农村信用社改革模式选择影响机制研究

作者：童元保  责任编辑：中农网  信息来源：《农业经济问题》2013 年第6期  发布时间：2015/11/24  浏览次数：35次

【内容提要】无论从各模式自身优势和存在的必要性出发还是基于现实国情，农村信用社都应坚持多样化的改革模式。本文跳出单纯的区域经济结构选择原则，建立了一个金融需求特征为关键因子层，政策导向、经济条件与教育环境作为基础层，产业结构、企业规模、劳动力素质和社区素质为介质层的综合影响机制模型，并以海南案例给予了印证。

【关键词】农村信用社; 改革模式; 模式选择; 影响机制

一、引言

2003 年6 月27 日国务院颁布《深化农村信用社改革试点方案》以来，农村信用社在产权制度改革方面取得了重要突破，形成了合作制、股份合作制、股份制三种不同的改革模式，支农效果得到大大提升。截至2011 年末，全国已有402家由农村信用社改制组建的农村银行机构，其中农村商业银行212 家、农村合作银行190 家。农村银行机构资产总额占农村合作金融机构的44. 1%。然而，为了解决农村信用社一些深层次的体制机制问题，2011 年8 月中国银监会调整了改革思路，确定了股份制的改革方向，要求必须按照股份制原则重建农村信用社的产权制度，用5 年的时间全面完成股份制改革，这意味着合作制和股份合作制将走向终结，改革的终极模式将是股份制。然而，由于股份制对农村信用社的资本、资产、运营都有一定的要求，全国所有的农村信用社能否在5 年内达到要求? 农村是否还需要多样化的改革模式?

长期以来，学术界关于农村信用社的改革模式始终存在较大的争议，归纳起来主要有三种观点:一是认为农村信用社应回到合作金融上来，规范的合作制是当前农村经济的现实需求。对农村信用社而言，合作制是规范约束农村信用社经营行为的制度保证( 汲长虹等，2003) 。在今后较长时期内，合作制金融仍是适应我国农村经济发展要求的主要金融形式，因此，确立真正的合作金融产权制度是改革的关键( 阎庆民等，2001) 。二是认为真正的合作制在我国根本就不存在，现有农村信用社体制确实不具备向真正合作制过渡的可能( 谢平，2001) ，合作制无论怎样创新也做不到产权明晰，不能形成责权利对等。合作制或股份合作合作制的发展有赖于增量改革( 陆磊，2005) ，股份制或股份合作制为主导是农村信用社改革的必然选择( 蓝虹等，2012) 。三是认为股份制并不适合所有地区，我国地区发展极不平衡，多样化的改革模式是必要的( 陈剑波，2012) 。不管采取何种模式都必须以服务“三农”为目标( 郭玮，2006) 。

基于以上的现实背景和理论争论，本研究将回答两个层面的问题: 一是我国农村信用社的发展是否还应坚持多样化的改革模式; 二是如果选择多样化的改革模式，选择的影响机制是什么。前者涉及到农村信用社的发展方向，而后者关系到农村信用社自身的发展，并最终影响到农村金融服务的质量和水平。

二、农村信用社改革模式的考量与选择

我国农村信用社在不断改革发展的进程中积淀了三种具有不同特征和适用范畴的典型改革，即合作制、股份合作制和股份制。这三种模式指导下的农村信用社改革在我国不同区域均有发生，各种模式都有其优势，也存在不同层次的问题。

