献以两种基本视角为代表：一是以倪志伟（Victor Nee）为代表的市场转型论，即认为随着市场配置资源范围的扩展，官僚分配资源的范围随之减少，从而导致官僚失去对资源的垄断，也就是说，以乡镇企业为代表的中国经济快速发展是市场转型的结果，而且党和政府的权威在市场转型中被削弱了[3]；二是以魏昂德（Andrew Walder）为代表的新传统主义（Neo-traditionalist Paradigm），认为传统中国文化中的庇护关系和差序待遇被引入到工作场所之中，在企业领导与员工之间形成了依附关系，在对忠诚的奖励和对背叛的惩罚等制度安排中，依附关系成为国家政治控制的手段[4]，戴慕珍在研究围绕国家收购农民余粮进行的官民利益博弈中，指出传统中国乡村社会的庇护关系网络是国家控制乡村的重要工具[5]。

另外，与新传统主义解释模式相似的是国家政权建设模式。在国家政权建设模式中，杜赞奇（Prasenjit Duara）将“代理人”（agent）概念首先引入到解释乡镇政府的行为中[6]，他从国家政权建设的角度论述国家政权对乡村社会的渗透和从乡村社会汲取资源，认为国家政权试图将乡村纳入自己的直接管辖之下，从而实现国家的现代化，但是，国家财力无力支撑一个由国家直接控制乡村社会的官僚队伍，致使其必须依靠乡村社会中的非正式机构作为其代理人来推行其政策，但国家又无力控制和约束这些代理人对乡村社会的榨取和掠夺行为，导致了国家政权的“内卷化”[7]，以及国家政权的代理人代替了过去乡级政权组织并随之成为一支不可控制的异化力量，蜕化为“赢利型经纪人”，国家代理人的异化直接导致了农民的反抗。农民借用庙会、族会等乡土社会中的“权力的文化网络”结成跨村民间组织，对抗国家政权的代理人。看似强大的国家政权，却因自身的弱化，控制不了乡村，导致20世纪前半叶中国政权向乡村渗透和国家政权现代化建设努力的失败[8]。“代理人”概念为萧凤霞（Helen Sui）所支持，她提出了由于国家政权下移过程中不断地配置和拉拢乡村精英，乡镇政权利用关系网控制乡村，村庄沦为被国家控制的“细胞结构”，从而造成村庄国家化倾向，乡镇政权在充当国家政权代理人过程中获取了利益[9]。

这两种基本视角都过分忽略或强调国家和政府在乡村社会经济发展中的作用，而且有意无意地将国家与市场两种力量视为零和博弈，将国家和政府视为一个单一的理性行为体[10]，而没有把国家作为一个有自己独特逻辑的实体[11]。

二、地方法团主义与地方经济的发展

针对第一阶段将国家视为单一理性的行为体的局限，20世纪90年代中后期的研究特别突出地方政府在地方经济发展中的自主性。在对早期市场转型论和新传统主义视角修正的基础上，这一阶段的研究将用以解释东亚经济繁荣的发展型国家（developmental state）视角应用于解释中国乡村经济的腾飞，随后发展型国家又为地方法团主义国家（local state corporatism）所代替。

发展型国家视角是20世纪80到90年代挑战新古典自由主义思潮，解释东亚新兴工业国家通过有效的长期计划政策和强调生产导向的长期市场扩张的治理市场策略，促进经济发展的视角[12]。其中最有影响力的代表人物埃文斯（Peter Evans）指出，发展型国家的成功得益于嵌入式自治（embedded autonomy），嵌入式自治是作为国家自治基础的官僚的内在一致性，与作为嵌入基础的经济力量就政策和目标进行磋商的制度化渠道的结合，享有嵌入式自治的组织不直接参与生产经营活动，而是保持价值中立和将官僚的使命视为规制、创造友好的经济环境、帮助和支持新兴企业，激励它们采取更具有挑战性的行动[13]。但是，嵌入式自治的概念难以在国家嵌入社会与国家被现实中寻租的利益集团俘获之间划清界限，而且，嵌入式自治也很难应用于解释中国的官僚结构，因为直至目前，中国的公务员制度也在进一步完善之中[14]。然而，不可否认的是，将经济发展与官僚的行为进行结合的发展型国家模式为研究提供了新的思路。

