政府绩效考核、地方干部行为与地方发展

作者：托马斯·海贝勒 雷内·特拉培尔 王哲译  责任编辑：中农网  信息来源：《经济社会体制比较》  发布时间：2015/09/09  浏览次数：30次

一、引言

本项研究考察的是中国政府绩效考核对县乡领导干部行为产生的影响。在中国大陆广大农村地区实现现代化的过程中，县乡领导干部发挥着重要的作用（Schubert & Ahlers，2011：19-46；Ahlers & Schubert，2009：35-62）。有关报告显示，这些政府官员的活动兼具两面性：一方面，他们存在一些腐败和违规行为；另一方面，他们充当了地方发展的代理人。很多学者认为，干部责任制中的考核体系对考察地方干部的表现至关重要，并因此而关系到政治运行的结果（Edin，2003：35-52；Whiting，2001；Gao，2009：21-31；Gong，2009：33-41）。我们把“考核”界定为外部专家对某一组织或个人的业绩进行的事后评估（Frey，2007：207）。当代中国的政策评估受到了新自由主义方法（如新公共管理运动）、封建社会的政治传统和社会主义干部监督方法的综合影响（Kipnis，2008：275-289）。在西方政治体制中，考核的目的是“回答政策制定、方案设计、项目改进、效率和效能测试过程中出现的问题”（Rossi & Berk，1981：287）。因此，考核相当于一项“政治技术”（Shore & Wright，2000：61）。同时，考核也反映出上级政府对下级政府缺乏信任。考核是制度的有机组成部分。通过考核这种方式，上级政府把政策执行的责任移交给下级政府。尤其在新公共管理运动的背景下，上级政府使用考核这种办法，可以使自己摆脱政策执行的事务性工作，而专事对考核结果的监督。尽管上级政府并非时刻亲临现场，但他们可以使用考核这种“远程”工具来加大对下级领导干部的监管力度。拉图、罗斯和克普尼斯（Latour，Rose，and Kipnis）所称的“远程管理”，是指对考核对象进行间接控制。这种做法的关键是“通过塑造他们的灵魂来培养可控的、勤勉的且有责任感的人，或者让那些不可控的、懒惰的且没有责任感的人加强自律”（Kipnis，2008：279；Rose，1999：49-50；Latour，1987：219-232）。

上述新公共管理方法与中国政治考核之间存在的主要差异是“灵魂塑造”的程度和方向。与新公共管理方法不同，对后者而言，“好干部”的道德形象比理性行为和有效率的行为更重要。在中国政府看来，考核的目的是对考核对象的表现（如行为和业绩）进行校正，使之更接近社会主义国家的政治传统（Bakken，2000：243）。对地方领导干部进行考核的标准包括：德（道德素质）、能（能力/技能）、勤（工作态度/勤奋敬业）、绩（成绩）和廉（自律/廉洁）。考核的重心不是处分，也不是对领导干部的表现进行监督，而是要转变他们的态度和行为。故此，权力和政治的内部化是至关重要的。中国正是以这种方式来影响领导干部，使他们自觉参与到国家的各项规划中来，并视之为自己的政绩。

在当前的同类研究中，有关中国政府绩效考核的分析范围比较狭窄，主要集中在短期的有效控制上。从委托-代理的视角来看，考核应该让上级政府树立对下级政府的信任感。地方官员的腐败行为屡见报端，更是验证了这种说法。这里的逻辑是：只有地方干部的行为符合上级的要求，大家才能相安无事。因此，对中央政府来说，要想规范地方领导干部的行为，促使其改善农村的生活条件，考核已成为必要的手段。

本文的研究主体是县和乡镇。县是中国政府管理层级的一部分。与上级政府相比，县级政府享有一定的自主权，可以因地制宜地制定政策。地方领导干部有权制定本县的优先政策，并且可以根据地方特点和自己的偏好对这些优先政策进行调整。县乡干部负责具体的管理工作（如政策执行）。这会影响到县级政府与上级政府之间的目标责任书的签定，并直接影响到上级政府对县级政府绩效考核的内容。

根据理性管理的逻辑，从中央政府到乡镇政府这种自上而下的考核方法可以对地方干部行为进行统一的考核。党和国家试图把地方干部解决问题的各项措施均纳入中央政府的议程，比如关注国家的整体利益和如何使绩效考核标准化。然而，众多研究表明，这些考核未必能让地方干部的行动整齐划一（Smith，2010：601-18），而是出现了相当矛盾的结果。