(一) 农村信用社三种典型改革模式考量

1. 合作制模式。合作制是按照自愿、平等、互利原则组织起来的一种经济组织形式。就合作金融而言，其基本经济特征表现为四个方面: 自愿性、互助共济性、民主管理性、非盈利性。从农村信用社的初创及很长一段时间的发展过程来看，合作制对农村信用社的发展有重要影响作用。以合作制指导的农村信用社改革具体表现为对县联社模式和省联社模式的探讨。其中，县联社模式是通过以县为单位统一法人对农村信用社进行重新规范，严格按照国际合作联盟的合作原则完善农村信用社的产权关系和经营机制。省联社模是将县联社和农村信用社原来的两级法人合并为一级法人，在县联社的基础上出资建立省级联社，对辖区内农村信用社进行管理和协调，行使省政府授权的行政管理权，同时自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束，具有企业性质。不管是县联社还是省联社都是通过统一法人建立真正意义上的合作金融，从而为社员服务。合作制指导下的农村信用社改革模式遵循“一人一票”制，实行自下而上控股的组织体系，严格按照社员与合作社的交易量和贡献大小分配盈余。从世界范围来看，经过多年的发展，农村合作金融已经遍及全球，农村发展合作金融合乎理论逻辑，其良好运行绩效也在实践中被绝大多数国家所证明。

2. 股份制模式。股份制亦称“股份经济”，是指以入股方式把分散的、属于不同人所有的生产要素集中起来统一使用、合理经营、自负盈亏、按股分红的一种经济组织形式，也是企业财产所有制的一种形式。股份制在企业组织方面具有无可比拟的优势，包括促进产权明晰、完善法人治理结构、强化约束机制等。以股份制指导的农村信用社改革具体表现为农村商业银行的组建。农村商业银行是由辖区内农民、农村工商户、企业法人和其他经济组织共同发起成立的股份制地方性金融机构，发起人以原农村信用社社员为基础，并吸收农民、农村工商户、企业法人和其他经济组织参加，根据股本金来源和归属设置自然人股、法人股，同股同权、同股同利。比较合作制，股份制的农村信用社以利润为经营目标，遵循“一股一票”制，实行自上而下控股，按照股东出资额的多少分配盈余。这种改革模式始于2001 年，代表是江苏省常熟、张家港、江阴，主要集中在发达地区。

3. 股份合作制模式。股份合作制即股份制与合作制的融合是我国农村信用社改革过程中产生的一种新的制度模式。股份合作制既突出合作制的互助理念，又强调股份制的现代企业组织形式。股份合作制指导农村信用社改革具体表现为农村合作银行的组建。农村合作银行以农村信用社和县( 省)联社为基础，其辖区内的农民、农民工商户、企业法人和其他经济组织均可入股，经营业务与农村商业银行基本一致。股份合作制的农村合作银行中，根据股本金来源和归属分为自然人股、法人股，又分别设定资格股和投资股两种股权。要取得农村合作银行股东资格，必须先交纳基础股金购买资格股，在基础股金外，股东可投资购买投资股，投资股不可以退股、只能转让。在法人治理结构上，农村合作银行实行民主管理，设立股东代表大会、董事会、监事会。这种改革模式以2003 年4月成立的浙江鄞州农村合作银行为标志，继而扩展到很多地区的中心城市。

(二) 农村信用社三种典型改革模式比较

三种模式的制度基础不同，因而导致其相互间存在着明显的特征差异，具体差异情况体现在产权、商业化倾向、与“三农”的联系及抵御风险、获取利润能力等方面( 见表1) 。

首先，从产权角度看，合作制中农村信用社的财产所有权应归广大社员所有，即归入股的农民所有，但是事实上农民社员的地位等同于储户，不存在对农村信用社拥有多少产权的问题，且由于农村信用社普遍亏损，作为所有者的农民社员也无红利可分，其产权归属并不明晰。而股份制中，农村信用社的所有权、经营权和监督权分离，产权明晰归股东所有。而股份合作制中，虽然保留了合作制的一些特性，但股权归属明确，产权也较之合作制更明晰。

表1 农村信用社三种改革模式对比

其次，从商业化倾向看，合作制下的农村信用社是一种服务于“三农”的合作金融组织，以解决农民的生产生活困难为目标，不以盈利为目的，商业化倾向较弱。股份合作制中保留了互助的理念，但同时也要兼顾各股东的利益，因此具有一定程度的商业化倾向。而股份制下的农村商业银行则完全是一种商业运营模式。