在发展主义国家视角基础上，将组织行为学中的激励理论应用于分析官僚及其机构的行为，产生了诸多有价值的解释中国乡村社会治理的视角，[15]其中以戴慕珍的地方法团主义最有代表性[16]。地方法团主义认为，财政体制和人事制度等地方激励结构的变化导致地方政权的法团化[17]，“法团化”有效地解释了经济转型时期党、政、企纠缠在一起的独特现象，三者结合形成的法团组织是中国经济改革的制度基础，在非集体化和财政改革两大结构性动因输入以后，法团政府成功地推动了乡镇企业发展和乡村工业化的进程[18]。也就是说，地方官员的收入和晋升与工业绩效和上级用以考核下级的干部评估体系相结合，为地方干部发展地方经济提供了直接动力[19]。

这一阶段的研究主要强调了地方官僚直接推动地方经济的发展，尤其是从组织学的激励理论中获取诸多有价值的资源用于解释中国乡村经济繁荣过程中的地方政府行为。但是，微观官僚组织实际运行过程仍然是不清楚的，而且，虽然这一阶段的研究从组织理论中借鉴了激励理论，但仍然与主流组织理论的贡献相去甚远。

三、社会治理与官员行为

21世纪初以来，国外学者解释中国地方政府行为的主要模式是官僚的自我调适[20]的模式。这一阶段的研究开始有意识地将地方政府应对市场化和社会运动中的自适性行为置于组织行为学的相关理论中，更为重要的是20世纪70年代新公共管理运动以来的改革实践中，并没有发现政府因为公共服务外包、退出部分公共服务领域其能力就被削弱了，尤其是政府的控制社会的能力并未削弱，这一阶段以企业家精神的官僚（entrepreneurial bureaucracy）和掠夺性地方政府（Predatory local government）视角为代表[21]。

在第二阶段基础上，这一阶段进一步强调激励机制的变化如何影响地方政府官员的自适性行为，以及在地方经济发展战略的改变后，地方政府官员如何应对来自市场、社会和农民的压力。伯恩斯（John Burns）认为中国的干部管理制度是充分发展的制度化庇护形式，他试图把中国的干部管理制度放在强化和确保积极发展的角色与各种传统的掠夺式角色之外[22]，他认为它是中间协调（intermediary）的行政机构[23]。但是，如何才能确保这个脆弱的均衡，更确切地说，如何才能使发展克服掠夺呢？伯恩斯并没有给出明确的回答。

进而，企业家精神的官僚和掠夺的地方政府成为解释地方政府行为的两种主要视角。在企业家精神的官僚视角中，舍甫琴科（Alexei Shevchenko）指出政府机构各部门的创收行为是减少预算约束的直接回应，与此同时，还有地方干部辞职下海经商和部分官僚机构被转变为公司以减少行政成本[24]，经济激励机制进一步产生了干部企业家或机构企业家，它们不仅直接参与到增加地方经济产出中而且也直接参与到各种获利行为中，以至于很难将地方党政干部与企业的经营管理者区分开来[25]。

与企业家精神的官僚相对的是地方掠夺者，地方掠夺者指地方官僚在经济转型中有各种寻租行为，尤其是资本原始积累过程可能没有产生生产型资产阶级，而是出现了对国有和集体财富进行掠夺的掠夺者[26]，进而出现没有资本主义的资本家[27]。当然，在官员的升迁和流动的研究上，这一阶段也取得了一些成就，譬如魏昂德等人提出的官员升迁的双重路径模式，即中国官僚体制的政治逻辑造成了两种不同的升迁途径：一是基于政治标准的政工干部的升迁途径，二是基于专业技能标准的升迁途径[28]。

尽管研究者在这一阶段有意识地将政府组织的自我调适置于组织的功能理论之中，但是组织学研究对中国政府组织自我调适和政府组织内部的实际运作的研究鲜有贡献[29]。

四、研究取得的共识与进一步研究的趋向

国外学者对中国地方政府的研究，其趋势从单纯强调市场、国家或社会组织网络转变到强调市场与政府的结合，又进一步转向强调政府机构内部的官员的行为，从早期不注重从理论脉络中研究问题开始逐渐从经济学、组织学等学科中借鉴理论、创建新的解释视角。从既有的研究看，在中国地方政府的行为上，国外学者主要观点包括以下几个方面：

