形式化治理：村级组织性质的再认识

作者：魏小换、吴长春  责任编辑：中农网  信息来源：《广东社会科学》２０１３年第４期  发布时间：2015/11/24  浏览次数：31次

［提　要］税费取消后，村级组织逐渐从原来的半正式或非正式的治理方式向以干部管理科层化、村务管理文牍化、村庄治理行政化为主要特征的形式化治理方式转型。形式化的治理是后税费时代村级组织经济基础的转变、治理内容的转换以及乡村两级治权的弱化所共同形塑的。这种治理方式使得基层组织既没有实现规则之治，又失去了原本简约治理的内涵，造成干群关系疏远、基层组织权威下降、农村的矛盾纠纷无法解决和农民上访增加，同时还造成了村庄内生资源和国家输资源的极大浪费。在乡村社会与国家对接的这一灰色地带中，半正式治理仍然是一个合理且有效的选择。

［关键词］村级组织;形式化治理;组织定位

一、问题的提出

自１９８７年《村民委员会组织法（试行）》（以下简称《村组法》） 颁布以来，村民自治在我国已经运行了二十多年。从制度设计上来讲， 《村组法》明确规定了村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，并承担着四项主要任务：办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议①。同时，村级组织作为国家与农民关系的一个主要连接点， 《村组法》还规定了村委会要协助乡镇把国家政策贯彻落实下去的主要功能。因此，村级组织作为群众性自治组织，不管是在办理本村公共事务，还是在贯彻落国家政策和意志方面，都不可能像国家政权机关那样，进行科层化设置和治理，而应是一种半正式或非正式的治理机构与方式。

半正式的乡村治理是一种官民两便的实体治理②，而且在基层治理的历史中一直有着延续性。正如黄宗智指出，“帝国时期遗留下来的‘集权的简约治理’ 传统，有一定部分的内涵在国民党时代、毛泽东时期和改革时代的治理中存留下来，并认为在当下简约主义中的半正式行政方法以及国家发起结合社会参与的模式，也许仍然可能在中国起一定的作用”③。半正式与非正式的治理特征既是国家简约治理的要求，也是由村级组织所处的非程式化、不规则的乡土社会生态环境、社会基础，村级事务的综合性、突击性、季节性、临时性、偶发性和乡土性等特点决定的④。因此，半正式与非正式的治理方式是国家权力嵌入在地方性的乡村社会内部的结构、关系与规范之中，以国家力量作为乡村治理的后盾，以乡村的社会基础来定位乡村治理的机制的方式，也因此被学者称之为“嵌入式治理”⑤。

不过，在现代公共规则的比照下，半正式治理中也有着诸多不规范的特征，因而一些学者认为当下乡村社会的非正式治理是需要改造的，制度化的现代公共规则才是基层治理变革的方向⑥。随着我国农业税费的取消，学者一般认为村民自治迎来了新的契机，规范化、科学化、正式化和制度化也成了国家推动基层治理变革的方向。然而，我们的大量调查发现，农业税费的取消，村级组织一方面没有像一些学者所期盼的那样，出现了村民自治生成的空间⑦；另一方面，随着税费的取消，村级组织的治理方式由原来半正式或非正式治理方式向形式化治理方式转型，村级组织越来越像一级政府行政机关，却因此成为脱离群众和乡土社会的“悬浮型”组织。基于对这一悖论问题的思考，本文将主要阐述当前村级组织形式化治理方面的主要特征，进而探究造成村级组织治理方式如此转变的内在机制以及政治社会后果，进而重新对基层组织进行恰切的定位。

二、形式化治理的特征

所谓形式化治理是指村级组织在村庄治理中侧重于外在形式建设，而缺乏实质内容。比较典型的特征就是干部分工和管理的科层化，村务管理的文牍化以及村庄治理的行政化。

（一）科层化

首先，村级组织科层化的最典型表现就是坐班制。在当前很多地方的基层管理中，上级政府往往要求村干部按照正常的上班时间，主要就是要求村干部按照正常的上班时间，每天早上到村委会签到、工作地点也主要在村委会，按时上下班。例如笔者在湖北和江苏调查时发现，乡镇要求村级组织实行严格的坐班制。湖北Ａ村，村干部从周一到周五，每天早上８点必须到村委会签到，除了有个别事情需要找农户的，基本上都在村委会上班。与坐班制相应的，就是村干部脱产和职业化。其次，村级组织还要执行严格的考核制，主要是指对村干部的工作进行量化，而工资是和这些量化的工作结合起来进行考核的。

