作者:燕雨林、刘 愿 责任编辑:中农网 信息来源:《广东社会科学》2013年第4期 发布时间:2015/11/24 浏览次数:27次
[提 要]随着新一轮城镇化的提速,各地政府纷纷将“城中村改造” 提上议程,其中的地权归属问题有待研究。城市化先行区域深圳和广州的城中村改造案例说明,在我国城镇化背景下城中村改造中土地产权归属面临国有化或集体化的两难选择:国有化使农民享有房产交易权,但丧失土地所有权;集体化可使农民保留土地所有权,但房产不可交易导致其资产抑价。这一两难困境源于我国土地城乡二元所有制下的权利不均等,解决这一困境的办法是赋予国有土地与集体土地真正同等的权利。
[关键词]城中村; 土地产权归属; 国有化; 集体化
一、前言
城中村是我国在工业化与城市化进程中,土地二元所有制结构和长期城乡分治产生的一种独特现象。在“农地非经国家征用不得转为建设用地” 的制度安排下,城市发展对建设用地的需求只能通过农地国有化的方式取得。在早期城市化过程中,政府征地有意避开村落以降低补偿成本,但那些失去耕地的农民仍然留在原居住地,村落处于城市的包围之中,从而形成“城中村”(崔艺红,2007)。失地农民在有限的宅基地上大量建设住房出租,为低收入阶层提供了廉价的住房,城中村农民也获得了持续的收入来源,但城中村基础设施落后,消防治安隐患多,环境卫生及生活服务等公共配套设施滞后。在提升城市形象、改善人居环境的背景下,各地政府纷纷将“城中村改造”提上议事日程。
近年来,城中村改造成为学界讨论的热点问题。现有文献主要集中于城中村改造模式的归纳与优劣比较(陈清軻,2012;杨豪中、王劲,2011),以及城中村改造过程中的利益分配问题研究(生青杰,2012;李丽娟、朱鸿伟,2009)。其中,城中村土地产权问题尚未引起学界的足够重视。傅鼎生(2010) 从法学角度分析了城中村改造过程中土地产权归属问题,认为现实中“城中村”的土地归农民集体所有,而法律规定城市土地属于国家所有,现实与法律发生了冲突,若强行将“城中村”的土地转归国家所有必然侵害农民权益,直接影响城市化进程。陶然、汪晖(2011)从机制设计角度分析了我国城中村改造的路径,主张我国城中村改造应该实现“城市户籍-土地-财政体制”的联动改革,依据法律规定将城中村土地国有化以明晰产权,并可在现行政策法规框架下进行基础设施和房地产开发,避免“小产权房”问题。
可见,在城中村改造过程中,其土地权属面临着国有化还是保留集体所有的两难选择。一方面,城中村改造后的安置房土地国有化,农民安置房享有与普通商品住宅同等的权利,尤其是可交易性,但农民却丧失了土地的所有权及其潜在的长期收益;另一方面,如果城中村改造后的农民安置房土地权属保留集体所有制,农民虽然可以保留名义上的土地所有权,但农民安置房却不能像普通商品住宅那样合法的上市交易,产生房产价值抑价现象,农民利益受损。本文以深圳和广州城中村改造为例,分析我国城镇化进程中城中村改造的土地权属尤其是农民安置区土地权属面临的两难选择,并指出问题的症结,最后提出解决问题的途径。
二、深圳城中村改造:一揽子国有化方案
深圳作为全国城市化水平最高的城市之一,其城中村的发展具有典型性。在经历了三个阶段的发展之后,深圳市城中村已颇具规模,在为外来人口提供廉价住房、为农民集体提供庞大收益来源的同时,城中村也滋生了建筑密度过高、公共设施缺乏、社会治安混乱、社区环境差等问题。2003年底2004年初,深圳市以一种特殊的方式实现了“全国第一个没有农村的城市” 的城市化目标,27万农民转为城市居民,956平方公里农村土地由集体所有“转为” 国家所有。