农民参与农村土地征收: 理论基础、现实困境及路径选择

作者：彭小霞  责任编辑：中农网  信息来源：《农村经济》2013年第6期  发布时间：2015/11/24  浏览次数：16次

【摘　要】农民参与农村土地征收是行政法之理论基础—— “平衡论”之必然要求。当前, 农民参与土地征收的实践存在着参与主体不明确、参与事项范围狭窄、参与形式弱组织化等现实困境。破解农民参与农村土地征收中的现实困境需要采取如下策略: 完善农村土地产权制度、保障农民在农村土地征收中的参与权、提高农民的组织化程度、建立健全参与型农村土地征收程序、构建合理的利益沟通与反馈机制。

【关键词】农民参与；土地征收；土地征收程序；产权主体

农民参与农村土地征收过程, 是农民个体或农民组织依法通过一定的方式和程序, 直接或间接地在整个土地征收过程中表达农民个体或集体的利益、意愿和主张, 从而维护自身合法权利的行为。它是农村土地征收的公益性与公民民主权利相契合,确保土地征收行为对农民意愿的有效回应性、科学性, 实现由农村土地征收所带来的利益的公平分配中最直接、最重要的途径。当前, 由于对农民参与农村土地征收的重要性存在认识上的偏差, 对农民如何有效参与农村土地征收的理论研究远未深入和成熟, 因而在土地征收实践中农民缺少必要的参与权而使其利益得不到切实保障, 并由此引发了许多矛盾和冲突。因此, 对农民参与农村土地征收过程的若干问题进行深入地探索和研究有着重要的理论意义和实践意义。

一、农民参与农村土地征收过程的理论基础

城市化、工业化之初, 传统的以行政模式为主导的农村土地征收模式在农民参与方面的特征表现在: 一是征收相关信息资源封闭, 公众缺乏知情权;二是征收政策中制定主体、议题建构都被政府垄断,城市化过程中是否征用农地、何时征用、如何征用及征用的范围和补偿标准通常是由行政主体单方面决定的, 而与土地征收有直接利害关系的农民被排除在土地征收政策的制定之外; 三是土地征收实施的强制性, 缺乏与被征地农民的协商。征地行为以行政权的方式强制推行加剧了地方政府与被征地农民之间权利义务的不对等状态。随着行政体制改革的深入, 政府职能的转变, 政府主导的土地征收模式所带来的弊端日益显露。

传统土地征收模式的弊端引起了部分学者对土地征收制度及行政法理论基础的反思。如果说土地征收是一种强制取得所有权的行政行为, “那么规范土地征收行为的土地征收制度不应当理解为保障政府强制取得土地的制度, 而应当将其理解为一种财产权利保护制度, 其存在的根本目的在于限制国家权力的滥用, 保护农民或其他土地权益者的权利。”〔1〕从其建构的理论根基来看, 土地征收制度作为一种行政法律制度既不能完全建立在控权模式之上, 也不能完全建构在管理模式之上。“基于现代行政法所处的法治社会背景中多元利益的并存与冲突, 公共权力与公民个人权利此消彼涨的既对立又互相依赖等现实, 行政法律制度在内容设置上开始注重体现行政权与公民权的平衡精神, 即行政法在调整法律关系主体之间权利义务关系的过程中, 同时追求公权力与私权利、公共利益与个人利益、行政效率与个案公正等关系之间的平衡, 罗豪才教授将其提炼总结为‘平衡论’”。〔2〕该理论总的原则是在上述关系中实现“公正”的平衡( Just balance) , 即行政法的运行应强调对行政相关人权利的保护以此抗衡行政权的滥用。在农村土地征收实践中, 由于我国尚未完全建立能够有效的限制政府机关、集体经济组织对农村土地的实际支配权的法律制度, 而现有的土地产权主体制度的不清晰导致被征地农民合法的土地权益受到侵害, 在巨大的经济利益与政绩利益的诱惑下, 单靠执政者的内省和自制很难从根本上解决问题。因此, 当务之急是通过赋予被征地农民在农村土地征收中的参与权来抗衡和限制地方政府及其他主体对农村土地的不法行为以及无限扩大的权力。只有农民依法享有土地征收中的参与权, 成为农村土地及其土地利益的真正支配者, 才能限制土地征收权的滥用从而避免被征地农民被动的城市化、维护农民的合法权益。 