我们的假设如下：

第一，考核（1）是监督地方领导干部的多维工具；（2）是各级政府进行政治沟通的双向渠道；（3）是管理干部行为的手段；（4）是产生激励机制的手段。这里所说的政治沟通是指各级地方政府部门之间进行的具体政治议程的沟通。例如，市、省或者中央政府利用考核机制，在众多的政策目标中优先确定具体的目标，而地方领导干部则利用考核的机会展示自己的业绩，希望得到提拔。考核成为这些干部“印象管理”的一个有机组成部分，尤其是通过一定的策略和技巧来塑造自己在社会交往中的形象和他人对自己的印象（Snyder，1981：112）。由于印象管理的目的是努力形成正面的形象，它因此也成为地方政府与上级政府沟通过程的一部分。

第二，不同的地方干部对考核的反应是不同的。我们认为，有望被提拔的干部和无望被提拔的干部对考核的反应是不同的。此外，考核凸显了群体性动力（group dynamic）的重要性。从我们的实地考察和所收集的文献资料来看，群体性动力似乎明显地影响到了考核过程的每一个步骤，包括最终评价，而最终评价不仅是技术性的，而且是政治性的。

由于我们的研究只是考察绩效考核与考核对象的行为反应之间的关系，所以没有必要对政策执行做全面的分析，也不探究考核与政策结果之间的联系。这样做的好处如下：

研究政策执行的学者认为，执行结果与它对行为人的激励有关（Geddes，1994；Scharpf，2000）。在通常情况下，对理性的利己主义者进行变量分析表明，政策执行或者政策抵制均符合执行人的最大利益（Whiting，2004：101-19）。考核是把市场化激励机制引入政治过程的手段，理性的行为人应该给予正确的回应（Heimer，2006：122-38）。考核的激励问题在于，政治体制内部或外部的其他制度可能会对激励结构产生相反的影响。例如，马克·格兰诺维特认为，行为人嵌在社会网络之中，他们的决定和兴趣取决于其人际关系（Granovetter，1985：481-510）。人际关系网络的建立是中国地方干部最突出的特点，而政策执行不力往往与这些网络有关（Smith，2010：601-18；Zhao，2007：36-44；Zhou，2010：47-78）。

行政系统的影响因素包括该地区的经济状况。在很多情况下，公共服务的提供状况、地方开发项目的完成情况取决于能否找到新的资金来源以及使用这些资金的能力。在黄佩华、赵树凯和钟杨等看来，农村的经济状况不容乐观，而某个县的政策执行空间和该县的资金状况有一定的关系（Wong，2009：929-52；Zhao，2003：36-44；Zhong，2003）。

此外，还有一个重要的因素，即不同的政策领域之间存在着差异。多数研究针对的是政策评估对政策执行的影响，这使这些研究局限在某一个特定的政策领域。然而，正如欧博文和李连江在十多年前已经提出的那样，应该开发出一种能够涵盖所有政策领域的更为全面的方法（O’Brien & Li，1999：170）。即便在同一个县，各种考核目标的复杂性和对这些目标进行测量的准确性也千差万别。于是，绩效考核不仅会影响到某个具体政策的执行，而且会导致各项政策的重新排序。

综上所述，把考核体系与当地发展联系起来显然是非常困难的，有时可能是无法做到的。故此，政策执行的结果问题不是本文讨论的重点，而政府绩效考核对地方干部行为的影响将会是我们研究的中心内容。

二、中国地方政府绩效考核现状

下面我们介绍一下中国农村地区推行的各种政策评估实践。首先简要论述三种考核办法：目标考核、领导干部考评及一票否决。

（一）制度背景

1.考核办法一：目标考核

根据干部责任制的规定，村、乡镇和县级机关在年初都要制定本年要完成的工作任务并向上级报批，然后，上级政府把所有的目标任务都列入与下级部门签署的责任书中。上级部门年终要对重要政策的实施进展进行考核：市政府对所辖的县政府进行考核，县政府考核乡镇政府，乡镇政府对村级组织进行考核。同时，上级机关的组织部门为下级机关制定考核准则。各级党委组织部给每项任务的完成情况打分。有两种打分等次：（1）优秀、合格和不合格；（2）优秀、称职、基本称职和不称职。

2008年，莱西市对所辖乡镇在如下19个方面的进展进行了目标考核。

莱西市目标考核（2008）的19项内容：

1.地方财政收入；2.规模以上工业企业；3.外贸出口；4.农民人均纯收入；5.地方生产总值；6.固定资产投资；7.重点工程（如党建、统战、村民自治和社区建设，老干部工作、工会、共青团、妇联和工商联工作）；8.莱西平安工程；9.党风廉政建设；10.宣传思想、文化、精神文明创建；11.民生（劳动保障、低保、新农合）；12.国土资源与环境保护；13.为民服务代理工作；14.现代农业与新农村建设；15.招商引资、社会事业（包括政府负责的民政事务、卫生、残疾人士、计生、老龄人口、体育和教育）；16.地方人大和地方政协工作；17.工作创新；18.日常生活；19.民意调查。

