中国农村合作经济制度变迁及构建路径

作者：李中华  责任编辑：中农网  信息来源：《求索》2013年第5期  发布时间：2015/11/24  浏览次数：34次

【摘　要】农业是合作经济最活跃的一个领域，我国广阔的农业和农村为农村合作经济的发展提供了巨大空间。作为农业的微观载体，农村合作经济组织制度演变、建设与创新， 是建立我国农业和农村发展长效机制的基础条件，是农村经济建设和农村社会建设的“软件”。当前，我国大力发展农村合作经济的客观必然性，深植于农业和农村经济进入新的发展阶段的挑战和任务。基于此，本文主要就农村合作经济制度的传统与变迁、农村合作经济面临的困境、以及农村合作经济发展路径的选择与构建等等内容进行探讨，积极探索建立“专业化、集约化、组织化和社会化相结合的”农村新型合作经济体系，以期进一步解放和发展农村生产力。

【关键词】中国；农村合作经济制度；演变；路径构建

农业是合作经济最活跃的一个领域， 农民合作社是当今世界合作社的主体。合作经济是资本主义进入产业革命以后，生产社会化的产物。这是一种世界现象。农村合作经济组织的发展对于提高农民的组织化程度， 完善统分结合的双层经营体制， 推进农业产业化经营和促进农民增收等方面发挥了重要作用。从合作经济思想传入中国到建立农村合作经济组织，受到了各种合作经济理论的影响。我国农村合作经济体制是宏观经济体制的重要组成部分， 这是由于我国广阔的农业和农村为合作经济的发展提供了巨大空间。

当前， 我国大力发展农村合作经济的客观必然性深植于农业和农村经济进入新的发展阶段的挑战和任务。纵观农村经济市场主体，千百万农民将仍然是农村经济奇迹的缔造者，并以合作经济形态出现在新世纪农村经济的舞台， 堪当农村经济发展重任，有可能再掀农村经济发展波澜。基于此，以有中国特色的合作经济理论为指导， 以我国几十年的农村合作实践为根本， 研究中国农村合作经济制度演变及其路径选择与构建具有强烈的现实意义和理论价值。

一、中国农村合作经济制度演变

合作经济与合作经济组织作为全球性概念和实践， 已有180 多年的历史。农村合作经济组织是由从事同类农产品生产、加工、经营、服务的农民组织和其他人员自愿组织起来，以搞好服务、促进发展、增加成员收入为目的，通过提供技术、信息、购销、加工、储运等服务或其它方式，实行自我管理、民主决策、互助合作的经济组织。西方发达国家在此方面取得了很大的成功，积累了丰富的经验。作为一种改变单个农业生产者和大市场之间进行不对等交易状况的制度安排， 合作经济组织正发挥着一种独特经济组织形式所具有的巨大功能。中国农村合作经济制度的变迁是与农村经济体制改革和市场经济体制改革的深化分不开的，农村经济组织制度演变、建设与创新，作为农业微观载体，是建立农业和农村发展长效机制的基础条件，是农村经济建设，也是新农村建设中的“软件”①。

（一）解放前“农业合作”思想及实践。从传统而言，农村是由农业而形成的聚居组织， 农业是人类最早出现和发展起来的一个产业，也是人类获取生活资料必要的活动，农业不同于工业和其他产业， 它的生产方式最初就是以家庭为单位进行的，而随着经济社会的发展，特别是市场经济之后，一家一户地应对市场很明显地已经处于被动局面， 农民为在市场经济中掌握更多地主动权， 便自发地联合起来， 形成了农村合作社。中国的现代信用合作理念完全是一个“舶来品”。最初由薛仙舟引入。中国传统的农村合作组织是和小农经济相适应的。

1919 年孙中山先生在《地方自治开始实行法》一文中提出：“地方自治团体所应办者，则农业合作、工业合作、交易合作、银行合作、保险合作等。”这是国民党重视合作运动之“起点”。抗日战争期间，国民政府确立了合作社的基层单位性质，并与“地方自治”相配合。国民党政府行政干预下的合作社运动，把合作社当作控制农村社会、统制农村经济的工具②。由于是出于巩固其政权之目的，并没有给农民带来利益的增加，没有让百姓的生活得到改善，其更多考虑的是其政治目的，并不是乡村大众的经济利益，故最终结果必将走向失败。中国共产党自成立起就发起农民合作化运动。与国民党统治区相比，革命根据地所在区域一般都是穷乡僻壤、土地贫瘠的山区，农业生产力相对落后；加上战争的频繁，劳动力短缺和生产工具特别是耕牛的缺乏就成为根据地农业生产发展的根本性的制约因素。在落后的生产力条件下，解决农业生产两大困难的途径就是开展农民之间的互助合作。1950 年初，政务院成立了中央合作事业管理局，同年7 月，成立了全国合作社联合总社，主管全国供销、消费、手工业等合作社。

