广东清远市以“三个下移”为中心内容的农村综合改革

作者：匿名  责任编辑：admin  信息来源：  发布时间：2015/07/30  浏览次数：30次

农村稳定而有活力是乡村治理的理想状态，要达到这个状态，就必须建立起良好的乡村治理体系。然而，当下我们离这个要求还有比较大的差距，突出表现在：一是多数农村基层组织软弱涣散，缺乏对农民群众的号召力；二是一些农村基层干部习惯于用强硬手段开展工作，引发了较多不满和纠纷；三是一些小村官堕落成了大贪污犯。探讨乡村治理问题，首先就要找到造成上述状况的根源。笔者认为，“三级所有，队为基础”、“政社合一”的人民公社体制的弊端依然残留于目前的行政村，这一点是症结所在。

行政村实质上延续了人民公社旧体制

传统上，“村两委”即行政村的党支部和村委会担当着乡村治理的主角，也因此，探讨乡村治理问题，首先需得把行政村这个概念的来龙去脉和制度含义弄清楚。行政村作为一个制度性概念，是人民公社解体后才出现的，其历史不过三十年。那么，行政村究竟是一种怎样的体制呢？解答这个问题，必须从行政村的前身——生产大队，乃至整个人民公社体制说起。

众所周知，安徽小岗村搞大包干拉开了人民公社体制解体的序幕。到1984年底，几乎所有的人民公社都摘掉牌子换成了乡镇，但这并不意味着人民公社体制的彻底解体。大包干只是打破了生产队的集体统一经营，相当于砍掉了人民公社体制的“脚”，但人民公社体制的“腰”和“头”却依然保留了下来，前者也即生产大队翻牌为行政村，后者即公社则翻牌为乡镇。随着三十多年城乡改革步步深入，乡镇政府身上的人民公社体制特征逐渐淡化，但行政村身上的人民公社体制至今没有实质性改变。毋宁说“行政村”这个名称正典型地反映了人民公社的体制特征。人民公社作为计划经济时期农村政治、经济与社会的基本制度安排，有两个基本特征：

第一，“三级所有，队为基础”。它意味着一块土地既归由几十个农户构成的生产队所有，又归由若干生产队、通常有几百个农户构成的生产大队所有，还归由若干生产大队、通常有几千个农户构成的人民公社所有。劳动力的归属也是这样，农村土地和劳动力的所有权基础是生产队，但生产队的基本功能被界定为“基本核算单位”，在所有权上生产队并不具有垄断权，生产大队和公社都对生产队所属的土地和劳动力拥有所有权。在这种所有权结构下，农村改革前，各人民公社和生产大队或多或少都发生过无偿调用生产队土地和劳动力的现象。当然，人民公社时期生产队之间以及生产大队之间的财产与劳动力界限是十分清楚的，平调生产队或生产大队的财产及劳动力，通常须得由上级组织安排。通常认为“三级所有”是指人民公社范围内三级组织分别对一部分财产拥有所有权，即人民公社和生产大队对生产队的财产没有所有权，这种理解不能说是完全错误，但肯定是片面的。确实，公社和生产大队都单独拥有财产，但反过来说生产队的财产不属于上级的生产大队和人民公社，却不符合人民公社体制的本质规定性。

第二，“政社合一”。按照彼时制度设计的初衷，人民公社既是由高级农业生产合作社演变而来的农民集体经济组织（社），又是隶属于县政府的农村基层政权组织（政），工农兵学商多种功能俱全。人民公社作为集体经济组织，从一开始就在分配上搞平均主义，挫伤了农民的生产积极性，单纯靠经济上的“集体”很难把农民拢在一起，总有一些农民想挣脱集体统一经营的束缚，搞分田单干。但人民公社又是政权组织，它能够用各种强制手段把农民组织起来，遏制农民中各种脱离集体的“资本主义自发倾向”。同时，人民公社作为集体经济组织，垄断了农村几乎所有的生产性资源，为政权运行提供了强有力的经济支撑。在这种制度结构下，一个普通农民脱离集体经济组织是很难生存下去的，只能服从组织安排。然而，因为这种政社合一组织从根本上缺乏激发农民生产积极性的内生动力，最终不可避免地走向了失败。

回到“行政村”这个概念上，行政村之“行政”即是对“政社合一”之“政”的直接承袭，行政村之“村”则是对“政社合一”之“社”的直接承袭。可见，人民公社体制的上述两个基本特征都被行政村保留下来了，所以，近三十多年来，谈到行政村，官方经常并行提出的两个要求，即“加强农村基层组织建设”和“发展壮大集体经济”，这两个要求显著印证了行政村既是政权组织，又是经济组织的特性。