给每项考核内容打分看起来相当复杂。上面的每项内容满分为100分，而每项下面又另设一些项目。青岛市（莱西所在的地级市）大约设置了1000个考核项目。

在年终考核的百分制里，农业现代化和新农村建设是8分，分值比重占第三位。分值比重占前两位的分别是地方财政收入（15分）和规模以上工业企业（9分）。80分被视为“达标”，“达标”是最低标准。如果上面19项的考核结果大都为“一般”，那么这个县及其领导干部均不能被评为“优秀”，这也就意味着，县领导不能或不应该得到提拔。

2.考核办法二：领导干部考评

除目标考核之外，县委组织部还要对领导班子及其他主要官员（如政府各机关、乡镇政府和村的主要领导）的个人表现进行考核。考核的目的是看主要领导的行为是否符合上级制定的政策要求（德）；他是否表现出合格的执行能力和协调能力（能）；他是否积极解决问题（勤）；与其他单位相比，他是否圆满地完成了自己负责的机关、乡镇或村的目标任务（绩）；他是否廉洁自律（廉）。除个人考核标准之外，领导班子的行为也要接受考察，评判的标准是这个领导集体是否通力协作，步调是否一致，行动是否创新。

根据规定，县级主要干部（书记、副书记，以及党委常委会成员）接受考核时必须召开由所有政府机关全体人员参加的大会，同时上级政府的代表（一般是省级政府的代表）也要出席。对乡镇领导进行考核时，村支部书记和村长也要参加。对领导个人和领导班子的考核都是无记名的。只有连续两次以上被评为“优秀”的干部才能得到提拔。需要注意的是，个人表现和组织绩效并不是综合评价某个干部的唯一标准。

3.考核办法三：“一票否决”

“一票否决”在考核过程中起到了非常重要的作用，尤其对定期必须圆满完成的“硬”指标至关重要。也就是说，如果某项硬指标没有完成，地方干部的所有其他成绩都等于零，县或乡镇领导也因此不能被评为“先进”，县和乡镇党委书记也就不可能得到晋升。任务（如计划生育、维护社会稳定）是由中央或各省、市下达的，也可以根据当地需要和优先发展领域（如环境保护、节约能源、农村发展等）由县下达。

我们在实地考察中发现，各地的硬指标既有相同之处，也存在巨大差异。例如，2009年，“绿色农业示范县”寿光市（县级市）的“一票否决”指标包括环保、社会稳定和计划生育，而遂宁市和莱西市的“一票否决”指标则包括避免重大生产事故、维护社会稳定（无大规模抗议和骚乱，无向上级政府如省或中央上访的现象）、计划生育、改善农村地区的基础设施。遂宁市安居区规定，必须完成安全生产任务，尤其要避免发生重大工业事故，维护社会稳定（主要指避免出现集体上访的现象），必须完成计划生育指标，执行农村环境保护政策（包括环境保护及卫生保健问题）。遂宁市是新农村建设和农村养老保险计划实施的试点城市，农村养老保险的实施状况也进入了“一票否决”之中。此外，新型农村合作医疗制度以及一些农村环保政策（特别是垃圾处理）都在硬指标之列。

上述考核办法在中国地方政治体制中发挥着重要的作用。下面我们分析它们的职能。

（二）干部考核的职能

中央制定的干部考核体系旨在给地方干部设置规则和目标，并成为公职人员职业管理的重要环节，以促进其道德水平的提高。玛丽亚·艾丁（Edin）认为，地方干部责任制和考核体系的设计目的是为了提高政府效率，加大对下属单位的控制力度，有效协调中央与地方之间的关系（Edin，2003：36）。我们认为，只强调考核是建立高效、理性的政府机构的政治手段并没有完全揭示考核的真正价值。因此，我们从如下四种不同的角度来看待考核的职能。

第一，考核成为行政系统的主要工具，它界定了下级（如县和/或乡镇）政府行动的一般框架。

第二，考核是一种沟通的手段，它有助于把上级政府的政策目标和期望传达给地方政府（如县政府）。上级政府通过对政策执行情况的考核，能够了解到政策执行过程中出现的问题及其原因，从而有助于提高政策制定的水平。从这个意义上讲，考核过程起到了反馈的作用。与此同时，地方领导干部利用接受考核的机会把政绩传递出去，让上级领导“看见”（印象管理）。所以，考核体系在各级政府如县、乡镇或村之间以及志在升迁的干部之间引发了竞争。