（二）改革开放前农村合作经济制度的变迁。我国农民专业合作经济组织的兴起是市场化取向改革和农业弱质性特点的必然结果，即在市场经济和农业比较效益低的情况下，分散经营的农户经营规模过小，很难有效地参与市场竞争，急需要进行制度创新。于是，从节约交易费用出发，寻求通过交易的联合，形成规模效益，使内部交易费用小于外部交易费用，便产生了各种合作经济组织。中华人民共和国成立以后，适应对农业的社会主义改造需要而开展的农业合作化， 标志了农业合作经济发展的新时期。1958 年7 月初，人民公社第一次被提出来，人民公社其实质是以剥夺自留地、取消家庭副业、对农民的全部口粮实行强制性集体化为标志的公共食堂的兴起、散伙、重新加强和最后的迅速解散，这都是由于其脱离了当时的生产力与生产关系的结果。历史虽然曲折，但仍然不断前行。中国从此就开始了人民公社的合作制度，相伴人民公社化运动的是大跃进运动， 大跃进运动时期人民公社大幅度提高集体积累，农民个体可消费粮食急剧下降，农民失去了主体地位，特别是在经济活动过程中的自主性与独立性。“大跃进”运动因其主观动机与客观效果的巨大反差而成为一场深刻的历史悲剧。

（三）改革开放以来农村合作经济制度的发展。党的十一届三中全会后开始的农村经济体制改革， 对于调动农民积极性和创造性的巨大作用是难以估量的。多样化的合作经济体系的形成，是这一历史性变革的最显著的标志，其中，“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是适应社会主义市场经济体制、符合农业生产特点的农村基本经营制度”再次得到了一以贯之地确认③。但是，在强调家庭联产承包经营的同时，同时对统一经营提出了新的时代精神，强调“要向发展农户联合与合作，形成多元化、多层次、多形式经营服务体系的方向转变，发展集体经济、增强集体组织服务功能，培育农民新型合作组织，着力提高组织化程度”，并“按照服务农民、进退自由、权利平等、管理民主的要求，扶持农民专业合作社加快发展， 使之成为引领农民参与国内外市场竞争的现代农业经营组织”。联产承包责任制发展到现在，在生产力高度发达后，各户单干的情况已经显出了非常大的弊端，靠这样的农业已经不能实现农民的致富，反而成为束缚农民的枷锁，一定程度上成为农村生产力发展的阻碍力量。我国农业的合作化终结于集体化。1978 年改革后，农村逐步废除了人民公社制度， 确立了以农户家庭承包经营为基础、“统分结合， 双层经营”的体制。在“政社分开”的旗帜下，农村分设基层政权组织和社区性合作经济组织， 后者作为农村集体土地等财产的产权代表。与农村社区合作经济组织在人民公社的“废墟”上重建不同，农民专业合作经济组织是改革后新涌现的，组织制度安排更接近于真正的合作经济组织， 被称为中国农村新型合作经济。乡镇企业蓬勃发展是改革以后中国经济腾飞的一支生力军。但是，乡镇企业也困扰于外部的竞争压力和内在的产权问题。乡镇企业积极探索股份合作制的改革道路，成为中国农村合作经济的一个新生事物。当前，中国农村合作事业将进入到了改革开放以来最活跃的创新、发展时期，各类农民合作经济组织发展呈现加速态势， 开始成为农业经营组织体制创新的一个新亮点。农民专业合作经济组织是由从事同类产品生产经营的农户自愿组织起来，在技术、资金、信息、购销、加工、储运等环节实行自我管理、自我服务、自我发展，以提高竞争力、增加成员收入为目的的专业性合作组织。它的发展是建立在家庭联产承包经营基础上，不改变现有的生产关系，不触及农民的财产关系，适应了农村的改革与发展。农民土地股份合作经济组织以农民增收、农村发展为原动力，把农民组织起来走向大市场，通过产权收益保障农民稳定持续增收，创新机制走向新的集约化。通过把千家万户的农民与千变万化的市场紧密地联系起来， 通过把壮大主导产业作为创建和发展农民股份合作组织的基础和前提， 通过已经形成的规模效应和产业基础，激发和调动广大农民走紧密联合和股份合作之路。但是，改革的任务远未完成。

二、中国农村合作经济制度面临的困境

尽管当前农民合作经济组织有了长足的发展， 但从当前农业和农村结构战略性调整、效益农业的发展和农业产业化经营的新形势来看；从广大农民对新技术、新品种和市场信息的迫切需要来看，发展还不够快，发展中还存在着许多不容忽视的问题。