二、当前农民参与农村土地征收的现实困境 

1. 参与主体的范围不明确

《土地管理法》、《土地管理法实施条例》对参与主体仅规定了“被征土地的所有权人和使用权人”。而根据我国《宪法》规定农村土地属于集体所有, 对于何谓“集体所有”理论上存在争议, 中国民法学界提出从“共有”到“总有”再到“合有”等八种解释。〔3〕理论解释的困境带来实践操作的混乱, 虽然《土地管理法》第十条试图在理论上进一步明确集体的界限, 规定“集体”可以有乡( 镇) 、村、村民小组三级, 在不同程度上它们都是农村集体土地产权的所有者代表, 然而现有法律规范对“三级集体”相互之间权利义务不明确以及行使权力的方式不明确, 严重违背了产权的排他性原则, 实际形成了“人人所有、人人无权”的现象。进一步分析, “无论是作为政治自治组织的村民委员会, 还是作为经济组织的各种各样的农民经济集体, 在没有赋予农民以退出权和土地等财产分割权之前, 它们都只是卢梭的‘公意’理论的化身, 只是抽象的‘虚拟物’。”〔4〕农村土地集体所有权主体不明确, 直接影响土地征收中参与主体的缺位, 难以真正维护被征地者的合法权益。

2. 参与事项范围狭窄

现行农村土地征收的法律规范中, 对农民参与土地征收的范围规定比较笼统和狭窄, 在一些事关农民重大权益的事项上没有规定农民的参与权, 具体表现在:

( 1) 土地征收的“公共利益”认定缺乏农民的参与。对于何为公共利益, 我国宪法和土地管理法都没有界定。《国有土地房屋征收与补偿条例》首次以列举的形式界定了公共利益, 但仍然存在列举形式不够详尽具体、在兜底条款中将公共利益的解释权扩大到行政法规, 扩大了公共利益的“解释权”等问题。〔5〕这使得政府可以在土地征收时把一切活动都打着“公共利益”的旗号, 无限扩大土地征收权,运用行政权力来控制土地资源。虽然《土地管理法》在第44 条、45 条为保证土地征收中合乎公共利益的目的, 规定了征收农用地的办理、农用地转用审批和征收土地手续, 但因为审批前进行的决策行

为完全由政府一手操作, 被征地农民及农民集体对其所征地在审批前不享有知情权、参与权, 更不用谈监督。保证土地征收的公共利益目的实体性和程序性规定都因为其自身存在的矛盾和悖论, 无法保证被征地农民的参与, 从而影响着土地征收行为的合法性与合理性。

( 2) 集体土地征收方案和征收补偿安置方案的确定缺乏农民参与。《土地管理法》对于土地征收方案只规定了在批准后予以公告, 这种告知制度带有鲜明的“国家本位”和公权力优先色彩。土地权利人对于土地是否被征收, 征收被用于何种用途, 都没有发言权, 只能被动接受。可见, 在征收土地程序中, 集体土地相关权利人从程序一开始就陷入了相当被动的弱势地位。另一方面, 根据《土地管理法规》48 条的规定: 征地补偿安置方案确定后, 有关地方人民政府应当公告, 并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。从规定中我们可以看出土地权利人没有权利参与补偿安置方案的制定, 无权参与拟定土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的标准、数额、支付方式和支付时间以及农业人员的具体安置方式等发表意见。