以行政村为治理单位是缘木求鱼

回顾农村改革三十多年的历程，不难发现，行政村这一体制不仅没有得到彻底改造，甚至还有不断强化的趋势。其原因在于，自大包干之后，并没有对“三级所有，队为基础”和“政社合一”的体制进行过彻底改革。其中最重要的一点是，农村土地的集体所有权归属至今没有明晰，以至于少数乡镇干部认为，土地归乡镇政府所有，更多的乡镇干部和行政村干部则认为，土地归行政村即原来的生产大队集体所有，归村民组即原来的生产队集体所有只是向农户发包土地的一个依据。在乡镇以上党政机关中，提及农村集体或农村基层组织，往往都是指行政村。学者研究乡村治理或集体经济问题，也通常将研究对象定位于行政村。因为生产队变成村民组之后已经不是集体统一经营单位，虽然大多数农村土地是在村民组范围内按人平均承包，但承包经营权证上加盖的公章却是行政村的。在行政体制运行中，乡镇以上政府征用村集体的土地要找行政村，政府支农资金落实到项目上也要找行政村，共青团、妇联、征兵、计划生育、调节矛盾纠纷等各项工作，也都是以行政村为单位开展的。

行政村是党和政府在农村开展工作的重要抓手，但这个抓手在乡村治理中常常并不管用。不管用的第一个表现即对农民群众缺乏号召力。当前的行政村已经不可能像人民公社时期的生产大队那样，上有人民公社这个“头”，下有生产队这个“脚”，可以在农村呼风唤雨。农户的生产生活对行政村没有什么依赖性，行政村也缺乏有效手段把农户吸引到“村两委”的周围。第二个表现即“村两委”往往缺乏吸引群众的手段，一些农村基层干部工作方法简单粗暴从而激化干群矛盾。第三个表现为小官大贪，这是市场经济体制下“三级所有”造成的产权不清与行政权力搅在一起的直接恶果，村干部利用职权谋取私利主要有两个渠道，一是利用上级赋予行政村的权力私自出售集体资产，二是将来自于上级的各种支农资金纳入私囊。

总之，以行政村为单位治理乡村可谓缘木求鱼，多年来反复强调的“加强农村基层组织建设”和“发展壮大农村集体经济”不见成效，也就不难理解了。也因此，要推进乡村治理创新，就不能抓住行政村不放，而要对它进行彻底改革。这涉及到农村政治、经济、社会治理等多个领域，其中，去除人民公社体制残留下的弊端是主要的，但另一方面，人民公社摘牌后不符合农村实情的制度设计也不容忽视。比如，以行政村为单位进行村民委员会选举就是亟待改革的制度设计之一。实践证明，在大多数农村，行政村的村委会选举既没有选出引领农民共同富裕的带头人，也没有有效促进农村社会的和谐。由于产权不清的体制漏洞和支农资金分配上的政策漏洞，更使得一些人把选举当成争权夺利的机会，反倒撕裂了农村原本和谐的人际关系。

推进行政村改革的可行路径

究竟如何对行政村这一制度安排进行彻底改革？近年来，笔者一直跟踪广东省清远市的农村综合改革——以“三个下移”和“三个整合”为中心建立新的农村治理体系，其中颇有可借鉴之处。

“三个下移”就是把村党支部和村委会由行政村同时下移到自然村或村民组，把公共服务由县乡政府下移到由行政村转变而来的行政片区。其实质是把党领导下的集体经济组织和村民自治组织的重心放在自然村或村民组这一“熟人社会”范围内。原来行政村的“两委”干部拿着财政的工资性补贴，在片区内专门为农民提供公共服务，而“熟人社会”范围内的村党支部和村委会干部则不再具有任何官方身份，完全由内部党员和村民自主选举产生，也不享受任何财政补贴。在“三个下移”的过程中，清远市彻底清理了农村集体资产，明确了权属。如此，作为人民公社遗留下来的旧体制的行政村，在清远市就被彻底消解了。

“三个整合”是巩固“三个下移”的配套改革措施。第一个整合是在发包土地的范围内建立健全经济合作社，承担土地集体所有者的职能，在坚持农户承包土地的原则下，利用村民自治机制以及租金等经济杠杆，解决农户间因土地分割细碎及粗放经营甚至丢荒造成的难题，这既可实现集体内部农户的适度规模经营，有闲置土地资源的还可以统一向外发包。在这个过程中，很多纯农业自然村形成了稳定的集体经济收入来源，从而具备了为农户提供水利、机耕道等生产性服务的能力。第二个整合是改变现有涉农财政资金使用方式，把支农资金落实到经济合作社，扶持“熟人社会”内的党支部、村委会和经济合作社发展农村各项事业。第三个整合是将市、县、乡、片区手中掌握的涉农服务资源整合在一起，以形成面向农户的购销、技术、金融等综合性生产生活服务体系。

清远市以“三个下移”为中心内容的农村综合改革源于农民群众的自发改革实践。村民自治机制在行政村难以运作，但在自然村或村民组的熟人社会范围内却运作得很好，解决了很多困扰党政机关多年的老大难问题。清远市把这类经验总结提升，形成了新的农村综合改革思路。党的领导、农户、乡贤等多种要素汇聚于由熟人构成的基层组织，形成了推动农村经济发展和社会稳定的强大内生动力。

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