第三，考核可以发挥激励和监督机制的作用。职务晋升是地方干部追求正面评价的主要动力。对政策执行情况的考核在干部提拔和职务晋升中非常重要，一般说来，仅凭“关系”是不够的。考核规则要求，只有那些连续被评为“优秀”的领导干部才能获得提拔。

此外，还有道德激励机制（社会地位、声望等）和强制激励机制（领导干部屡次考核不是“优秀”或“合格”等次将会离职或不能获得晋升），而希望得到晋升、避免突然失去官位是其主要的动力。因此，考核体系也可以被视为“压力体制”。在与中国地方领导干部和中国学者进行访谈时，我们发现，考核给地方领导干部带来了巨大的压力，因为考核是定期进行的，并可能会影响到职务晋升，所以，干部们普遍具有不安全感。

第四，考核是使社会政治控制内部化的手段，同时也是让地方干部遵守国家传统价值观的约束手段。有了考核体系，上级政府可以塑造地方干部的价值观。这一点再次让我们注意到新公共管理方法所界定的考核体系与中国的考核体系之间存在着差异，前者强调的是理性的官僚主义因素，它允许分权化控制机制的存在，而后者超出了这个范畴，它把传统的政治文化要素（如与公务员行为相关的道德理想）结合起来。这种差异更为明显地体现在管理部门对待考核结果不佳的方式上，中国的考核体系不对考核对象进行处分，而是让上级机关通过谈话的方式督促地方主要领导干部调整行为，以便完成目标任务，“从而为建立有秩序的模范政府做出贡献。”（Shore & Wright，2000：62）一般来说，那些谈话内容是不公开的，但至少从理论上讲，可以公开那些不至于让谈话对象丢“面子”的谈话内容。只有在行为不良的极端情况下（通常指引起地方或国家媒体注意的事件），“一票否决”才能起到惩罚的作用。可见，考核的目的是让领导干部把上级政府的政治目标内部化，从而让他们监督自己的行为。

相应地，我们必须在某一给定的地区对参与考核的不同政策领域和严格程度进行区分。中央考核项目中的考核规则越来越严格，这个因素也必须考虑在内。具体体现为如下几点：

首先，对于不同的政策来说，考核形式会有所不同。如前所述，中央设定的目标可分为必须完成的“硬”指标和应该完成的“软”指标，以及定期优先完成的指标（一票否决）。上级机关对硬指标和一票否决的执行情况会进行相当严格的检查。而对于软指标，则不做硬性规定，即便某些政策领域的考核结果不佳，也不会给领导干部的职务晋升造成太大的影响。不过，至少从原则上讲，考核人会考查县级政府是否执行了某些政策内容。对每个政策领域都要打分，最后的考评总分将决定领导干部是优秀、合格，还是不合格。如上所述，只有那些连续两次以上考评成绩为“优秀”的干部才有望得到提拔。

其次，考核的严格程度取决于顶头上司的重视程度、与上级政府的关系以及从市到县的资金流。例如，青岛市把大量资金下拨给下属的各县，并严格控制这些资金的使用情况；而遵义市给湄潭县的拨款则不多，因而它对拨款的使用情况的控制就没有那么严格。

再次，中央和各省正加大气力完善考核过程，让上级机关更直接地参与考核。我们在2007年进行实地调研时，环保政策领域尚不存在真正的考核。由于环保部门人手不足，很多地方的考核主要由相关部门或官员汇报。而2008~2010年的实地调研则碰到了完全不同的状况，即，考核采取了听取地方领导汇报、对群众进行问卷调查以及实地调查等方式。

（三）干部考核在制度上的缺陷

毫无疑问，上述所有考核程序在控制政策执行情况和地方干部行为方面均存在不足之处。这些不足在某种程度上与如下四个制度上的缺陷有关：强调对复杂的结果进行量化处理；对调查结果的解释富有弹性；一票否决的标准虚高；与当地百姓的需求脱节。除了这些制度上的缺陷之外，我们还将在后文探讨干部行为及其对考核的有效性和准确性的潜在影响。

显然，提交给上级部门的考核报告只注重量化数据。到目前为止，为了实现某一既定目标而投入的资金和其他资源的使用状况及其长期影响尚未纳入考核的范围。这种做法也许是必要的。安德鲁·克普尼斯在一篇关于审计文化的文章中提到了权力的运作，他认为，“为了让审计过程高效、易懂、看似可靠，必须要有一定的信息量，而信息往往是数字化的，并且是根据样本或简单调查而非详尽调查得到的。”（Kipnis：281-82）因此，从复杂的数据中得出有关农村人口的具体情况，这一点不能让人信服。