（一）覆盖面偏低，合作紧密性还不强，功能和作用有限，大部分组织起步晚，起点低，商业规模小。由于农民专业合作经济组织发展时间短，带动能力尚弱，市场竞争力不强，组织机构较为简单，合作水平低，对农民利益保护不够。一些农民专业合作经济组织在组建的过程中， 并没有从维护农民合作经济组织成员的共同利益出发，开展紧密的互助合作与联合，与社员只是简单的买断关系，农民对经济活动参与不够；相当一批合作经济组织仅仅停留在生产环节或技术方面的简单合作，并没有解决把农民组织起来进入市场的问题；还有一些合作经济组织只注意保护核心层的利益， 而忽视外围成员的利益。此外，在农民合作经济组织的运作过程中，也存在一些组织内部无经营收入、无实体、无积累、工作被动，导致对农民无二次返利，内部无风险保证金，大的收益都归入业主、龙头企业、运销大户等手中，农民成员得到的实惠较少等问题，造成农民的利益得不到合理保证。

（二）认识存在偏差④。广大群众对农民合作经济组织在农业增效、农民增收中的作用、地位看法不一，对合作经济组织的重要性、必要性缺乏足够的认识，有的对农民合作经济组织的概念不大清楚， 有的把农民合作经济组织等同于乡村集体经济组织，因而不顾本地实际情况和农民意愿，搞行政凑合。有些农户对参与合作的作用不了解，参与的热情也不够高。一方面是农民合作经济组织带动农业增效、农民增收的典型不多，加上家庭经营规模小，生产资料购买和农副产品销售的数量相对较少，合作产生的效益不很明显，没有充分领略到参与合作的甜头； 另一方面是家庭承包经营养成了分散经营的习惯，搞合作误认为又回到了五、六十年代所搞的合作化运动，对合作起来不放心、不积极，愿望也不强烈。

（三）机制不够健全。现有农民合作经济组织大多数规模较小，自身的经济实力不强，相当一部分依赖于行政资助，带动辐射的范围小，覆盖面不广，跨行业跨地区的合作经济联合组织还很少。有的没有规范的章程，利益机制不够健全，大多数本身运作经费来源不明确，成员利益共享（盈余返还）不落实。内部比较松散，组织化程度较低。产销衔接不够紧密，多数是买断型的，与农户签订合同或契约的不多，依靠共同经营的产品相联接、靠行政的手段来凝聚，市场行情好时农民能得到点实惠，一旦市场行情发生变化，最终受损失的还是农民。

（四）政策落实不到位。党的十八大报告明确指出“发展农民的专业合作与股份合作，培育新型经营主体，发展多种形式适度规模经营，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系”，对此，2013 年中央一号文件进一步明确指出要发展多元化、多类型的农民合作社，要探索农民合作社联社登记管理办法，要规范农民合作社开展信用合作等。必须指出，中央的精神高屋建瓴，意义深远。但在实际工作中，还存在配套措施出台滞后、部分政策无法落地、以及存在部分地区和部门的认识和执行存在偏差等问题， 影响和阻碍了农民合作组织的健康发展。

三、农村新型合作经济发展路径的选择与构建

党的十八大报告指出， 实现城乡经济社会发展一体化是解决“三农”问题的根本途径。实现城乡发展一体化需要国家、市场和社会等多方面力量的共同参与， 合作经济组织在城乡发展一体化过程中具有独特的作用。在中国由农业国向工业国转变、市场化程度越来越高的情况下，这种以高度分散、单个农户小规模生产经营为特征的小农经济与社会化大市场之间的矛盾越来越突出。发展农村新型合作经济，是推进农业产业化、农村现代化的必然要求，是促进农业增效、农民增收的重要途径，是整合涉农资源、强化为农服务的有效手段，是深化供销社、信用社等改革的现实需要⑤。生产力的发展要求中国农村冲破这种束缚，新的合作联合已经势不可挡了，农村的土地流转等等，已经为合作打下了基础，而且农业要融进市场经济之中，也不得不想办法进入市场，建设农村新兴市场经济模式已经势在必行了。

（一）推进合作社教育研究工作。要深化贯彻、宣传、讲解、培训《中华人民共和国农民专业合作社法》和《农民专业合作社登记管理条例》等法律法规以及党的方针政策。要发挥电视、广播、报刊、网络等媒体作用，采取开辟专题、专栏等形式，对农民合作组织实行经常性宣传， 营造农民合作组织发展的良好氛围。有关部门要组织高等院校、科研院所等，围绕农民合作组织的作用功能、经营管理、财务会计、积累分配、组织建设、政府扶持、社会服务等问题，进行调查研究、专业建设、课程配套与人才培养。要不断解决农民合作社发展中遇到的理论和实践问题。有关部门应该建立机制，在农村基层干部和农民中普及合作经济基本知识，增强合作意识。要对农民合作社负责人和业务骨干进行系统的业务培训， 提高正确指导农民合作组织发展工作的水平， 要引导大专院校毕业生到农民合作组织工作， 以提高农民合作社经营管理水平和市场开拓能力。

