乡镇政府行为正当性构建逻辑

作者：王利清  责任编辑：中农网  信息来源：《内蒙古社会科学》  发布时间：2015/09/09  浏览次数：6次

【摘要】依据在苏镇田野调查中所反映的事实镜像，从本土化角度检验正当性理论，分析和探讨乡镇政府行为正当性构建逻辑。借势是乡镇政府行为正当性构建之基础。一般而言，乡镇政府借权力地位、社会关系与经济利益之势构建正当性; 前台与后台是正当性构建之结构。“卡里斯玛”型、报偿型和法理型权威是乡镇政府行为正当性构建剧场中可以公开并且值得宣扬的前台剧场，而隐蔽型威慑、隐性交往网络与庇护型关系是不宜向外界公开的“后台”决定力量。

【关键词】民族地区; 乡镇政府; 行为正当性; 构建逻辑

 

当前，国内学界普遍混淆了正当性与合法性两个概念。在英文里legality、lawful 等词表示“合法性”的意思，而legitimacy 译做“正当性”比较妥当。合法性通常指合乎法律的，即根据法律的，符合法律的。“正当性是指人的行为方式、人的利益、愿望等符合社会生活中现行规范和政策的要求，或者符合社会发展的客观需要和人民的利益。”［1］以这样的区分，对一个行为、事件或规范进行“正当性”评估时，在逻辑上存在四种不同的情况: 既合法又正当; 合法但不正当; 正当但不合法; 既不合法也不正当。在正确理解正当性含义的基础上，笔者认为政府行为正当性是指基于特定社会基础，政府以社会价值观念和价值规范所认可的方式有效运行，社会公众对政府行为给予普遍认同，即承认、认可、赞同和同意，并且自觉地服从与支持政府权力的要求，并以此来规范自己的行为。

目前，学界普遍认为政府行为正当性的主要来源是权力正当性，即政治权力不是先定的，也不是自封的，没有经过人民的同意和授权，政治权力就失去了正当性的根据和存在的理由。但是，现行乡镇政府的职能和机构设置与当前农村政治、经济发展形势不相适应的现象较为突出，乡镇政府依靠权力正当性不足以获取行为正当性。本文拟借助在内蒙古苏镇的田野调查中所反映的事实镜像，从构建之基础、结构等方面阐述乡镇政府行为正当性构建逻辑，以期在乡镇政府行为如何获得民众认同方面提出新的阐释。

一、正当性构建之基础: 借势

中国传统意义上的“势”主要是指君王的位分权力，以及围绕权力而转化产生的权势与威严。韩非认为“势”就是战胜对手与众人的条件。他说:“势者，胜众之资也。”［2］( P. 263) 韩非还将“势”分为“自然之势”与“人设之势”。前者强调“势”之客观形成，后者强调“势”之主观造就。韩非所看重的是“人设之势”。那么，韩非的“势”，就是人民承认君主之地位而服从他，君主凭借这种地位以号令人民的一种关系［3］( P. 322) 。借即借助，凭借。在此，笔者认为借势就是借助某种资源、某种权势或某种外力，实现自己的目标与计划。

通过分析乡镇政府行为正当性构建方式，中西方对公共政治领域中君主或官员对“势”的内涵的指认以及对“势”的运作，推延至当下诉求行为正当性的乡镇政府，“势”是正当性构建背后潜在的资源，一般而言，经济、社会与政治资源是最常见的三种正当性构建之“势”。我们姑且称这种围绕“正当性”而充分调动各种资源的活动为借势构建正当性。

其一，借经济资源换取赞同。在苏镇，乡镇政府在跑项目的过程中努力彰显自己拥有的资源以及自身能力，其关键就在于使农牧民相信顺从权力主体的意志是相对较好的选择。被主导的农牧民往往因乡镇政府的能力而信任他们，希望他们利用政治权力给支持者带来更多的好处。在苏镇访谈中，笔者发现持这种看法的人很多。在“你赞同乡镇官员的理由是什么”的问题中，有62．8%人认为“为村民谋福利”。农牧民对“对于乡镇干部，他们哪些方面值得你赞同”的回答中，有62．4%的人认为“办事能力”; 认为“工作能力”的仅有21．1%，认为“亲和力”的为13．2%; 3．3% 的人选择了“其他”。笔者也发现办事能力强的乡镇领导比那些循规蹈矩的领导要容易得到百姓的认可。即使乡镇干部在争取项目的同时谋求自身的利益，但只要能要回项目就能赢得农牧民的赞同与认可。所以，有时农牧民每户出一定数目的钱，由村长或者村党支部书记交由乡镇分管项目的领导去旗里跑项目用。虽然每户都必须出钱，但大家是心甘情愿的。