（二）文牍化

文牍化主要是指村级组织在进行村庄治理中，很多工作都要进行文字备案，同时，还要求制度上墙、建立档案。文牍化要求村干部具有一定的文字水平和机算机操作能力，而对于来自知识水平有限的广大村级干部来讲，是具有很大挑战的，以致于做帐、备案成为他们主要工作，最耗费时间和精力。因此，这一工作也被村干部形象的称作“做作业”。在调查中，湖北村的村干部跟笔者说，他们几乎每周都要到镇里去送报表，而各种考核现在都要变成白字黑字。

（三）行政化

从法律关系上看，村级组织作为基层群众自治性组织，与乡镇政府之间是一种“协助和指导”的关系，但事实上，乡村之间这种行政隶属关系却还是存在的，而没有像有的学者所说的，税费取消为村民自治营造了好的环境。我们在调查中发现，村级组织并没有随着税费的取消而走上自治的道路，反而随着村干部工资实行国家转移支付以后，行政化越来越严重。农业税费的取消，意味着村干部不再承担收取税费的硬任务，也就可以不主动与农民打交道，不再积极介入与村民密切相关的事务。然而，与农业税费取消相伴随的是，自上而下的各种“软件” 考核任务却在不断增多，正如有学者指出，基层考核出现“软指标的硬指标化”⑧。也就是说，税改前后，村级组织行政化的本质并没有发生变化，变化的只是执行的任务。而所谓行政化主要是指村级组织的工作主要用于完成自上而下的政治任务，而不是积极处理与村民密切相关的村务，如村庄公共品供给等，村级组织的功能和性质发生异化，成为脱嵌于群众和乡土社会的基层组织。

三、形式化治理的内在机制

（一）资源下乡：经济基础的转换

作为一种科层化、文牍化、行政化的形式化治理方式，必须具有与之相对应的经济基础，否则就难以在现实中运行。

税费改革之前，村级组织主要依靠村集体收入和农业税费中的提留来维持村庄的基本运转。对于一般农业型地区的村级组织来说，集体收入主要来源于集体资产的转包收入，包括一些山林、水塘、果园以及机动地承包收入，其收入是极其有限的。因此，村级组织主要依靠的还是农业税费的提留。１９９０年代以后，随着国家从农村汲取资源的不断加大，农民的负担越来越重，乡镇一级为了完成上面安排下来的税费任务，更是结成了“乡村利益共同体”⑨，干群关系恶化，进一步导致基层治理的“内卷化”。正是如此，在世纪之交，有学者发出“农民真苦，农村真穷，农业真危险”⑩的感叹。

随着国家工业化的基本完成，国家不再需要从农村汲取资源，而是进入了“以工补农” 的阶段。为了改变因收取税费引发的干群紧张关系，国家在２００２年启动了农业税费革，并在２００５年全面取消了农业税费。因此，“乡村利益共同体”被打破，乡镇一级不需要村级组织帮助其收取税费，而国家也不允许村级组织向村民收取任何费用，并在村庄公共品供给上采取“一事一议”的协商制度。然而，我们的调研发现，“一事一议”在全国大多数农村地区的实践是失败的，村级组织几乎无法再从农民手中收取任何费用。此外，“一事一议” 方式即便可以向村民收取一定费用，这部分费用也是很有限的，比如湖北省规定每个人一年仅能收取１５元，根本难以进行村庄公共事业建设。换言之，税费取消以后，一方面国家堵住了乡村两级向村民乱收费的机会，另一方面，也堵住了乡村两级组织从农民手中提取资源进行村庄公益建设的通道，农村的公共品供给很快陷入困境，使得国家不得不通过输入资源来维持村庄的正常运转。国家向农村输入的资源主要包括三部分，其中，一部分以惠农资金方式直接补贴给农户，如粮食直补等；一部分是通过国家的转移支付付给村干部的工资，而不再由农民和村集体承担；再有一部分就是国家各种涉农部门提供的各种用于新农村建设的项目资金。虽然这些项目资金用途都有具体的规定，但是在实际操作过程中，村干部大多会运用各种策略省出一部分，用于村庄的公共事务和公益事业以及村级组织的日常开支。

当然，在维持村庄正常运转经济基础方面，不同区域的农村存在一定的差异。比如，在一些城郊村，由于土地开发和大规模的土地流转，村级组织可以从中获取一部分收入作为村庄开支，而且这部分资金在村集体收入的比重是远远高于其它几方面的。但总的来说，对于大多数村庄来说，村级组织运作的内生经济基础正在丧失，而主要依托于自上而下的资源输入。