3. 参与形式的弱组织化

在当前的农村土地征收的农民参与机制中, 组织载体的缺失使农民利益表达和利益维护陷入困境。几千年的中国封建社会的自给自足的自然经济,把农民牢牢限制在土地上, 与农民利益密切相关的组织除了宗族组织和帮会等秘密结社组织以外, 向来缺乏基于利益主体的契约化组织, 更不可能产生类似西方利益集团的农民利益表达组织。虽然村民委员会在宪法上被定位为代表农民利益的基层群众自治性组织, 但实践中村民委员会往往异化为乡镇政府的下属机构、派出机构, 行政化倾向严重。马克思对这种农民缺乏组织联系的特点作了非常生动的比喻, 说他们“便是由一些同名数相加形成的, 好像一袋马铃薯是由袋中的一个个马铃薯所集成的那样”。〔6〕真正代表农民利益的农民自治组织的缺乏,导致在农村土地征收中农民的参与权的行使缺乏组织载体, 即使受征地影响的农民人数众多, 分散的利益表达方式, 也使其在国家政治生活中影响微弱,从而形成导致农村土地征收中农民利益易遭损害的重要原因。

4. 参与过程缺乏程序性保障

( 1) 信息公开程序不具体。土地征收中的信息公开程序不具体主要体现在公告程序规定的原则性较强, 难以操作。土地征收法律规范中对征地公告及征地补偿安置公告的内容作了一些规定, 但这些规定相对简单, 仅规定公告中应告知土地权利人被征土地用途、位置、征地补偿安置标准等, 并没有对这些应告知事项的详尽程度作出规定, 行政机关在土地征收中有了较大的操作空间, 该公开的信息以抽象性规定予以掩盖, 侵犯农民的知情权。

( 2) 听证程序不规范。首先, 听证范围狭窄。我国专门规范土地征收听证的文件《国土资源听证规定》第19 条将土地征收听证的范围仅限于征地补偿安置方案和非农业建设占用基本农田方案的, 虽然规定了“其他情形”,但对于征收土地目的是否具有公益性以及土地征收决定这些重要事项却没有纳入听证范围。其次, 听证主持的确定难以保证征收的公正性。《国土资源听证规定》第7 条规定, 听证主持人在听证员中产生, 听证员由主管机关选定。因此, 听证主持人产生的中立性值得怀疑。再次, 听证笔录的法律效力不确定。《国土资源听证规定》第33 条规定: 听证主管部门应当根据听证笔录, 作出行政许可决定, 依法作出行政处罚决定。但是如果不根据听证笔录做出行政许可或行政处罚决定要承担什么法律责任呢? 《规定》没有规定, 而且《规定》本身属于规范性文件, 其效力层次低, 更无法保证听证笔录的效力, 所以作为听证重要记录和结果的听证笔录的效力不确定, 就使得土地征收听证会的举行形同虚设。

5. 参与结果的无实质回应性

斯塔林( Go ve. st srling ) 在他的《公共部门管理》一书中提出, 回应( Respo nsiveness) 意味着政府对公众接纳政策和公众提出诉求要作出及时的反应, 并采取积极措施来解决问题。农民参与土地征收是农民将自身利益诉求通过谈判、协商等各种方式向土地征收者传达, 土地征收者对公众的社会需求和所提出的问题作出积极反应和回复的过程。农村土地征收中征收者对农民参与的积极有效的回应能防止征收权的滥用, 保证土地征收政策的制定和执行的合法性。我国农村土地征收的法律规范虽然在很多方面规定了农民的参与权, 但却是有参与无回应, 是一种表层的参与。如《征用土地公告办法》、《国土资源听证规定》中虽然规定了在征收补偿安置方案批准时应当附有公众意见, 但是对于采纳公众意见, 并未规定应该以明确的方式通知参与者, 不采纳参与者意见, 也未规定应该以明确的方式予以说明理由或解释原因并告知参与者。因为尚没有这样的明确的规定, 导致在实践中公众参与的意见在参与程序结束后往往石沉大海, 尤其当征收实施中公众意见未被采纳时, 由于没有与公众进行后来的沟通环节, 使得公众无法很好的理解未被采纳的原因, 使民众有一种被愚弄的感觉。这样必然会使得公众参与的积极性下降。〔7〕

