我国村民自治制度的发展范式与路径选择

作者：万伟伟、曹露聪  责任编辑：中农网  信息来源：《求索》2013年第3期  发布时间：2015/11/24  浏览次数：47次

【摘　要】村民自治制度作为我国基层社会治理的重要支撑， 打破了传统的乡村治理模式， 取得良好的实践效果。但随着农村社会政治、经济、社会、文化条件的不断变化，原有的村民自治制度固有的不足也越来越明显。文章剖析村民自治制度产生的历史文化基础，总结各个历史阶段的实践历程。同时反思村民自治制度存在问题，探讨新形势下完善村民自治制度的路径选择。

【关键词】基层自治制度；演进；问题；发展路径

我国村民自治制度正式产生于1982 年的宪法，经过不断的探索和完善，形成了“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督“四个核心内容。作为保障村民基层政治参与、自我管理的关键制度， 村民自治制度在推动基层民主建设方面发挥了重大作用。在我国社会转型时期，对村民自治制度展开分析，立足于其经验，剖析其如何完善，是在新形势下推进农村社会管理创新、推进新农村建设的必然要求。 

一、农村治理模式的历史经验

任何制度的产生都不是一触而就， 而是有深刻的本土文化基础。①106 村民自治制度之所以能够在我国不断的衍生，并形成较为系统的内部体系，根源就在于在我国历史上，形成与村民自治自治制度密切相关的乡村治理模式， 这些乡村治理模式为后来村民自治制度的产生奠定了历史文化基础。纵观历史， 可以把村民自治制度实施前的中国村治模式分为四个历史时期，这些历史实践的经验，都为此后我国推行村民自治制度做了历史铺垫。所以深入把握村民自治制度，就必须回溯此前的历史实践。

（一）乡村宗族自主治理模式。作为传统的农业社会，无论是在人口数量上还是在区域面积上， 乡村在我国社会很长一段时期内占据绝大部分位置。由此，乡村的稳定直接关系着整个国家的稳定。而面对如此众多的人口和如此广阔的区域，国家政权不可能直接对乡村进行治理， 这时候主要的治理模式就是依靠乡村宗族进行自主治理。这种治理模式主要是适用在解放以前， 在本质上是“以地方宗族势力为依托的族民自治”。②在这种自治模式下，国家政权通过扶持地方乡绅的来达到乡村社会的治理目的。此种乡治模式是基于治理成本最小化的考量而做出的选择， 其治理的权威源自宗族权威与传统等级关系。随着中国社会的近代转型， 特别是土地革命的推进，这种传统的村治模式经济基础遭到破坏，乡村权威式宗族自主治理模式不再适应平等的人与人的关系。新型的乡村管理体制的重建就是必然的了。

（二）行政村人民政府领导下的乡村治理模式。新中国成立之后， 传统的乡村治理模式已经不适应转型社会发展的要求，为了巩固政权，中国共产党深刻认识到只有稳定解放区的乡村，才能使得政权更加牢固，因此，就直接通过在乡村建立政权的形式对乡村进行治理。1950 年，政府颁布《乡（行政村）人民政府组织通则》，在该细则中指出：在全国范围内成立行政村人民政府，领导和组织行政村的基本工作，行政村与乡人民政府并存，互不干涉。由此可以判断，这开启了另外一种新的乡村治理模式，即由村人民政府领导下的乡村治理。

（三）乡、镇政府领导下的乡村治理模式。在行政村人民政府领导下的乡村治理模式实施4 年之后，政府发现，很多乡村人口极少，根本不足以成立的一个行政村，行政村人民政府的存在加大了政府管理的成本。因此，为了适应政府行政管理的需要，1954 年，我国《宪法》和《地方政权组织法》规定撤销行政村。随后，进一步发布了《关于健全乡政权组织的指示》，规定直接由乡镇政府领导行政村的治理工作，从而开启了乡、镇政府直接领导下的乡村治理模式。

（四）人民公社领导下的乡村治理模式。在实施乡、镇政府领导下的乡村治理模式不久， 我国就开始了大规模的农业合作化运动，打破原有的政治组织与农村经济组织分离的形式，将二者统一起来，形成由人民公社的统一管理体制。③在这样的背景下，乡村治理的模式自然相应发生改变， 直接由人民公社对乡村实施领导和治理，人民公社既是乡村经济管理的组织，也是乡村政治管理的组织。相对来讲，这种治理模式是一种相对高度集权的治理模式，使得当时的乡村每个小生产队都毫无自主权而言，对于传统农业的发展来说， 不利于提高村民进行农业生产的积极性。从而窒息了农业生产力。文化大革命结束后，对此种治理模式教训的反思，开始了村民自治制度实践的探索。