再次，从与“三农”的联系来看，合作制立足于服务“三农”，因此在“三农”问题比较突出的地区往往对合作制有更高的需求。而股份制追求利润最大化目标，很大程度上会与服务“三农”的目标相冲突，实践中已经出现了学界关注的“使命偏移”情况( Woller 等，1999) ，表现为偏向“三农”中富裕的人群甚至离农到城市。股份合作制则居于两者之间。

最后，从抵御风险和获取利润能力来看，合作制的农村信用社产权关系不清晰，实体法人缺位导致管理体制的“行政化”和“官本位”，内控机制失灵，经营管理水平低和运行效率差，抵御风险能力差，合作制有名无实，普遍盈利能力差( 李爱喜，2011) 。股份制产权明晰，资本实力充足，抵御风险和获取利润能力强。股份合作制则居于两者之间。

(三) 现阶段我国应坚持多样化的改革模式

我国是一个典型的二元经济结构国家，城乡、地区间经济发展不平衡，农村信用社经营状况以及农村经济发展对金融需求存在较大的差异，这些客观现实决定了现阶段仍需要坚持因地制宜、分类指导的原则，采取多样化的改革模式。当然，各种模式之间不是相互孤立的，而是一个从初级向高级逐步发展的动态演变过程。调整的关键在于通过合理的制度安排确保农村信用社高效、稳健、持续发展。

三、我国农村信用社改革模式选择的影响机制

现有研究中主要根据地域经济特征来考虑农村信用社改革模式的选取，这种选择路径存在一定的机械性，农村信用社改革模式的选取应受多种要素影响，地域经济特征只是其中的一个方面。为此，本文从最根本的影响因素出发建立改革模式选择的影响机制模型( 见图1) 。农村信用社改革模式选择的影响机制模型是一个三层次结构，其中金融需求特征是关键因子层，是直接影响模式选择的要素。同时，金融需求特征受区域产业机构、企业规模、劳动力素质和社区素质等介质层要素的影响。模式选择的最基础层影响因素包括政策导向、经济条件、教育环境等，这些因素通过调整介质层因素的形态而间接影响金融需求特征，从而影响农村信用社改革模式的选择。

(一) 关键因子层影响分析

图1 农村信用社改革模式选择影响机制模型

农村信用社改革模式的选择从根本上来说是一种金融组织改革模式的选择，采用何种改革模式应看辖区内具有怎样的金融需求特征。改革模式必须与金融需求相匹配才能使农村信用社真正发挥其功能并实现自身的发展。金融需求特征的分析一般包括需求程度、需求额度、需求结构及借款途径四个层面: ( 1) 需求程度。主要是指农户对贷款的需求频度是否普遍较高，具体体现在农户用款紧张发生频度及农村信用社贷款业务数量等方面。

一般情况下，金融需求程度高，农户用款紧张发生频繁，农村信用社的贷款业务则会显著增加，因此需要更多的资金确保农村信用社的运转，同时需要完善的信贷机制来规范业务。相比较而言，商业运营模式的股份制或股份合作制能更好地满足高金融需求度的社区环境，通过完善的商业信贷机制确保良性运作。而对于金融需求程度较低的地区，股份制的农村商业银行无法在本辖区内有效利用资源，会将精力放在对外投资上以实现盈利目标，从而难以有效支持“三农”，因此需要以服务为宗旨的合作制体制来协助解决农户生产生活中面临的资金问题。( 2) 需求额度。主要是指农户每笔贷款的金额大小。小额信贷一般要求贷款具有灵活方便的特点，而且单笔信贷的利息不高，对于以盈利为目的的商业银行来说没有吸引力，因此建立合作制为基础的县( 省) 联社能更好满足农户要求。而对于股份制或股份合作制来说，信贷体系的规范化有利于大额贷款的发放，也符合其对利润目标的追求。( 3) 需求结构。主要是指生活性和生产性金融需求占总金融需求的比重。金融需求以生活性信贷为主的区域，要求以合作制为主导的农村信用社提供相应的信贷服务，因为生活性的金融需求往往是源于生活困境，合作制的宗旨就是帮助农户走出困境。金融需求以生产性信贷为主的区域，一般需求额度比较大，同时制度要求比较规范，要求股份制为主导的农村商业银行模式来操控。( 4) 借款途径。一般情况下，农户用款紧张时筹集资金的形式包括亲友借款、私人有息借款和金融信贷。对于金融信贷需求层次丰富的地区，商业银行有良好的生存空间，也能真正在追求自身利益目标的同时服务于社区。而对于借款途径偏好传统的区域，股份制无法发挥功能，但是合作制能解决农户部分资金问题，也能在一定程度上遏止民间不良贷款形式的滋长。