上文已经提到，考核体系在考核结果的政治解释上存在着一定的灵活性。高洁认为，这是由于上级部门知道自己所下达的目标任务是含糊的，甚至有时是自相矛盾的。如果地方干部努力去实现某一目标，那注定是有问题的，因为有些因素超出了他们的可控范围，他们的努力也只能付诸东流。因此，上级领导为了不打消地方干部的积极性，一般会谨慎动用处罚手段（Gao，2010：70-71）。

以莱西市为例，它用后备村替代考核可能不达标的村。2008年，莱西市向青岛市报告说，所有301个被考核的村都完成了改善农村基础设施的目标，其实，其中有3个不达标的村被事先更换了（Heberer & Senz，2011：77-112）。

很多考核标准目前正处于讨论阶段。到目前为止，对所有干部来说，最重要的似乎只有硬指标的考核结果（一些干部和指标除外）。这些硬指标包括经济发展、社会稳定、地方收入水平的提高和计划生育。上级机关对这些指标的考核仍然是很严格的。而对于软指标的考核来说，虽然各级政府都积极贯彻中央的规定，但在实际考核中，制度和法律手段往往是缺位的。中国学者批评道，考核标准模糊、片面、不连续，很难操作，不能适应具体地区的具体情况。过分强调硬指标的做法使得短期目标虽然实现了，但长期目标却被忽视了。

由于“一票否决”不时提出新的政策重点，而且考核指标似乎越来越多，故此，它遭到了很多地方干部、中国学者甚至中央机关的质疑。地方领导干部为了追求较好的考核结果，有时会对报告内容和数据进行调整。四川省委党校的一位学者把“一票否决”描述为软指标和硬指标的结合体。他说：“也许有人不认同这种观点。但由于目前我们的很多东西并非明文规定，它的相关性也时刻在警示地方干部，所以，‘一票否决’也包括软指标，而这种关联性让地方领导不敢懈怠。以计划生育为例，上级部门的检查人员很难搞清事实，或者说，他们有时候不想弄清真相。如果出了问题，比如，媒体披露了问题或上级发现了问题，‘一票否决’就会发挥作用，并且会给地方干部造成不好的影响。这时，计划生育就变成了一项硬指标。”

只有在行为不端的极端情况下（比如受到了其他地方媒体或国家媒体的关注），考核数据或一票否决才能转化为惩罚机制。因此，考核的目的更多的是为了使地方干部对上级政府的政治目标进行内部化，从而严格约束自己的行为。

最后，当前的考核体系在很大程度上脱离了群众需求，考核指标和考核方法的制定均没有农村居民的真正参与，考核结果也没有很好地反映群众的意见。可以说，干部“不怕群众不满，就怕领导翻脸”。

三、考核程序的复杂性

据报道，现行考核体系在有效地监管干部行为方面存在诸多缺陷。政策改革者也注意到了这个问题。当前出台的改革措施在一定程度上体现了改革者对考核及其应该发挥的功能的正确认识。在我们看来，这与中国的政治文化有关，比如道德诉求和对模范的宣传可以弥补考核在技术操作上的不足。在对考核体系进行微调的过程中，有三种结构性改革值得关注。

第一，地方领导干部的“德”。当前，地方领导干部在业余时间的行为也列入了考核范围（如官员是否善待父母、配偶和子女，是否包养“二奶”，是否吸毒，嫖娼和赌博等）。地方政府试图通过这个目标塑造领导干部的行为模式。例如，浙江省的某个城市做出决定，在领导干部被提拔之前，需要就其行为征求邻居的意见。湖南省的某个县明确规定，在领导干部被提拔之后，他或他的家庭成员必须签署《家庭道德鉴定书》。江苏省的某个县聘请专门人士着便装对主要官员在业余时间的行为进行监督。不过，这些做法在地方干部和群众之中褒贬不一。 事实上，私下的不端行为与公开的不良行为是相关的，下面的这段话具有代表性：“……近年来，大多数的腐败官员都有婚外情。”山东省淄博市把“德”分为“政治品德”、“职业道德”、“社会公德”和“家庭美德”。为了考量干部的道德水平，该市又把“德”细分成各种不同的道德类型。在这个地方，“德”甚至成为干部考核的“硬性”标准。

“德”已被正式确定为最重要的考核内容。在与干部行为相关的三个核心问题（德、科学发展观和重视基层）中，“德”排在第一位。中央要求，干部的“德”应该越来越多地接受地方群众的直接考核。这意味着，中央开始从对政治经济任务执行情况的监管，转变为对干部道德行为的监管。因此，党和国家不仅在约束地方干部的不良行为和腐败行为，也在努力提高其干部在公共领域和私人领域的“素质”，这种转变触及到了领导干部的精神世界。