二、历史演进：村民自治制度实践历程分析

我国在正式产生村民自治制度之前，进行了4 个治理模式的探索，正是这四个模式的探索，让我国政府意识到各种治理模式的弊端。改革开放之后，农村政治、经济、社会、文化结构都发生巨大变化，特别是社会文明程度的不断提高，村民的权利意识也不断在提高，传统的政府干预模式已经不适应乡村基层治理的需要，由此，才正式开启了村民自治制度实践的历程。

（一）村民自治制度的萌芽阶段。文化大革命之后，我国社会开始反思人民公社化管理模式带来的弊端， 乡村社会也逐渐摆脱这种治理模式， 但在当时生产大队组织还没完全瓦解但新的组织也还没出现的背景下， 一些村民自发组织了村民委员会，以适应村务管理的需要。经过个别地区的实践，这种村民自主管理的模式提高了村民生产的积极性， 取得了较好成效。因此，政府也开始高度重视村民自治制度这个新模式。1982 年，新宪法将农村基层自治纳入法律体系，明确规定村委会是农村治理的合法法定主体。1987 年，《村民委员会组织法（试行）》颁步，全国开始大范围地建立村委会，这标志着村民自治制度开始萌芽。

（二） 村民自治制度的形成系统框架阶段。在1987 年颁行《村民委员会组织法（试行）》之后，各地政府为了配合该法的实施，都结合该规定，立足本地实际情况，制定了一系列实施细则，这些实施细则对于完善村民自治制度具有重要作用， 推动了村民自治的法制化与规范化。1990 年，民政部颁布《全国农村村民自治示范活动指导纲要（试行）》，首次提出在全国农村建立四项民主制度，即“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”，并第一次系统的提出了村民自治示范活动目标、任务以及具体措施。这些制度共同构成了较为系统的村民自治制度框架。

（三）村民自治制度的完善阶段。1998 年，中央政府发布了《关于进一步做好村民委员会换届选举工作通知》，对农村选举工作进行了明确规定，推动农村“民主选举”。随后，中央政府发布《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》，推动农村“民主管理”。这两个配套制度是中央政府对农村民主政治建设的进一步推动。历届党的全国代表大会都充分肯定了村民自治制度在发展基层民主的重大意义， 并要求把它作为我国基本政治制度坚持下来。

我国村民自治制度经过三十多年的历史实践，取得了一系列的成就，虽然在我国东、中、西部乡村，由于乡村面临的政治与经济环境不一样， 可能村民自治制度实施的效果有所不同，但总体来说，村民自治制度不仅仅理论上完善了农村基层治理的制度，而且在实践中为农乡村发展作出了突出贡献。在理论方面， 村民自治制度在当今的农村显示出强大内生动力的同时，也为未来农村治理制度设计提供了理论基础。村民自治制度赋予农村社会公共生活空间，避免因为实施承包到户制度所造成的农村生活封闭化、个体化，让农民在进行个体生产的同时，也有参与乡村公共生活的源动力，这是构建我国基层治理模式重大的理论渊源。在实践方面，村民自治制度同样彰显巨大的生命力。村民自治制度开创了具有中国特色政治民主模式之先河，让村民广泛参与到乡村选举中来，打破传统家族式的治理模式，由村民自主选举乡村治理骨干，并集合成代表村民利益的村委会，弥补了政府与农村管理的脱节的缺陷，形成了具有中国特色的基层治理模式。村民自治制度赋予村委会政治功能的同时，也赋予了村委会经济职能，在村委会的领导下，各种农村生产基础设施逐渐完善，对于村民的各种生产和经营活动都予以组织和安排，提供了较为完善的服务体系，促进了乡村经济的发展。不仅如此，村民自治制度诞生于农村秩序遭受威胁的关键时期，避免了因为人民公社管理体制解体带来乡村秩序混乱，在很长一段时期内维护了农村的稳定。除此之外，通过一系列的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督举措，规范了基层乡村干部的行为， 促使基层治理主体提高自身素质、强化责任，初步实现了乡村党群、干群、群众与群众之间关系的和谐。不仅如此，通过赋予村委会一定的职能，使得村委会在维护农村秩序和调解纠纷等方面也发挥了积极作用，这对于化解农村社会矛盾，促进农村社会安定有重要意义。第三，为农村基层民主建设提供源动力。村民自治的实施推动了农村基层政治民主化的进程，对民主政治建设与发展有积极的影响。村民自治对制度创新、加强民主政治社会基础、增强村民民主意识等起着重要作用，这必将推动我国的民主政治建设进程。以上农村治理取得的成效，充分说明我国村民自治制度的实践方向是正确的，这个模式也符合中国的具体国情，它也是探索我国未来农村管理制度的宝贵基础。