“统治者之所以能够获得被统治者的支持，这正是因为后者期待从他们那里获得服务，期待他们能够承担这些服务。所以，被统治者在他们的赞同行为中重视他们的个人满意程度，这是很正常的。”［4］( P．101) 依赖自身能力获取正当性和韦伯所说的魅力型正当性相一致。这种权力正当性资源的获取是通过恩惠的效果来实现的。在某种意义上讲，这种通过提供报偿形成的权力关系，不仅仅是一种单纯的支配与服从的关系，也是一种交换的关系，尽管这种意义上的交换在实际上可能是不等价的。因为双方的依赖是不对称的，但只要是一种交换关系就具有某种程度的互惠性质。如果服从所得到的报偿超过了服从者对一种公平回报的期望，那么，在客体心理上就会产生服从成本换来较大利益的满足感，被主导的社会公众往往因政治精英宣称的能力而信任他们，希望他们利用政治权力给支持者带来直接的好处。

其二，借社会关系获取信任。借用社会关系资源就是把一切可以利用的社会“强关系”与“弱关系”构建成自己的关系网络，增强辩护自身正当性的实力。“关系”这个概念是乡镇政府建构正当性的一种特有的解读。农村改革带来了村庄外向交往并为村庄的能人增加了成长的机会和渠道，各种植根于乡村社会内部的非正式权力资源得以涌现，逐渐出现了体制外精英。一般体制外精英包括家族精英、经济精英、宗教精英、知识精英( 乡村教师、民间文化人) 等。体制外精英凭借其特殊地位与个人魅力在村民中拥有较高的威望。乡镇领导为了赢得农民的认可，他们与体制外精英建立隐性制衡关系。凭借这一隐性制衡关系乡镇政府摆平了许多与村民的博弈事件，并且处于制衡关系中的非体制精英和乡镇政府都实现了各自的既定利益目标。

在 苏镇，制度化的东西有时并不起作用，反而可能会引起负面效果。对于大多数乡镇干部来说，在与农牧民的实际互动中，也许根本没有时间去进行那些常规的信任构建活动，而是通过一些乡土知识，即所谓的非正式规则( 请客、送礼等方式) 建立彼此之间的信任关系。例如，在牧区，酒文化是乡镇政府经常使用的贴近农牧民的方式，在冲突解决的过程中有时通过一场酒，有些对于乡镇干部来说的难题就解决了。这种地方性知识虽不是乡镇治理的主要手段，但有时为乡镇治理提供了更容易和农牧民接近的办法。在官僚体系中，以科层制为主导的权威命令，底层政府是接受和执行命令者，乡镇政权直接面对农牧民，直接的命令对老百姓而言在大多情况下行不通，他们更相信已有的村庄共同体的价值观。因此，当直接面对农牧民时，乡村社会积累的乡土规则的运作呈现出所谓的“正式制度非正式化运作”的现象。

其三，借权力地位赢得话语权。乡镇干部凭借一定的政治地位和社会地位比较容易占有一定的政治资本和社会资本，并且政治资本和社会资本的使用、支配和管理使乡镇干部拥有了更多的话语权。在当前压力型体制下，乡镇政府不仅是政策执行者，而且是政策信息的垄断者，总会有限度地保留一部分信息使自己处于优势状态，这就可以解释为什么政治的民主和公开是有限的。2010 年，国家对苏镇实施的喷灌项目是一项扶贫政策，项目规定50 亩草地建一个喷灌，价值30 万元。目前资金投入以国家为主，约占总投资的2 /3，剩余部分由牧民自筹，但建一个喷灌需要牧民相应配套10 万元。可是，大多数牧民无法负担相应的配套费。国家政策的目的是保护生态，同时也是解决牧民的生计问题，但是在给予福利的时候却造成新的困境。配套费和国家投入之间形成矛盾，享受项目投入是要付出代价的。当牧民无法承担这份代价时，就会眼巴巴地看着恩惠而享用不上。当政策应然的享有者牧民得不到国家给予的利益之时，他们只好诉求于乡镇政府。当乡镇政府了解这一情况后并没有把政策执行的困难向上级汇报，而是鼓励当地的富裕户与外来的投资者把承担不起配套费的牧户家的草场租下来，这样理所当然地享受国家福利政策。