但深圳农村集体土地国有化并非采用土地征用的方式,而是先将农村居民转为城市居民,然后依据“城市土地属于国家所有”实施“转地”,其主要措施可归纳为三转制:原镇、村两级的行政建制变更为城市街道、居委建制;原村民陆续转为城市居民并相应获得深圳市社保待遇;原镇、村两级的集体经济组织改制为股份合作公司。深圳此次城市化政策的核心是宝安、龙岗两区约956平方公里的集体土地一次性转为国有,其中将300多平方公里“已建成区” 作为历史遗留问题视为征地处理,政府承认农民对“已建成区” 的土地使用权,不追究违规建筑责任,但须把“已建成区”的土地权属统一转为国有,且不再对农地征用作任何补偿(刘愿,2008)。
这一城市化政策的法律依据,据称是按照《土地管理法实施条例》第2条第5项的规定:“农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的,原属于其成员集体所有的土地属于国家所有”(李斌,2004)。但国发函「2005」36号文件(《关于对〔中华人民共和国土地管理法实施条例〕第二条第(五)项的解释意见) 明确该条规定的含义是: “农村集体经济组织土地被依法征收后,其成员随土地征收已经全部转为城镇居民,该农村集体经济组织剩余的少量集体土地可以依法征收为国家所有”。换言之,征收仍然是集体土地转为国有土地的唯一途径。深圳将宝安、龙岗两区农民集体所有的土地一次性国有化,其中以城中村为主的300多平方公里的“已建成区”土地未经征地而转为国家所有。对于深圳这次土地国有化浪潮,农民并未产生很大抵触,原因有二:第一,政府承认农民对“已建成区” 的土地使用权,农民在宅基地或未经合法审批的土地上的自建房的利益并未受到直接的威胁。第二,这次国有化虽然对“已建成区” 内的违规建筑处以一定额度的罚款,但这些违规建筑只要补交地价款即可合法化。因此,从短期来看,农民的利益不但未受到损害,而且还可以从这次国有化方案中一次性解决违规建筑合法化问题。然而,这些土地未经征地程序而国有化,农民在未获得任何征地补偿的情况下,集体所有土地即转成国家所有,农民由此丧失了土地所有权,其长期影响不可低估。
根据我国1990年《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第12条规定,土地使用权出让最高年限依用途不同而异,居住用地70年,商业、旅游、娱乐用地40年,工业用地、教科文卫体用地、综合或者其他用地50年。因此,深圳农民虽然获得了“已建成区” 有限的国有土地使用权,却失去了无期限的农村集体土地所有权。当然,从目前情况来看,土地究竟是国有还是集体所有似乎并未对农民利益产生实质性影响。但一个本质区别则是,国有土地使用权限最高为70年,集体土地使用权则是无限期的。换言之,国有土地使用权到期后,存在一个续期问题。
《物权法》第一百四十九条规定:“住宅建设用地使用权期间届满的,自动续期。” 但如何续,是有偿还是无偿,有偿续期缴纳的地价款如何确定,《物权法》并没有作明确解释。在人们觉得住宅用地70年大限还很遥远之际,青岛经济技术开发区黄岛区阿里山小区居民在2009年已切切实实体会到土地使用权到期面临的一系列问题:房产买卖、银行抵押受限,如何续期悬而未决。深圳“已建成区”的农民自建房从土地集体所有转变为国家所有,仅享有70年的土地使用权,在70年后将面临同样的问题,而这一问题在土地集体所有制下是不存在的。概言之,深圳对“已建成区”土地采取一揽子国有化的方案实质上并未彻底解决城市化的体制问题(邢婷,2011)。
三、广州城中村改造:两条道路的选择