（二）治理内容的转变：软指标的硬指标化

治理内容的改变是造成村级组织治理逻辑发生嬗变的直接因素。不管是在税费时代，还是后税费时代，村级组织作为国家与社会的结合点，一方面承担自上而下的国家任务，使国家政策贯彻落实下去，另一方面，承担村务管理，进行纠纷调协，达成公共品供给等。而村级组织一般会把这些工作分为中心工作和基础性工作，中心工作主要是上级布置的、必须要完成的务，而对于基础性工作，村干部都会把它当作中心工作的附带工作来做，并且往往也是完成中心工作目标的基础。

村级组织的治理逻辑与中心工作是密切相关的。税改之前，村级组织的中心工作主要是两方面，一是协助乡镇收取税费，二是进行计划生育工作。由于这两项工作是跟农民密切相关的，村干部要完成这两项任务，就必须与农户接触，甚至还要经常到农户家里。比如，收取农业税和“三提五统”，由于１９９０年代以后，税费加重，就有一些农户不愿交，或是交不上，还有一些农户选择抛荒，外出务工以逃避税费。在这种情况下，村干部为完成税费任务，就必须要多次到农户家里催交税费。再比如，由于八九十年代，农村的传宗接代的观念还很强烈，所以一开始搞计划生育，很多农民是接受不了的，想方设法的逃避政策。又如１９９０年代开始的殡葬改革，由于这与农民“入土为安”的传统观念相违背，这也是让村干部头疼的任务，与计划生育一起被当时的村干部形象地比喻为了“杀老子，杀儿子”。每一项都是硬性的任务，而每一项都面临着相当大的困难。要完成这些任务，村干部就必须要给农户讲政策，如果一次理解不了，还要多次去讲。由于村民白天要不外出打工，要不到田地干活，或是去外办事，因此，村干部就必须趁农户在家的时候，或是直接到田地里找农户。所以，面对这样的非程式化的乡土社会，村干部要想把政策落实下去，就必须采取相应的半正式或非正式的治理方式。

随着税费的取消，作为原来“收粮派款，刮宫引产”的两项中心工作，前者已经不存在了，而计划生育工作，也随着农民生育观念的改变，基本上步入了正轨，有些地方已不再成为中心工作。后税费时代，村级组织的中心工作，则是围绕乡镇要求而展开的，主要是一种“软件” 建设。总体来说，后税费时代乡村组织主要做以下三方面的工作：一是按国家要求进行村务管理规范化，即主要是填写和制作各种表格和文件，进行村务档案管理。二是协助乡镇政府完成一些惠农政策实施的辅助性工作。由于税费的取消，国家转而向农村输入大量的资源，并以粮食直补的形式直接发给农户，村干部主要是负责做一些测量、核对亩数的辅助性工作。最近几年，在我们调查的一些村庄，村干部连测量都不做了，不管农户种了什么，都直接按农户的承包面积发放粮食直补，有些农户抛荒多年，依然可以拿到粮食直补。三是争资跑项成为了当下村级组织的一个中心工作。农业税费取消，使得村级组织的内生经济基础丧失，随之而来国家又开始不断的通过项目的形式进行资源下乡。因此，如何迎接项目下乡，成为当下村级组织主要工作之一。

此外，当前，不管是国家资源下乡，还是乡镇下派的其它临时性的中心工作，如迎检，普法宣传或是进行新农村建设等，这些工作的一个突出特点，就是不需要直接和农民打交道了，村级组织更多是与上面接触，应付上一级的要求。正是因为当前村级组织中心工作发生了变化，原来干群之间比较强的关联逐渐弱化，村级组织大多与农户没有联系了，甚至是脱离农民的。所以，笔者调查中感受到，虽然村级组织忙的焦头烂额，却与村民不相关。“官动民不动” 造成了村级组织治理逻辑的变化，而形式化治理也正好符合当前村级组织工作任务的要求。

（三）治权的弱化：干群连带机制的断裂

村级组织治理内容的改变是形式化治理的直接因素，而乡村两级治权弱化则是影响村级组织治理逻辑发生变化的间接因素。从集体化时期到分田到户再到后税费时代，乡村治权经历了一个逐步弱化的过程。