总体来看，金融需求特征对农村信用社的改革模式选择发挥着最直接的作用，一个区域在选择具体的改革模式时，应从金融需求角度入手、应需而设，才能真正发挥农村信用社的功能。

(二) 介质层影响分析

农村信用社的改革模式选取虽然最直接的是受金融需求的影响，但是一个区域的金融需求特征也随区域社会环境和经济条件的发展而变化。影响区域金融需求特征变化的因子包括产业结构、企业规模、劳动力素质和社区素质等。( 1) 产业结构。主要是指农业和工商业等不同产业类型在区域产业中的比重。农村信用社改革模式选择主要参考的是农业在产业结构中的比重。区域产业结构中若农业所占比重较大、产业结构较单一，则相对而言信贷需求程度和额度会较低，倾向于合作制主导模式的选取。若农业比重较小、产业结构较复杂，由于其他产业往往对流动资金需求量大，相对农业而言信贷需求程度和额度都会较高，且农户也更倾向于商业借贷，因此股份制主导模式较适用。( 2) 企业规模。辖区内的企业类型如果以大型企业为主，则金融需求上表现出高需求、需求集中、额度较大等特点; 如果以中小型企业为主，则相应的金融需求上就会表现出需求较低、较为分散且额度较小等特点。而不同的金融需求特征又进一步影响农村信用社的改革模式。( 3) 劳动力素质。劳动力素质并不单纯影响金融需求特征，同时也通过影响企业金融供给特征从而影响农村信用社改革模式。首先劳动力素质涉及辖区内金融行业外的其他产业从业人员素质，劳动力素质越高、经济和金融管理知识越丰富，股份制模式就越有效，反之，劳动力素质越低、知识结构越单薄、应用商业模式的意识欠缺，金融需求的特征就会有所不同。此外，劳动力素质还影响金融的供给特征，具体表现在金融从业人员数量越多、素质越高，越具备提供商业化金融服务的条件，反之，在缺乏金融从业人员的背景下股份制模式则难以推行。( 4) 社区素质。社区素质的影响面较广，从对金融需求的直接影响角度看，社区金融意识越高，金融需求就越大，且需求结构越多样，同时在接待途径上也更倾向于规范的商业运作模式。反之，则需求结构容易偏向于生活性需求，金融需求程度也相对较低。

(三) 基础层影响分析

基础层因素包括政策导向因素、经济条件因素和教育环境因素。( 1) 政策导向。政府政策导向是调整介质层因子进而影响金融需求特征的主要要素之一。政策导向最主要是产业结构和企业规模。从产业结构来看，区域内产业结构的调整、核心产业的变动与政策导向有密切的联系。从企业规模来看，政府扶持何种规模的企业必然会导致该企业类型的迅速发展。( 2) 经济条件。经济条件比较落后的农村地区，由于没有良好的经济支持，一般产业结构以农业为主，辖区内企业规模一般也较小。而经济发达区域，由于有充实的资金基础，工商业有良好的发展环境，产业结构丰富，企业规模也容易扩大。( 3) 教育环境。教育环境直接影响到辖区内的劳动力素质和社区素质。教育环境包括辖区内及所在省、县的教育条件、人力资源培训环境等。教育环境直接影响社区居民的经济认知和金融意识，同时也有利于金融相关从业人员的培育。