据统计,截止2001年广州385平方公里规划区范围内散落着138个行政村、500多个自然村落,占地面积达866平方公里,占广州城市规划面积的20%以上。城中村各类房屋的建筑面积超过12亿平方米,共有250万流动人口居住。为提升其总体城市形象、改善人居环境,广州从2001年开始分三阶段对城中村进行改造:第一阶段,从2001年起首批改造三元里村等7个村子作为试点;第二阶段,用2到3年的时间将处于城市建成区内、农业人口人均耕地不足66平方米的城中村进行改制;第三阶段,到2010年,全部完成对139个城中村的改造,真正实现广州
市城乡一体化。实践证明,广州城中村改造目标并未实现,而是面临重重困难,其中城中村的地权归属是一大难题(中国土地矿产法律事务中心,2009)。
广州市的城中村改造以改制为前提和突破口,土地产权改制实行“一个改变,三个不变”政策:将城中村的集体土地依法变为国有土地的同时,实行原土地使用人不变,土地用途不变,原有土地的承租、承包关系不变。值得指出的是,广州城中村土地产权改制和土地登记实行自愿原则,由集体经济组织改制后成立的股份公司自愿申请改制和土地登记。可见,广州城中村土地产权改制赋予农民自由选择权,农民可以选择保留土地集体所有制,也可以选择将土地转为国家所有。但农民对改造过程中的地权国有化持不同意见:不改制他们既享有土地使用权,又保留土地所有权;改制后他们仅享有土地使用权,丧失了土地所有权。因此,农民改制的积极性不高。但保留城中村改造土地集体所有制不变,在现行法律制度环境下,农民的土地权益并无切实的保障,甚至农民的权益可能因为房产的不可交易性而出现“抑价” 现象(中国土地矿产法律事务中心,2009)。
广州猎德最早启动城中村改造,村集体为防止村民将复建房出售套现的非理性行为,说服少部分村民放弃国有房产证,全村复建房统一采用集体房产证。出于同样的考虑,此后琶洲、新塘等村也全部采用集体土地房产证。名义上,城中村改造复建房采取集体房产证的形式,屏蔽了农民卖房套现的可能性,避免个别村民因冲动消费而返贫(刘显仁,2010)。但实际上,集体房产证的有限产权性质反而损害了农民的利益。例如,虽然各个启动改造的村集体采取种种方法尽量避免本村村民卖回迁房,但与城中村改造同类性质的村民安置房(都是集体土地房产证) 一直有地下交易。其中,甲子村的拆迁安置房渔民新村社区由于建成的时间较早,2010年8月二手价格略高于1万元/平方米;冼村村民拆迁安置房盈佳花园及石牌村安置房社区由于是近年新建且社区设计较好,二手价最高可达1?保低蛟?/平方米,但却比同地段二手房便宜三至五成。这种抑价主要是由于村民安置房属于集体产权办不了过户手续所致;如果安置房是国有房产证,安置房与普通商品住宅享有同等的权利,这种抑价必然消失。
实际上,农民宁愿抑价出售安置房并非村干部所谓的“冲动消费”,而是现有市场条件下的理性选择。具体原因有二:首先,个别村民之所以愿意卖掉安置房,多数是本身物业较多,卖掉一两套其未来生计并不受影响;其次,在房价租金比高涨情况下,卖房比收租更划算。以90平方米的小三房为例计算,卖房的村民最少可实收到90万甚至上百万元现金,但是收租的话,目前这种安置房的租金大致还不到3000元每月,一年也仅仅略高于3万元,卖掉房子村民一次性收齐了30多年的租金。可见,卖房套现是农民的一个理性选择,但却因为集体房产的不可交易性损失了30% ~50%的价值。
四、两难选择的实质:土地城乡二元所有制
综上所述,在我国城中村改造过程中,土地产权改制面临着国有化还是集体化的两难选择:如果城中村土地转为国家所有,农民复建房可以享受与普通商品住宅同等的权利,但农民却由此永远丧失了土地所有权;如果城中村土地保留集体所有制,表面上可以固化土地集体所有避免所谓“卖房返贫”,但农民的利益却因为这种有限产权而受损。地方政府出于“城乡统一规划” 的目的希望将城中村土地产权转为国有,村集体则出于“保护农民利益” 角度希望保留城中村土地集体所有制。城中村改造过程中土地产权归属何去何从?