集体化时期，由于国家采用了“三级所有，队为基础” 的人民公社体制，再加上当时严格的户籍制度，禁止农民向城市流动，所以，村庄就成为农民生产和生活唯一场所。由村级组织具有支配农民生产、生活的资源分配权力，因而，农民在这个时期依附于村级组织。而分田到户以后，由于家庭承包经营权的推行，家庭成为了生产和经营以及分配的主要单位，农民拥有了生产和经营自主权，以及国家放开对农民流动的限制，从１９８０年代开始就有一小部分农户向城市流动，农户与村级组织这种依附性关系被打破，村级组织的权力开始弱化。但是，由于村级组织是集体土地的所有者，虽然国家在１９８３年规定，土地承包期限一般为１５年期限，后来在１９９３年中央十一号文件又宣称土地承包３０年不变，但是很多地方的村级组织依然具有调整土地的权力，保持了三年一小调，五年一大调的状态。再加上这个时期，土地还是农民的主要生计来源，所以，村级组织对农户具有一定的支配关系。因为具有调整土地的权力，村级组织可以达成像修路、挖塘等一些公共品的供给。比如，修路占用农户的土地，村级组织就可以从机动地调整一块补给村民。但是，２００２年，《中华人民共和国土地承包法》则把土地承包关系上升为一种受法律保护的关系，《中华人民共和国物权法》又进一步把农户对土地承包关系被界定为一种“物权”关系，２００８年的中共十七届三中全会提出维持土地承包关系长久不变。这一系列措施使得村级组织作为集体土地所有者的所有权被架空和虚化，村级组织的治理权力大大弱化。这一后果就使村级组织通过调整土地实现村庄公共品供给几乎是不可能了。

另一方面，税费时期，村级组织可以在收取税费的时候，收取一定的共同生产费，同时，在这个时期，村民还需要出“两工”，所以，村干部有钱也有权力组织村民，达成村庄的公共品供给。如此以来，村干部为了能够顺利收取税费，也会主动完成村庄的公共品供给，否则村民也会以此为借口不交，或少交税费。因此，干群之间建立了责任连带的关系?灛伂嫛５?农业税费取消后，虽然国家通过各种方式进行资源下乡，但是这些资源多是村干部通过私人关系争取而得来的，与村民并不产生太大的关系。这就导致村干部在处理村庄的公共事务时缺乏来自农户的压力，村干部的治理责任大大弱化?灛伂尅６?在村庄自身资源有限的情况下，村级组织也很难正常运转，更无法为村民提供基本的公共品供给。虽然国家提出村庄的公共品供给主要依靠村民“一事一议” 制度来解决，但是由于村庄逐步原子化，村庄舆论难以起作用的情况下，少数人搭便车行为无法克服，也就产生了“少数决定多数” 的结果。也就是说，在村庄自身内聚力不断下降的情况下，国家弱化乡村治权又导致村级组织的动员能力和组织能力的下降，二者共同型塑了当下村级组织消极不为的逻辑。这种消极不作为，并非是村干部的完全无所事事，而是指村干部往往只选择一些可以做的、容易做的事务，充当“维持会” 的角色。由于自上而下还保留有对软件建设的检查和监督，故而村级组织也就致力于这一块“做作业”，使得村务管理向规范化、制度化、文牍化发展，村级组织治理逻辑由原来的半正式治理向形式化治理转变。

乡镇治权的衰弱则是形塑村级组织形式化治理的另外一个变量。作为国家基层政权，国家行政机构的末梢，乡镇不仅面临大量的事务，而且处于压力型体制的末端。税费取消后，乡镇一级面临财政短缺问题，已是不争的实事，特别是中西部地区的农村，原来主要依靠收取税费维持乡镇运转，而税费取消后，乡镇集体经济差，财政收入短缺，虽然乡镇体制改革以后，减少了一些财政支出，但是乡镇自身的正常运转都难以维系。由于乡镇一级又处于压力型体制下?灛伂崳?面对层层分割下来的指标，又不能不去完成，乡镇因此更愿意把农村基层组织作为自己的下属机构来对待，充当乡镇的一条腿。乡镇控制乡村的方式主要有三种：一是通过“村财镇管” 这种方式起到进一步控制村干部的目地。二是通过各种各样的激励方式，比如通过给村干部发放福利等激励手段，以实现村干部服从上级。三是通过与村干部签订各种责任书，以使政治任务落实到村一级。所以，税费取消后，村级组织并没有因为不收税费而有了更多的自主空间走向民主自治的道路，而是增添了更多的行政化色彩。这种行政化又因为治权的弱化而变成形式化的治理，与乡镇一起形成“共谋”?灒?来应对自上而下的检查。所以，有学者指出乡镇在税费取消后，逐渐与基层社会脱离，成为了“悬浮型”型政权。