（二）完善农村土地承包关系。坚持“大稳定，小调整”的原则，确保农村土地联产承包责任制长期稳定。按照“依法、自愿、有偿”的原则，建立农村土地流转合同管理制度，规范土地承包经营权流转行为。调整优化种养结构，转变增长方式，培育新型农民，增强致富本领。要发挥乡村致富能人的示范带头作用，引导农民合作组织以多种方式流转和集约土地，探索土地股份合作社、土地保险合作社、土地托管合作社、社区股份合作社等多种方式，推进各类农民合作社实现集约化经营、完善公共积累、促进扩大再生产，要让农民成员获得土地分红和劳动收入等多种收益。同时要探索“人地结合”和“三产递进“，进一步拓展加工、服务、旅游、金融等农民非农收益空间，增加劳务等工资性收人，提高农民社员生活水平。

（三）推进合作社规范化建设。切实保障农民合作组织成员的合法权益。引导和规范农民合作组织民主理财与社务公开，进一步管好、用好合作社资金，继续强化农民合作组织账户和社务审计。要逐步规范包括农民专业合作社、农村土地股份合作社、农村社区股份合作社、资金互助社、保险互助社、农村邻里互助社、农民用水协会等在内的各类农民合作组织的章程制订、制度安排、机构设置、分配机制、民主控制等各项环节和机制建设，使其有明晰的产权关系、健全的服务体系、合理的利益机制、民主的管理机制，切实保障农民合作组织广大成员的合法权益。

（四）发展多元化多类型合作。社会主义市场经济条件下，如何将分散的农户与千变万化的大市场联结起来， 是保护农民利益和增加农民收入的关键。对此，应按照“民办、民管、民受益”的原则，进一步规范管理，强化服务指导，加快建立和培植一批运营规模大、运行机制好、带动能力强、农民增收作用明显的农民专业合作社和农民股份合作社。推进农民合作社生产规模化、管理规范化、经营品牌化，着力发展一批“服务紧密型”、“产加销一体型”、“产销对接型”、“资产联营型”、“联合组织型”的农民合作社。创新“龙头企业+合作社+农户”、“龙头企业+合作社+家庭农场”、“联合社+合作社+农户”、“家庭农场+合作社+农户”、“供销社+农民合作社+信用社” 等各种实践模式，使工业企业、大型连锁超市、农产品交易市场等多种市场主体通过农民合作组织参与农业产业化， 进而使农民获得生产、加工、流通、销售等环节的利润，使消费者在交易中降低成本、保障利益，恰当发挥市场力量在促进农村发展中的基础性作用。同时，政府应该坚持“参与不干预，献策不决策，服务不增负，引导不强迫”的原则，加大扶持力度，加快农民合作社示范社建设步伐。

（五）建强合作社队伍建设。各级政府应加快体制创新，主动承担对农民合作组织的改革发展进行组织、培训、指导、服务、扶持和监督等重任， 切实履行扶持农民合作组织加快发展，使其引领广大农民参与农业现代化、信息化与城镇化建设进程。要指导和帮助各类农民合作组织夯实基础、拓展功能，有条件的可以以产品或产业等基础发展农民合作组织的联社、联合社或联合会建设，把农民合作组织的联社、联合社或联合会办成发展农村合作经济组织的公共服务平台和市场对接平台。各级政府应以内强素质外树形象为基础，抓好农民合作组织辅导员队伍建设，切实转变工作作风。要整合和动员社会各界力量关心支持农民合作组织的发展， 要抓好政策性金融和保险支持农民合作组织发展工作，通过加强领导、落实政策、搞好服务、创新产品，把推进政策性农业金融和保险试点扩面，作为一项重要任务抓实抓好，为农民合作组织的发展提供新的强有力的保障。

注：

①陈柳钦、胡振华：《中国农村合作组织的历史变迁》，《光明网- 光明观察》，

http：//guancha.gmw.cn／content／2009 -11／27／content_1013232.htm。

②崔慧霞：《新中国农村合作经济政策的演进逻辑》，《毛泽东邓小平理论研究》2012年第5期。

③王琳：《农村合作经济组织法律保障机制的构建》，《农业经济》2012 年第10期。

④李妍：《农村合作经济组织的发展现状及政策建议》，《中国财政》2011年第18期。

⑤陈秀兰； 夏叶丹：《农村合作经济组织内部控制存在的问题及对策》，《财务与金融》2012 年第5期。

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