基础层因素除了直接影响介质层因子外，相互之间也存在影响。政治导向会刺激经济变动，也会带来教育环境改善，而经济条件和教育环境同样会影响政治决策。同时，经济条件为教育提供物质基础，而教育提升也能推动经济发展。

四、农村信用社改革模式选择的案例分析:以海南为例

(一) 海南省农村信用社改革模式

2007 年8 月10 日海南省农村信用社成为全国最后一个参加改革、最后一家挂牌的省联社。省联社对全省农村信用社采取渐进的改革步骤，首先，在完善合作制的基础上，县、乡两级法人体制向以县级为单位统一法人的改革模式转变。经过2 ～ 3年的发展壮大，对条件成熟且具备组建银行条件的县联社组建县农村合作银行，并力争在2015 年前在省联社的基础上组建海南省农村合作银行或农村商业银行。方案提出后， 2008 年12 月2 日，全省首家县级统一法人在琼中诞生，其他县级联社都根据具体情况渐次推进。2011 年，进一步提出《改制组建海南农村商业银行方案》，拟将海南省社联社与海口市城郊农村信用合作联社股份有限公司合并，改制组建海南农村商业银行，以资本为纽带，控、参股其他18 家县联社( 农合行) 。这种改制组建模式，既不同于组建省级统一法人农商银行模式，也不同于几个农村信用社简单合并组建农商银行模式，在全国具有唯一性和代表性。

虽然这是我国最后一家挂牌开业的省级联社，但改革以来却发生了很大变化。截至2010 年底，农村信用社累放小额贷款39. 5 亿元，惠及41 万农户，到期收回率98% 以上。全辖区实现各项存款313 亿元，比2006 年底增长226%; 各项贷款180亿元，比2006 年底增长260%; 2009 年以来首次实现盈利。海南省农村信用社改革实现了跨越式发展，从一个全国资产质量最差、风险最大、最后一家改革的农信社变为存贷规模翻两番以上、扭亏为盈，资本充足率、资产利润率、不良贷款率、成本收入比等重要经营指标进步度2009 年全国同业排名第一。更重要的是，探索出的小额信贷“一小通”模式成功破解了农民贷款难，实现了农村金融突围式发展，为农村金融改革作出了重大贡献。

(二) 海南省农村信用社改革模式选择考虑因素

首先，从最基础层因素来看，海南作为农业大省，经济条件尤其是农村经济欠发达，农业和农村发展依然处在艰难的爬坡阶段，农业基础设施脆弱，农村信用社资产质量全国最差，政府财政实力薄弱、不能一次性弥补亏损，“清欠”工作只能逐步展开，选择完善合作制切合省情和社情。其次，从介质层因素来看，海南产业结构不合理，传统农业占比相对较高、工业占比低，企业规模普遍偏小，加之农村信用社亏损严重、留不住人才、员工素质偏低，决定了选择完善合作制的统一法人模式是合的。最后，从关键因子层来看，由于受农村经济条件的限制，金融需求程度低、规模小、以生活性借贷为主，这些特征适合合作制开展工作。然而，新农村建设海南农村发生巨大变化，农业集约化、商品化程度提高，加之2010 年国家公布《关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》，国内外目光纷纷转向海南，海南省产业结构开始了全方位的调整，地方投融资需求巨大，金融需求特征发生了新变化，同时，农村信用社也锐意改革，实力大大增强，原来合作制中存在的产权不明、法人治理不清晰、金融主体缺乏积极性等问题凸显出来，内外部环境的变化迫切需要农村信用社改革模式作出相应调整，走股份制、商业化的道路、向现代商业银行模式转型是必然的选择。

(三) 启示

首先，海南省农村信用社将服务“三农”作为改革的核心要求，让600 万海南农民享受和城市居民同质化的金融服务是省联社坚定不移的目标。

其次，进行业务创新。立足服务“三农”定位，海南农村信用社与尤努斯合作，成功将“格莱珉模式”引入海南，探索出小额信贷的“琼中模式”，创造性地建立了小额贷款的“四交”机制(即“把贷款‘审批权’交给农民，把贷款利率‘定价权’交给农民，把贷款风险‘防控权’交给网络，把工资‘发放权’交给小额信贷技术员”) ，得到银监会的充分肯定。