第一，市场、国家与社会三者之间关系构成了中国地方政府行为的框架。既有的研究建立在这样一个基本思路上，即市场经济的发展改变和冲击了国家主导经济社会的权威结构，从而引起国家治理策略的改变（尤其是财政体制和干部人事制度的改革）和地方经济快速增长（尤其是乡镇企业和乡村经济的腾飞）。也就是说，地方政府的行为被置于市场推动经济增长、国家政权建设和社会稳定这一框架中进行研究。

第二，地方政府主导着地方社会经济的发展与乡村社会的治理。中国乡村经济的腾飞除了受益于“看不见的手”的市场经济，还得益于“看得见”的国家政权的“代理人”——地方政府的直接扶持和主导。也就是说，县乡地方政府及其官员是地方社会经济的发展与乡村治理的主导力量。

第三，中国乡村经济起飞的政治逻辑或者地方政府主导乡村社会经济发展的动机在于激励。行政分权、财政分权和干部人事制度构成地方政府官员发展经济的激励机制，地方经济绩效的高低与干部晋升直接挂钩构成了地方政府发展经济的政治逻辑。

第四，地方政府及其官员的自主性和自适行为。国外学者大都从多元主义的视角研究中国地方政府及其官员，在他们看来，中国的地方政府是多层多样的，它们之间是相互竞争的，从而构成一个“碎片化的权威结构”，在这个结构中，上级政府容许它们的下级政府的自主和自适行为。另外，地方政府的自主和自适行为也是应对市场化、全球化和多元社会力量对政府的冲击的策略选择。

第五，地方政府在地方经济社会治理中的反功能。尽管地方政府的自主和自适行为促进了地方经济的繁荣，然而，伴生着自主与自适行为的是地方政府对国有企业和农民的掠夺行为，以及由此导致农民上访等。当然，这种观点有以偏概全之嫌，掠夺者的界定是对中国地方政府的误解甚至污蔑。

当然，国外学者现有的研究存在明显的限度，还有许多问题有待进一步研究。首先，解释中国地方政府行为逻辑的主要视角建立在20世纪80年代的市场、国家与社会关系的基础上，但是，20世纪90年代以来，中国国内市场体系的逐步统一、1994年分税制改革以及由此导致的乡镇企业的改制和乡村社会经济的衰落，改变了地方政府行为的基本背景。在变动的市场、国家与社会关系中，地方政府的行为策略和行为逻辑如何演变？国外学者的现有研究鲜有涉及。

其次，关于地方政府内部微观运行过程，国外学者对中国地方政府的研究多从农民、村干部和个别官员的角度研究地方政府，却很少从地方政府机构本身研究地方政府内部微观运行过程；他们所使用的材料多为公开发表的报纸、问卷、访谈和档案，而鲜有采用地方政府文件深入研究地方政府的行为逻辑。另外，即使是县乡地方政府，其行为方式与策略也是不同的，而国外学者现有的研究基本上把县乡政府混为一谈。

再次，关于县乡政府如何与上级政府博弈，以及县乡政府如何影响上级政策走向和地方社会经济的发展策略，20世纪90年代中后期中国地方经济、社会结构和改革策略的改变导致了地方政府行为的激励机制的改变，在此过程中县乡政府之间如何博弈，县乡政府与上级政府如何讨价还价，以及县乡政府如何通过其自主和自适行为影响和改变地方经济发展策略和上级政策在本地的实施？这些都是国外学者尚未涉及的内容。

最后，国家发展战略和激励机制的变化，如何影响基层政府重塑未来乡村治理的方向？20世纪90年代中后期以来，中国国家发展战略和激励机制的变化，如何影响县乡政府治理乡村社会的行为？由此对乡村治理和国家治理产生哪些影响？以及中国地方政府和乡村治理之间的关系是如何演变的？这些都是从事社会科学的研究者们迫切需要思考的问题。

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