表面上,问题的症结是国有或集体所有之所有权的选择,实质上,农民面临的产权困境源于我国土地城乡二元所有制下的权利不均等。2004年《土地管理法》第四十三条规定:“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地”。同时,第六十三条规定:“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。换言之,国有土地是建设用地唯一的供给渠道,农民集体所有的土地除了村集体兴办乡镇企业、村民自建住宅、乡村兴建公共设施或公共福利事业之外,集体土地不能用于非农建设,其使用权不可交易。因此,在农民集体所有的土地上所建设的房产,自然不具有可交易性。这种同地不同权的二元体制是小产权房产生的根源,也是农民土地利益在城中村改造中受损的根源。
2003年广东省政府出台粤府[2003]51号文件(《关于试行农村集体建设用地使用权流转的通知》),以“通知” 的形式试图打破《土地管理法》中禁止农村集体土地使用权流转的规定。2005年广东省政府第十届六十六次常务会议通过并颁行《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》,进一步规范集体建设用地流转,明确集体建设用地可用于兴办各类工商企业,但“通过出让、转让和出租方式取得的集体建设用地不得用于商品房地产开发建设和住宅建设”。
周其仁(2005)对这部地方性法规的出台给予了很高的评价,认为农村集体土地将与国有土地一样,按“同地、同价、同权”的原则纳入统一的土地市场。然而,在《土地管理法》相关条文未做修改之前,地方性法规的出台并不能真正改变农村集体土地产权残缺的现状,农村集体土地直接入市流转,实现真正的“同地、同价、同权”仍障碍重重。
五、两难困境的出路:消除土地的所有制歧视
如上所述,城中村改造过程中农民土地权益陷入两难困境的实质是土地城乡二元所有制下,政府对建设用地的垄断性供给,农村集体土地使用权合法流转的权利缺失,是农村集体土地用途的不对等管制。诚然,出于耕地保护的目的,对农用地实施严格的用途管制是世界各国通行的惯例;但如果仅仅是出于耕地保护,那么农村集体建设用地应该在用途管制范围之外。2006年国土资源部土地整理中心专家徐雪林指出,我国农村居民点用地高达16?保赐蚱椒焦?里,接近于河南省的总面积,村镇建设用地是城镇建设用地总量的4?保侗叮?林嵬,2006)。那么,我国为何要限制农村集体建设用地直接入市呢?
有学者指出,建设用地的垄断性供给(限制小产权房、限制集体建设用地流向商业性房地产)是地方政府获取高额土地租金弥补财政收入不足的一个强制性路径安排(吴建瓴、蒋青,2008)。问题是,我国国有土地使用权长期实行行政划拨的无偿使用方式,1990年开始的有偿出让一直以协议出让方式为主,招挂拍市场交易方式的普遍应用也仅是1999年《土地管理法》实施甚至是国土资源部2002年第11号令之后。但我国自1953年《国家建设征用土地办法》以来即对农村集体建设用地入市流转实施限制:农村集体土地非经国家征用不得转为建设用地。因此,地方政府的“土地财政依赖” 的确构成消除土地所有制歧视的一个障碍,但并非这一制度安排的根源。
实质上,我国土地城乡二元体制根源于我国土地社会保障功能大于生产资料功能,现行均分土地制度是保持社会稳定的必然选择,坚持家庭联产承包责任制这一基本经济制度,是我国在大量人口转为城市人口的同时没有出现大型贫民窟最根本的原因;农村土地私有制,是小农经济一旦破产之后农村人口大量涌进城市形成大型贫民窟的根源。产权是在习惯和法律保护下享有财富的收益并且同时承担与这一收益相关的成本的自由或者所获得的许可(Fisher,1916),是一种通过社会强制而实现的对某种经济物品的多种用途进行选择的权利(艾尔奇安,1996)。因此,权利本身有价,而且土地权利束越完整价格越高。土地作为农民一项主要的资产,其收益的多寡取决于其财产权利的完善程度。当农用地转为建设用地时,由于赋予了土地用途变更的权利,土地价值升高;当建设用地交易范围从村集体组织内部扩展至全社会时,由于扩展了土地所有者选择交易者的权利,土地价值升高。因此,消除土地的所有制歧视才是保护农民利益的根本。