再次，加强运营管理。海南省农村信用社制定了涵盖信贷、财务等方面共计48 个“激励有效、约束严格、权责明晰、奖罚分明”的内控制度，重新搭建起适应农村金融发展需要的内部管理的基本制度框架。在运营管理中建立了放贷收款全员责任制、薪酬与效益、业绩挂钩的激励机制、横向异地交流与纵向上下兼职机制、构造“人才洼地”机制等，从而使管理创造出生产力。最后，强有力的政策支持力度。海南省农村信用社不良资产包袱重，在“清欠”工作中，省政府与其他部门给予了积极支持，加大司法打击力度，全面带动了社会各类不良贷款清收，成效显著; 2009 年和2010 年海南省政府和各市县政府动用1 亿多元财政配套贴息资金( 2009 年3500 万元， 2010 年原定6500 万元，后又增加至7700 万元) 用于农村小额贷款贴息( 张洪波，徐艳， 2011) 。政府扶持的财政政策成为小额信贷发展的助推器。

五、结论及启示

我国是典型的二元经济结构，城乡、地区间发展水平的差异性决定了我国现阶段农村信用社仍然要坚持多样化的改革模式，在模式选择上应该从各地的现实条件出发，建立适合的产权制度和组织形式。合作制、股份合作制及股份制的模式都有其存在的必要性和比较优势，但是笼统地按照区域经济特征去加以配备是不合理的。本文建立的影响机制模型表明，模式选择是一个涉及到多层面因素的复杂过程，在将辖区内金融需求特征作为选择标准的前提下，进一步分析辖区的政策导向、经济条件和教育环境，把握辖区的产业结构特征、企业规模特征、劳动力素质和社区素质条件等基础性内容，考虑人力资源供状况。随着因素的改变以及各因素之间的相互作用，原有的模式就会暴露出不适应，这个时候应对模式进行调整。通过海南农村信用社的案例分析可以看出，模式调整成功的关键在于，一是大力推动农村经济发展，为改革模式调整创造基础条件。二是农村信用社自身要加大创新力度，及时根据金融需求特征的变化创新经营模式。三是政府在政策导向上应做到引导而不主导、参与而不干预，着眼于农村信用社的可持续发展。

【参考文献】

1. Woller，G. M. ，C. Dunford， and W. Woodworth. Where to microfinance?International Journal of Economic Development ，1999，1( 1) : 29 ～ 64

2. 汲长虹，刘仲生，田国强. 合作制: 满足农村弱势群体融资需求的制度保证，金融研究，2003(12) : 129 ～ 134

3. 阎庆民，向恒. 农村合作金融产权制度改革研究，金融研究，2001( 7) : 67 ～ 75

4. 谢平. 中国农村信用合作社体制改革的争论． 金融研究，2001( 1) : 27 ～ 13

5. 陆磊. 走在十字路口的农村信用社改革: 一个中期评估． 南方金融， 2005( 10) : 5 ～ 11

6. 蓝虹，穆争社. 中国农村信用社改革的全景式回顾、评价与思考． 上海金融，2

012( 11) : 17 ～ 29

7. 郭玮. 农村信用社改革中的问题与建议． 农业经济问题，2006( 4) : 7 ～ 10

8. 李爱喜. 农村信用社产权制度模式及决定因素研究． 农业经济问题，2011( 6) : 64 ～ 69

9. 刘红英.“一小通”推“四交机制”，海南农信社创新小贷模式． 华夏时报，2012 － 11 － 05

10. 张洪波，徐艳. 海南省农村小额信贷产品发展模式及其创新思考． 海南金融，2011( 2) : 81 ～ 84

<上一篇农民集中居住背景下村落熟人社会的转

“嵌入性”视角下合作社制度生存空间下一篇>