农民虽然拥有相应的法定政治资源( 权利) ，但是由于自身的贫困和保障制度的缺失或执行中的梗阻，他们无能力或无机会享有法定的政治资源。在调研中，当我们问及牧民对征用草场补偿的认知情况时，对“征用草场补偿的法律规定”表示“非常清楚”的仅占8． 89%，表达“较不清楚”、“很不清楚”的人数高达25． 19% 与23． 7%; 并且对“征用草场程序的法律规定”表达“非常不清楚”的人数占到46． 83%;对“征用草场补偿费管理的法律规定”表达“很不清楚”的人数最多，达48． 92%。政治资源作为一种工具本身没有价值倾向，但其被政治行为主体运用于不同的政治目的时，就具备了不同的价值倾向。

二、正当性构建之结构: 前台—后台

戈夫曼在《日常生活中的自我呈现》中认为人人都在不同的社会舞台中扮演着大量不同的社会角色，当人们进入某种环境时，他们就得对这一社会环境及环境中的其他人有所了解，以便采取不同的行动予以适应。根据这种“戏剧”中的社会角色理论，任何个人在特定情境中的行为都可归于两大范畴，一是“后台区域或后台行为( 自己人之间的一种放松状态) ”; 二是“前台区域或舞台表演区行为”。他认为，在角色的表现上应注意前台与台后之分。所谓前台行为，指人们正在充当这些角色时的表演。所谓台后行为，指在表演某种角色以前的准备活动。

在分析乡镇政府行为正当性构建方式中笔者借用戈夫曼的剧场理论，但在此处所指的前台、后台与戈夫曼在剧场理论中言说的前台、后台不尽相同。在此所用的前台是指可以公开并且值得宣扬的能够赢得公众赞同与认同的策略，而后台指不宜向外界公开，但是通过某种策略使得社会公众依从与服从的决定力量。结合在苏镇的田野调查所反映的事实镜像对乡镇政府正当性构建进行分析发现，为赢得公众的认同乡镇政府往往要营造前台剧场，并力求扮演好身份角色而赢得公众的认同。乡镇政府正当性构建剧场中前台是“卡里斯玛”型、报偿型和法理型三种政府行为; 隐蔽型威慑、隐性交往网络与庇护型关系是不宜向外界公开的“后台”决定力量(如下图所示) 。

“卡里斯玛”型、报偿型与法理型乡镇权威构成了乡镇政府正当性构建前台，这一复合性政权赢得了社会公众对乡镇政权的认同，这种认同为乡镇政权的有效运作和延续权威提供了有效的正当性路径。首先，“卡里斯玛”型乡镇政府在一定程度上就是指政治权力的有效性问题，这种作为政治正当性基础的有效性依赖于个人的大彻大悟、英雄气概及其领袖气质。有效性是政治权力对社会进行政治管理或政治统治的实际业绩。因此，政绩是乡镇政府获得正当性的诱导力量。政府绩效既是一种带有强制特点的服从力量，更是一种诱导自愿服从的力量。其次，报偿型权威下的政府与农牧民之间是一种交换关系，尽管这种意义上的交换在实际上可能是不等价的。费孝通认为中国乡土社会中的权力结构中存在“既非民主又异于不民主的专制”［5］( P． 61) 的教化力量，这种教化力量来自于报偿和内省性权威。如果服从所得到的报偿超过了服从者对一种公平回报的期望，那么，在客体心理上就会产生服从成本换来的较大利益的满足感。再次，农牧民对法律知识获悉很少，因此，法律的力量对于牧民来说是无形的。但是法律的强势力量却使得乡镇干部的行为获得了法理型权威。“法理型权威”是一种基于正式的、抽象的、远离个人利益而存在于法律秩序之上的理性权威类型，在这种权威之下，成文规范是组织中所有个体行为的依据，组织的决策行为更多地依据规则，而非就事论事，任何不合规则的例外都必须寻求正式的裁决，有时甚至寻求新的规则。法律成了一种新的“真理”，而这套话语策略却掌握在乡镇干部的手中，并为他们所垄断，“依法治国”、“依法办事”等在话语空间里为乡镇政府获得正当性提供依据。通过展示权力主体的预期反应迫使权力客体服从的隐蔽性威慑、为化解风险和共同谋取利益建立的隐性交往网络和借助于特殊的私人庇护关系达到自身利益最大化的非制度表达渠道的庇护关系共同组成为乡镇政府正当性构建剧场的后台。