第二，要求公众更多地参与公共政策评估。从2006年开始，中央一直在强调群众参与考核过程的重要性，而群众满意度在考核过程中发挥的作用也越来越大（至少在文件上是如此）。相关规章制度的制定也要求群众的参与。不过，这些规章制度的规定很笼统，地方政府有不同的解读。

例如，广东省把群众满意度视为考核的内容。群众可以对主要领导干部进行评价，考评的选项为“满意”、“比较满意”或“不满意”。如果超过90%的人认为满意或比较满意，那么这位干部就会被评为“优秀”；相反，如果超过1/3的人认为“不满意”，那么这位官员只能被评为“基本称职”；倘若超过50%的人表示“不满意”，那么这位官员就被评为“不称职”。在广东省，只关注经济数字的“GDP崇拜”和“数字干部”受到了批评。其他几个省也已采取了这种评价模式，例如，在云南省，公众满意度在2009年度的考评中已经成为重要的考核标准之一，其中业绩占考核结果的60%，民主测评占20%，民意调查占20%，而且参加民意调查的人不得少于100人。全国各地都在尝试各种民调方法。江苏省江阴市政府委托北京的一家调查机构每年对“幸福江阴建设”进行市民满意度调查。河北省邯郸市对统计局进行的民意调查出台了严格的规定，至少需要500人（100名公务人员，200名普通群众，100名困难群众和100名新阶层代表）参加测评，这种考核形式突出了群众参与性。内蒙古扎兰屯市规定，60%的“民主测评”应该由“民意”组成。

与上述省份稍有不同，四川省采取的方式是由省级考核小组直接对市委书记和县委书记进行考核。搞“突然考核”或让百姓参与考核能够比较准确地了解当地的状况。不过，如上所述，只有为数不多的领导干部因为考核而被免职，因为考核的主要目的只是想对领导干部进行教育，并通过激励机制让他们积极执行上级的政策，服从上级的规定。

我们在实地调研中发现，让公众参与考评的趋势已经显现。我们调研的每个县（或市）都告诉我们，考核已经吸收了群众的参与。不过，在多数地方，所谓的群众代表其实是党政机关工作人员、地方人大代表和政协委员，尤其是地方干部的亲信或其下属。2008年，莱西市对乡镇干部进行了群众“民主测评”，参加的群众包括如下群体：普通的乡镇干部、各乡镇的部门领导、各村支书和村长。正常情况下，乡镇领导和乡镇部门干部的会议是内部会议，“群众”是不能参加的，即便有群众参加，也往往要召开一次预备会，乡镇党委书记和地方组织部门的领导要在预备会上决定正式会议上对干部的考评方式。

近年来，《人民日报》一直在质疑考核存在的问题。有报道认为，尽管国家出台了很多规定，但考核大都仍然在内部进行，参加者大部分是领导干部。同时，中央授权国家统计局在全国组建由一定比例的“群众”参与的调查网络，以便了解群众满意度情况。

第三，以GDP增长为硬指标的改革存在一些问题。2010年，四川省决定12个指标（包括GDP增长、工业结构、预算和税收、增加城乡收入）中的8个指标在年初不具体下达，年终根据全省平均水平综合考核；只对全社会固定资产投资额、引进到位国内省外资金及外商投资实际到位额、单位生产总值综合能耗下降率、主要污染物总量减排等4项指标年度量化下达，年终根据各地实际完成情况进行考核；此外，它还细化了“一票否决”的5个指标，即计划生育、耕地保有量、安全生产、维护稳定、廉政建设。

简言之，党和国家正在努力使考核变得更加透明，并营造一个群众参与考核的氛围。同时，考核对地方领导干部的士气也起到了较大的影响作用。

四、考核、考核对象与激励机制

我们在上一部分介绍了中国农村地区的考核情况，下面我们研究考核对象以及他们对考核的反应。我们分两部分来讨论：第一部分考查干部个人的职业生涯；第二部分探讨干部对考核的反应以及考核所激发的群体性动力。

（一）干部的个人职业生涯与考核

钟杨认为，职务晋升是干部的主要动力，我们赞同他的观点。地方干部升迁能够带来很大的政治和物质利益（Zhong，2003：99-105）。不过，上级领导的赏识、社会地位、声望、社会关系也极大地影响着地方干部的行为。这些非物质激励来自行为人展示自己能力或社会心理因素（如农民出身、生活阅历、社交能力）的内在动力。

根据相关规定，考核对干部提拔或降职应该发挥重要的作用。但是，考核起到激励或震慑干部的作用了吗？为回答这个问题，我们认为应该考虑考核对象的差异。为此，我们可以把干部分成两大类：一类干部志在升迁，因此奋力交上最好的考核答卷；另一类干部升迁的可能性很小，只想保住原职，继续享受这一职务带来的利益。