三、完善农民参与农村土地征收的路径选择

1. 完善产权制度, 明确产权主体

我国农村土地产权制度的模糊造成土地承包经营权的不稳定性、土地所有权主体的“虚置”。建立产权明晰化的农村土地产权制度, 可从如下方面入手:《村民委员会组织法》第2 条规定村委会是基层群众自治性组织, 办理本村的公共事务和公益事业。因此, 作为关系到大部分村民利益的土地征收应该属于“全村的公共事务和公益事业”而由村委会来行使土地产权。明确了村委会的土地产权主体地位, 还要进一步明确农民的土地产权才能实质上维护农民在土地征收中的合法权利。而土地使用权是土地财产权的核心, 所以健全农民的土地财产权, 主要是将农民的土地使用权明确化、稳定化。明确农民的土地使用权主要确认农民对土地的排他性占有, 通过立法将农民的土地使用权明确化为对土地的生产经营决策权、转让权、租赁权、开发权、收益权; 稳定农民的土地使用权, 主要是通过立法赋予农民永久的土地使用权, 稳定农民对土地的长期收益, 可以促进农民对土地进行长期的规划, 减少因短期行为带来的损失, 使土地资源得到更加合理有效的利用。〔8〕

2. 保障农民在农村土地征收中的参与权

参与权作为一项重要的程序性权利, 是主体行使实体性权利的基础和保障。为维护农民在土地征收中的合法权利, 必须保障首先确立农村在土地征收中的主体地位, 保障农民在土地征收中的参与权,将作为参与权组成部分的知情权、要求听证权、评议和表决权及相应的诉讼权进行法律化、系统化和具体化。

( 1) 知情权。在土地未被征用之前, 政府以公告的形式书面陈述需要征地的具体理由, 将征地补偿水平明确告知农民。这样做的效果是: 首先, 改变征地信息不对称的状况, 让农民知道自己土地的价值, 增强农民的市场意识和谈判能力; 其次是保证让被征地农民及时、全面、正确地了解有关政策法规, 确保政府能够依法征地。

( 2) 要求听证权。为保证土地征收目的的公益性, 政府机构必须举行听证会, 确保农民的意愿得以充分地表达。农民可以在听证会上质疑征地理由,将被征地人的意愿表达纳入合法有序的轨道, 对认为侵害自己权益的征地行为有权要求政府放弃或纠正。严格按照“正义先行、征地后决”的原则, 对没有执行听证程序的要坚决停止征地。按听证程序办事, 一方面有利于征地目的合法性和透明性; 另一方面通过集体和农民的参与, 促使征地机关按照互利原则不断修改征地方案, 使农民的财产权得到应有的尊重。

( 3) 评议和表决权。被征地农民通过农会或村委会等农民集体组织对征地过程中的涉及自身重大利益的土地征收方案、征收补偿方案进行评议, 在评议的基础上进行表决。被征地农民会议关于征地过程中的共同事项的决议应以被征地农民会议全体参与人2/ 3 以上多数通过。决议对参与被征地农民会议的全体农民具有法律约束力。

3. 提高农民的组织化程度

农民的组织化程度不高, 使其在向政府进行利益表达时缺乏合力, 严重影响了农民在土地征收的各种合法权利。要提高农民的组织化程度, 关键是成立能代表农民利益的民间组织, 亨廷顿认为, 组织是通往政治权力之路, 是稳定的基础, 因而也是政治自由的前提。〔9〕要保障农民在土地征收中的合法权利, 应该成立农会, 发挥组织的凝聚、号召以及强有力的影响功能。在经济功能上, 农业协会在经济上为农民提供生产、营销、信息、技术、培训等服务; 在政治上, 国家在制订涉农法律政策时则要先听取农业协会的意见, 从而避免伤农法律政策的出台。除了成立发展农会外, 还应发展各类服务于农民的社会中介组织。“我国的中介组织具有‘官民二重性’,不仅可以凭借其处于一线、贴近民众的优势成为失地农民利益表达的渠道, 让失地农民有自己的声音, 而且能够依靠其与政府机构的特殊关系表达和实现他们的利益, 并为他们争取更多的权利。”〔10〕中介组织的这种得天独厚的优势会在政府与农民之间发挥桥梁与纽带的作用, 减少因土地征收所引发的冲突。