三、现状反思：村民自治制度困境 

进入新时期以来，随着我国经济社会的发展转型，社会主义民主政治建设的加速，社会主义新农村建设的不断推进，村民自治实践中暴露出许多的问题。从制度推进的视野下，如何在新的时代背景下， 构建一条既能适应中国国情又能在社会主义新农村建设中发挥低管理成本、高工作效率新型村民自治制度， 需要在现有基础上对我国村民自治制度进行一定完善与改革。分析其存在的问题是村民自治制度未来路径选择的突破口。反思我国村民自治制度，存在着民主选举的监督不到位、村民自治权与乡镇政府行政权冲突以及民主决策失衡等方面的问题。

（一）民主选举的监督不到位。作为村民自治中最重要的部分，“民主选举”直接关系着村民自治的成效。然而，从当前村民自治制度的实践效果来看，其中有一个重大的问题就是村民参与乡村民主选举缺乏积极性， 将乡村选举制度置于虚设的境地。很多村民将选举视为村委会派发的任务，没有深刻认识到乡村选举的重要意义，各地参选率仅维持在百分之六、七十的水平。村民参与选举的消极性使得乡村选举产生一系列令人堪忧的后果。如有学者指出的，在一些乡村存在着较为严重的贿选、胁迫选举以及宗族势力干涉等等。发生在乡村的各种贿选，通过金钱物质等收买村民的选票，这是对民主选举最根源性的破坏，使得村民不能选出真正服务村民大局利益的基层自治组织的干部，那么最终村民的意愿就难以通过村干部得以表达出来。民主选举得不到落实，民主监督也必然形同虚设。个别地方的村民民主评议根本没有村民参加， 或者只有极少数参加，对于评议的程序也一无所知，或者对于民主评议的结果没有按规定执行奖惩。针对村干部的各种超越职权的行为，难以从制度本身加以制约和监督，就不能从根本上保障村民的利益。应该说，这些问题都直接导致村民自治制度功能发挥的失常。村民当家作主的权利直接赋予了村民的监督权，村干部只是村民行使权利选举的结果， 其只是村民根本利益的代表着和维护者。村民对村干部的民主监督是正当的、必要的。但是，诸多的乡村村民民主监督力度十分薄弱，根本没有发挥监督的作用，这与村民在乡村社会中的弱势性密切相关。

（二）自治权与行政权冲突。在我国宪法中明确规定，乡、镇政府与村委会只有指导的关系，而无领导关系。④而在目前的实践中，很多乡、镇政府在事实上构成对村委会的领导，不仅仅将本身属于乡、镇的工作划分给村委会完成，而且干预村委会的日常工作，比如选举工作、管理工作等等。村委会作为村民自治的组织， 对其过多的干预无疑加重了其行政化的色彩，导致村委会成为乡、镇政府下的又一个行政主体，背离村民自治的原则。乡、镇政府对村委会过度制约，源于在我国法律体系中，没有对乡、镇政府行政权与村民自治权的界限进行明确的划分和说明， 这是导致在实践中地方政府频繁干预村民自治的主导性因素。如果长期对此问题置之不理，这必然导致村委会职能和定位的模糊化， 在实践难以充当起村民利益载体的角色，会在根本上动摇我国村民自治的主体基础。

（三）民主决策失衡。虽然我国法律明确规定村民有参与村务治理的权利，但在实际操作中，村务治理参与机制的缺失，使得村民的此项权利难以落实。村委会在执行各种政策时，存在由村干部个人独断的状况，直接损害村民利益。村干部是村民自治活动的主体，其本应是村民利益的代表者、维护者，切实为村民利益服务。因此，在乡村事务决策时，应坚持民主的方针。然而，在有些乡村，村干部的家族管理思想没有改变，对自身定位不准确，仍然采取集中式的方式管理乡村，所有的乡村事务由一个人说了算，特别是在面临重大村务事项时，没有按照规定和程序听取村民的意见，使得广大的村民难以参与到乡村公共事务中的决策中来。⑤民主决策是实现民主管理的关键环节，没有民主决策，民主管理的前提要素都不可能存在。村民自治从最终实现的方式来讲，就是能够让广大的村民参与到各种乡村事务的决策中来， 而不是仅仅依靠某个村干部的个人决策。因此，在村民制度的构架中，如何实现民主决策的科学化，避免村干部独断、专断，也是摆在乡村制度面前的一道难题。

四、路径选择：完善村民自治制度的对策

在新的历史条件下，立足当前我国的国情，如何完善村民自治制度是摆在政府和学术界面前的一道难题， 这也是推动社会主义新农村建设的核心所在。对于此，有的学者认为，必须充分发挥乡镇政府在促进村民自治中的保障性作用， 离开乡镇政府的支持，村民自治难以实现。⑥笔者认为，未来的路径选择必然是完善村民自治制度，而在这个过程中，要完善配套制度，促“两权“冲突化解，并辅以乡村组织创新，实现民主监督，最后还要增强村民和村干部的法治意识，实现民主决策。