首先，乡镇干部做工作时虽然和牧民之间是对话、沟通和交流，但无法通过说服的方式实现服从的情况下，威慑、操纵成为乡镇干部维护自己的权力，并让牧民服从支配的方式。其次，在压制型体制下，乡镇之间以交往理性为指导，融合秩序需求和利益需要于一体，在沟通中构建隐性交往网络，凭借这个权力网络乡镇政府可以获取行为正当性资源，例如，化解政治风险以及提供本乡镇发展的经济资源和信息资源。再次，非体制精英当下在村中有着广泛的影响力。为谋取村民对乡镇政府的认同感，乡镇政府与非体制精英构建利益共同体，在利益共同体中各自有着相异的利益诉求，他们之间形成了庇护关系。凭借庇护关系，乡镇和村民之间博弈事件的摆平大多得益于利益共同体这一互动平台。

从上面分析中我们不难发现在乡镇政府行为正当性构建中，乡镇政府作为政治剧场的演员在村庄这个舞台上通过前台和后台的几种策略、力量，获得社会公众的支持和认可，以此为自身的正当性进行辩护。尽管后台资源和力量不能进行宣扬，但是在政府行为正当性构建中已成为一种政治手法，在现实工作中，并非前台的政治策略能赢得社会公众的认可，往往后台的政治手段能使乡镇政府与农牧民建立广泛和牢固的信任关系，进而决定正当性构建中社会公众的认同。

三、结语

在前面的分析中，我们看到乡镇干部为了显示自己的魄力，他会利用自己的社会关系网，为村庄争取资源，通过办公益事业获得村民的高度评价，在村庄中树立威信。不同于法理型正当性的程序正当化方式，这种权力正当性资源的获取是通过恩惠的效果来实现。对这些有能力、上面有关系的领导的认同和韦伯所说的魅力型正当性相一致。但是，乡镇政府在追求绩效获取社会公众赞同的同时，往往存在对经济利益最大化的追求倾向和谋利行为。那么，乡镇政府构建正当性的权宜性策略是竭力平衡谋取政绩与道德理性的关系。美国著名农民研究专家詹姆斯·斯科特所言，贫困本身不是农民反叛的原因，只有当他们的生存道德和社会公正感受到侵犯时，才会奋起反抗。“如果精英基于自己对农民福利的贡献而要求农民的服从，同时也就提出了对精英进行道德评价的标准。”［6］( P． 239) 因此，乡镇政府行为正当性更多的是一种道德评价的问题，即在很大程度上取决于人们对政府行为的道德评价。从价值中立的原则出发，韦伯认为社会行动的前提就是承认存在着最低限度的“正当秩序”。在差序格局的乡土社会，乡镇政府行为正当性构建的最低限度就是道德底线。

参考文献

［1］刘杨． 正当性与合法性辨析［J］． 法制与社会发展，2008，( 3) ．

［2］韩非子校注组． 韩非子校注［M］． 南京: 江苏人民出版社， 1982．

［3］萧公权． 中国政治思想史［M］． 沈阳: 辽宁教育出版社，1998．

［4］让－ 马克·夸克． 合法性与政治［M］． 北京: 中央编译出版社， 2008．

［5］费孝通． 乡土中国生育制度［M］． 北京: 北京大学出版社， 1998．

［6］詹姆斯·C． 斯科特． 农民的道义经济学: 东南亚的反叛与生存［M］． 南京: 译林出版社，2001．

 

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