4. 建立健全参与型农村土地征收程序

( 1) 对征地申请进行初步审查。征地机关在对征地申请进行初步审查过程中, 要做到公开、透明,要保障集体和农民的参与。首先, 征地机关在接到申请后应将征地目的、范围、期限、面积等内容对被征地农民进行公告。其次, 被征收的集体和农民可以分别对征收目的的合法性、征地的范围、期限、面积等通过书面意见书、提供证据等方式提出自己的意见。再次, 双方就征地方案和补偿方案进行磋商。最后, 征地机关将审查情况进行公告。〔11〕

( 2) 报上级部门审批。在上级部门对征地材料进行审批过程中, 为保证征地的合法和公平性, 如在初步审查阶段没举行听证, 可对征地的目的合法性举行有专家、农民集体或个人参与的听证会。

( 3) 公告、登记。批准征收后, 县级以上人民政府土地管理部门要及时将审批的征地方案公告,并通知有关集体和农民。

( 4) 签订补偿协议。县级以上人民政府土地管理部门应组织用地单位与集体、农民就征地补偿费直接进行协商; 协商不成的, 可由县级以上人民政府公开裁决。对裁决不服的, 集体和农民可以依法提起行政复议或诉讼, 拓展参与的程度。

( 5) 足额支付补偿费用并实施征收。补偿费用确定后必须先行足额支付给被征地农民才能实施征收, 违反先补偿后征收的先后顺序是违法的。

5. 构建合理的利益沟通与反馈机制

第一, 明确利益沟通的基础是双方法律地位平等。行政机关不能利用其强势地位使当事人在不自愿的情况下进行利益沟通。第二, 利益沟通的前提是行政机关必须在法定的权限范围内行使处分权。为有效达成磋商, 谈判双方都必须在各自权限范围内作出让步, 对于行政机关而言不能以牺牲公共利益和其他利害关系人的利益为代价来换取农户的同意征收。第三, 对农民提出的意见和建议从国家和地区发展政策进行整体考虑, 兼顾农民的利益, 就提出的反对意见、建议或相关修改建议的答复出具报告并公布。第四, 将建立双方在平等自愿基础上订立的协议赋予其效力。行政机关不能以磋商协议没有约束力而随意撤销、更改甚至废止, 否则就违反信赖保护原则要承担法定赔偿责任。

参考文献:

〔1〕许明月, 曹涌涛, 吴茂见. 从征收权的理论边界看我国农地征收制度的完善[ J] . 学术论坛, 2008, ( 03) .

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〔3〕丁关良. “集体土地所有权”性质之客观界定[ J] .淮阴师范学院学报, 2007, ( 01) .

〔4〕中国土地产权制度—— 基于宪法第10 条的分析[ Z] . 法律教育网, 2012- 03- 06.

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〔6〕马克思恩格斯选集( 第1 卷) [M ] . 北京: 人民出版社, 1972.

〔7〕孙振声. 集体土地征收中公众参与立法问题研究[ D] . 内蒙古大学硕士学位论文, 2011.

〔8〕杨玉军. 农村土地流转过程中的农民权益保障问题研究[ D] . 安徽大学硕士学位论文, 2011.

〔9〕( 美) 塞缪尔·亨廷顿等著. 难以抉择—— 发展中国家的政治参与[M ] . 北京: 华夏出版社, 1989.

〔10〕张登国. 构建新时期失地农民利益表达机制[ J] .中共云南省委党校学报, 2007, ( 08) .

〔11〕梁亚荣, 付坚强. 论参与型土地征收程序的构建[ J] . 江淮论坛, 2006, ( 05) .

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