钟杨对这两类干部的差异做出了解释。根据干部管理条例中有关提拔的规定，即所谓的“四化”（革命化、知识化、年轻化和专业化），他把乡镇干部和县级干部分成有望被提拔的干部和无望被提拔的干部（Zhong，2003：187）。其中，对年龄和受教育程度的规定对于干部的职业生涯影响最大。如果干部超过了一定的年龄或者没有达到所要求的学历，就不能被提拔。根据钟杨的观点，县里的多数干部（除几位主要领导，如县党委书记和县长之外）属于无望被提拔的干部，而乡镇里的多数干部属于有望被提拔的干部。

格雷姆·史密斯也对有望被提拔的干部与无望被提拔的干部之间的区别进行了研究。他认为，考核对县委书记和乡镇党委书记的压力特别大，因为“这对他们能否升迁发挥着至关重要的作用”（Smith，2009：49）。其他领导干部也倍感压力，但多数干部只是通过领导干部的活动和他们优先考虑的事情而间接感受到考核带来的压力。

根据樊红敏的观点，要想达到升迁的目的，干部必须具备三大要素：个人素质、政绩和关系（樊红敏，2008：51）。她指出：“政绩考核机制是一个县委书记所考虑的重心所在。每一任县委书记有他的为政理念、知识经验、行为方式，背景不完全一样，但是有几点是一样的，上级提拔任用干部的考察指标基本上是一样的，他怎么干好这个县委书记？他第一个考虑的是他的上级，上级对他的考核。”（樊红敏，2008：42）

希望得到提拔的干部之间难免会出现竞争。考核体系对这种竞争行为作了规定。很多领导干部努力地在考核小组和上级部门面前表现得更加“突出”。经验显示，一定要不余遗力地让上级了解自己的业绩。

对无望被提拔的干部来说，遭到降职的风险明显大于受到提拔的风险。不好的考核结果对地方干部来说有多危险呢？钟杨认为，对那些行为不端和业绩不佳的领导干部来说，考核只不过是个小小的威胁。他引述了一项调查结果：在1995~2000年所有的腐败案件中，98%是“因为有人向上级部门提供线索而败露的”，“此项数据清楚地表明，制度性考察和规定对迅速披露和制止官员的不端行为的作用很小”（Zhong，2003：152）。他总结道：“在中国，腐败猖獗的主要原因是被抓和受到惩处的风险很小，但收益却很大。”（Zhong，2003：155）

在我们调研的一些县里，当地组织部门告诉我们，为了不破坏官员之间的团结，应尽量不做出免职或降职的处理。这些县只处分过几位考核不合格的干部。正如那些组织部部长所解释的那样，考核的主要目的不是处分干部而是让他们遵守政策和发展要求，认清自己解决问题的能力。以湄潭县为例，2009年仅有两人因为考核不合格而被免职。这似乎支持了约翰·P.伯恩斯（John P. Burns）和王晓琪得出的结论。他们在调研中发现，99%的干部都被评为“优秀”或“称职”，因此都有资格获得经济奖励，“全国只有0.3%的干部被评为‘不称职’”（Burns & Wang，2010：73）。我们认为，这种情况表明，在中国的政治文化中，考核不应该被视作一种惩罚的手段。但也有人认为，不应简单地否定考核体系所发挥的控制作用。在对100个地方基层干部的调查中，30.5%的人抱怨考核给他们带来了巨大的压力。我们在实地采访中也发现了同样的现象，尤其是硬指标给地方干部造成了特别大的压力。

如前所述，绩效考核的复杂性，加上媒体和互联网信息的畅通，使得应对考核变成了地方干部的重要任务。在竞争的条件下，地方干部对不合格的考核结果丝毫不敢怠慢。对那些仍有远大抱负的有望被提拔的干部来说更是如此。

此外，用来建设社会主义新农村的专用资金也会让上级政府对考核结果格外关注（Schuber & Ahlers，2011：32）。例如，青岛市对各县大规模建设农村基础设施的资金使用情况就十分关注。

总之，想在考核中取得好成绩的压力在上述两类干部中是不同的。第一类干部希望用新的政策模式和成绩来博得上级的好感；第二类干部则没有这种压力，他们想要的就是保住现有职位。对硬指标的重视是一个重要的策略。不过，考核的激励机制似乎不足以解释干部的行为。中层干部或职位到达终点的干部好像不会直接受到考核的激励或震慑，但对这些人来说，绩效考核是重要的，因为他们的顶头上司受到了考核的影响，并且会把一些压力传递下来。于是，干部绩效考核引发了地方干部的不同反应。