四、形式化治理的后果

形式化治理使得基层组织既没有实现规则之治，又失去了原本简约治理的内涵，给村庄政治社会造成了诸多影响。

首先，干群关系疏远，基层组织权威下降。村干部的脱产化、职业化和官僚化，并且以完成自上而下的任务作为基本目标，使得村干部主要与乡镇一级接触，而与老百姓却很少接触，这就造成了干部与群众之间的关系疏离。在调查中，我们经常会听到老百姓说“不知道他们（村干部）天天都在干嘛”，“村干部跟我们没有关系，你不去找他，他也不会来找你的”。干群脱离，造成了老百姓不理解干部，认为干部都是不为民众谋利益，而只是为自己谋私利。特别是农业税费取消以后，农民对于国家的认可度有所提高，但作为国家的最基层组织，在老百姓这里却失去了合法性。所以，我们经常会听到，“上面政策是好的，但是一到下面就歪了”。此外，干部也不理解老百姓，干部也认为自己很委屈，觉得现在也不像以前要向农民收取税费，所做工作也都是为老百姓服务的，可是老百姓还是不理解自己，他们总认为干部都是坏的。因此，基层组织的权威在后税费时代不仅没有提高，反而大大下降。

其次，矛盾纠纷无法解决，农民上访增加。村干部侧重于形式化治理，村庄的公共事务也因此而被疏忽。就纠纷调解而言，传统社会主要是依靠士绅、族长等内生权威来解决的，而当前村庄社会发生急剧的变迁，特别是市场经济、法律和现代传媒等现代性因素的影响，内生权威在村庄也逐渐失去了合法性，而在当下内生秩序不足的情况下，就需要外在力量维持村庄社会秩序。村级组织作为外在体制性力量，理应担负起维持村庄社会秩序的任务。但由于村级组织逐渐走向形式化治理，不再积极介入老百姓关心的村务。村民一旦发生纠纷，要么诉诸法律，要么就请混混解决。这就造成了小问题因为没有得到解决，最后演变成大问题，还有一些村民，由于找村干部不给解决，走法律成本又太高，就选择上访这样一种途径。大量的经验研究都发现，农村税改以后，寻求政府介入村庄公共事务的治理性上访大大增加?灐?

最后，形式化的治理，造成资源的极大浪费。一方面，村干部为了应付上级检查，各种文牍化的工作不仅耗费了大量的时间和精力，而且造成集体经济的极大浪费。据村干部介绍，近年来，各种档案的制作，以及各种上墙的制度案板，每年都要花费好几千。然而这些工作却没有发挥实质性的作用。另一方面，由于干群关系的疏远，农民对公共品供给的实际需求没有得到有效表达，自上而下输入的各种资源与农村实际生产生活需求产生严重的脱离，造成国家资源输入不仅没有发挥应有的作用，而且出现了极大的浪费。

五、结论与讨论

综上，我们可以看到当下基层组织的规范化、制度化不仅没有实现规则之治的转型，反而演变为没有实质内容的形式化治理。这一治理方式使得干群关系疏远、基层组织权威下降，农村的矛盾纠纷无法解决，农民上访增加，同时还造成了村庄内生资源和国家输入资源的极大浪费。形式化的治理是后税费时代村级组织经济基础的转变、治理内容的转换以及乡村两乡治权的弱化所共同型塑的。

由此，我们必须对基层组织的功能和性质进行重新的定位，村级组织作为“上面千条线，下面一根针”的这根针，既要承担自上而下国家政策和意志的落实，又要保证村庄社会的基本秩序，满足农民的基本生产生活需求。村级组织首先需要扮演的是积极介入村务的角色，而非仅仅是形式上的规范角色。当下有形式而无内容的治理模式既不能发挥原有半正式治理的实效功能，又只是仿照了现代公共规则之治的表面形式。有制度却无制度化的能力，科层化与官僚化的村级组织与乡土社会自身的特点严重脱节，毕竟乡村社会并非是程式化的公民社会，村庄事务也具有突发性、季节性等各种乡土特点，农民的行为逻辑更具有乡土本色。因此，在乡村社会与国家对接的这一灰色地带中，半正式治理仍然是一个合理且有效的选择。

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