（一）完善法律制度规定，促“两权”冲突化解。当前，要真正“破解”两权冲突，关键在于要对当前村民自治制度的设计重新定位，立足国情，进行适当创新。而创新的关键就在于要完善相关制度的规定，将关于“乡镇行政权”与“村民自治权”法律规定规范化与细化，针对《中华人民共和国村民委员会自治法》中第五条的规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”应出台具体的细则，对于“指导、支持、帮助”的含义进一步具体说明，对“村民自治范围内的事项”进一步的列举， 并要求各地政府对此条的落实出台相应的配套措施，从而划清“乡镇行政权”与“村民自治权”的界限。

（二）培育乡村组织，促民主监督。个人与国家构成了传统的二元乡村治理主体，即在传统的乡村治理视角中，要么是由个人治理，要么是由国家或者国家赋予权力的某个组织治理。⑦比如在当前的乡村治理中，最重要的两个主体就是村民和村委会。但村民与城市市民不同，其在文化背景、知识结构上具有先天弱势性，虽然村民的素养随着社会的发展有一定提高，但在与村委会特别是与村委会中的村干部对抗时，始终处于弱势地位。如果过度地强调单个村民的监督职责，这无疑超出村民这个群体本身的能力。因此，要实现对乡村民主的监督，可以考虑组织化的监督，即在联合村民个体的基础上，加强乡村组织的创新，成立农村社区、农业生产合作社等组织，这类组织与单个村民个体相比，比较具有优势。一方面，这类乡村组织可以为村民进行集体生产服务，发挥其经济职能；另外一方面，也可以在乡村民主选举的过程中， 以组织的形式对相关行为进行监督，从而避免单个村民力量的薄弱性。

（三）增强法治意识，培育农村民主意识。随着我国依法治国实践的不断推进，村民的法治意识也日益增强，很多村民摈弃过去野蛮、暴力的维权方式，开始学会利用法律来维护自身合法利益。⑧但即便如此，我国乡村还有相当一部分村民缺乏法律常识，对村民自治制度认识不够，使得参与民主决策的热情不高。因此，增强法治意识，也是化解村民自治问题的重要途径。一方面，政府需要在广大的农村通过电视、报纸的形式，向村民介绍基本的村民自治制度， 提高村民对自治制度的认识，从而增强其参与乡村治理事务的意识。另一方面，政府要注重对村干部的引导。可以通过各种会议、培训的形式，向村干部传达村民自治的根本原则，引导村干部准确定位自身，逐渐培养起为村民服务的精神，从而在进行乡村事务决策时，采取民主的形式，避免独断。从时间跨度上来看，我国乡村治理其实已经走过半个多世纪， 乡村治理制度的实践也有30 多年，村民自治在宏观上推进了对现行体制的探索，村民自治的实施推动了农村基层政治民主化的进程， 对民主政治建设与发展有积极的影响。村民自治对制度创新、加强民主政治社会基础、增强村民民主意识等起着重要作用，这必将推动我国的民主政治建设进程。但与此同时，我们也应该正确面对村民自治制度在实践中的不足，找到其问题所在，结合当前乡村治理的具体实践情况，探索出我国村民自治的新方向、新途径，并在立足本土文化的基础上，进行适当的修正。由此，必能实现乡村社会的稳定，共建乡村和谐。

注：

①高放：《中国政治体制改革的心声》， 重庆出版社2006 年版，第106 页。

②《乡村民间宗教与村民自治：一项社会资本研究———兼论韦伯关于宗教社会功能的观点》，《浙江社会科学》2006 年第6期，第18-19 页。

③景跃进：《村民自治与中国特色的民主政治之路》，《天津社会科学》2002 年1 第1 期，第56 页。

④金太军：《“乡政村治”格局下的村民自治———乡镇政府与村委会之间的制约关系分析》，《社会主义研究》2000 年4 期，第67-68 页。

⑤陈强虎：《村民权利虚化：特征、原因及对策分析———对村民自治的一项考察》，《中国农村观察》1999 年3 期，第43-44 页。

⑥崔晓芳：《农村治理主体多元化的现实困境与实现路径》，《山西农业大学学报》（社会科学版）2012 年9 期，第87 页。

⑦项继权：《乡村关系行政化的根源与调解对策》，《北京行政学院学报》2002 年第4 期，第17 页。

⑧刘晔：《治理结构现代化：中国乡村发展的政治要求》，《复旦学报》（社科版）2001 年第6 期，第33 页。

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