（二）考核与地方干部的反应

我们把地方干部可能从事的活动分成三种主要的形式：（1）政策试验或政策创新；（2）实施可靠的政策来完成失败风险最小的任务；（3）为获得好的评价而制定对策，但不解决实际问题。这些活动都能带来好看的数据。我们认为，在所有地方，这三种活动形式是交叉存在的，在不同的政策领域，政府可能会同时采取几种不同的活动形式。

在中央看来，地方政府应该积极创新，推出可以推广的、成功的政策试验。政策试验以追求政治创新的“示范”和“试点”的形式出现（Heilmann，2008：1-30）。示范县可以从中央、省和市政府申请相应的财政补贴。为了成为示范县，地方政府必须执行中央、省和市的规章制度，而市政府将定期考查其示范性及其发展情况。考核加大了地方干部的压力，促使他们推出类似的政策试验，效仿成功的做法，并由此表明地方及其领导都很“先进”。

示范模式每年都要接受目标考核，而创建成功的示范模式会对地方干部的社会地位和考核得分产生正面的影响。此外，通过创建示范县，地方干部也可以展示其依据具体规章制度执行政策的能力。一旦某项试验成为示范模式，对其进行成功的复制是非常重要的，而且仿效得越好（甚至超越它），考核得分就越高。因此，通过考核示范县，可以看出地方政府准确执行政策规定的能力，同时也是上级了解某个县未来“路线图”的途径。

在中国，很多县、乡镇和村都创建了自己的示范区或试验区。在我们调研的市和县里，厦门市思明区是执行ISO14001环境管理体系国际标准的试验区；湄潭县通过乡村重建（用传统的带有地方风格的新建住房取代旧房）成为发展乡村旅游业的示范县；德清县是全国生态示范县；寿光市是“绿色”蔬菜示范县（市）；息烽县由于有中国最大的国民党集中营而成为“红色旅游”示范县；遂宁市有很多古代寺庙，是宗教旅游示范市；南丰县不仅是蜜桔种植和销售的示范县，也是保护传统傩（nuo）文化的示范县；江阴市是“创建幸福城市”示范县；石泉县是关爱留守儿童的示范县。

这些政策试验和示范的重要意义毋容置疑，因此，地方干部必须要展示出本地发展特色。如果考核者看到的都是同一模式的乡村，他们不会向上级推荐当地的领导干部。在展示政策创新或新模式时，这个县必须证明自己的发展比其他地方更为成功。

第二种活动形式是“可靠的政策”。可靠的政策就是执行这些政策可以预知结果。与政策试验不同，完成这类任务需要与上级管理机构签署合约，接受管理。政策创新存在风险，成败具有不确定性，可能会遭到上级机构的否定。相反，可靠的政策主要是完成目标任务，特别是完成责任合约或执行预先确定的首要的政策任务，最重要的是完成像经济发展、维护社会稳定或一票否决这样的“硬指标”（Strumpf，2002：207-13）。为了规避风险，县委书记可以公开拒绝创新。即便在没有示范或试点工作的情况下，圆满完成可靠的政策，也能取得良好的考核成绩。

第三种活动形式是考核对象的对策。如维达夫斯基（Aaron Wildavsky）所言，消极地应对考核非常正常，它是“自我保护”的一种表现（Wildavsky，1979：6）。被考核的机构尽力掩盖自己的行为缺陷，而努力展示自己好的一面（印象管理）。这么做有多种原因，如政策失误、目标虚高、政策执行缺乏资源、人力不足、遭到当地百姓反对等。发展较差的县和乡镇总是竭力掩盖问题，而在较为发达的地区，领导则担心腐败案件、挪用资金或滥用资源问题被曝光。地方干部通常会对考核结果施加影响，甚至操纵考核结果，有时县和乡镇干部暗中串通一些“群众”、企业家和村干部。此外，吃紧的财政状况和越来越严格的考核使地方干部应对考核的办法以及串通行为花样出新。不考虑地方实际，对那些伪造数据和报告的前任领导既往不咎，这种定期考核十分普遍。个人关系和不公开的汇报制度是主要的对策。青岛市即墨县的一位乡干部说：“你必须和考核者搞好关系，把他们招待好，这样他们才能正面地评价你。”

上文提到，如果上级政府意识到地方政府即使再努力也无法实现全部发展目标时，对考核结果的解释就会呈现出相当大的弹性。但有时，地方干部并不想完成这些任务。在这两种情况下，干部就会伪造数据。此时，疏通与领导干部的关系就显得尤为重要，而干部之间的协调合作更是不可或缺，于是，这些官员歪曲事实，把发展假象呈报给上级政府。

青岛

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