村庄水利合作的逻辑困境——以安徽长丰县薛村、李庄为个案

作者：陈　辉 朱静辉  责任编辑：中农网  信息来源：《中国农村观察》  发布时间：2015/11/23  浏览次数：16次

【摘  要】农田水利建设不仅仅是一个资金投入问题，同时也需要提高村庄的水利合作能力，即在有效对接村庄外大水利的同时，经营村庄内的小水利，使大水利和小水利互为补充、相得益彰。安徽省长丰县两个村庄水利案例表明：农村大水利历经了“统”、“统分结合”、“分”等逻辑嬗变后，与小水利的竞争关系不断加强；取消农业税后，乡村水利事业的组织性程度降低，水利的公共性从村级组织开始瓦解，水利越来越成为村民小组、特别是村民的私事；村民进行水利合作所能依托的组织资源越来越少，水利合作的制度环境不容乐观。因此，必须强化村级组织在水利合作过程中“统”的作用，将分散村民组织起来与大水利对接，并因地制宜地开展小水利合作，这是当前乡村水利建设过程中必须解决的问题。

【关键词】水利合作  内生性合作资源  水权制度改革

一、引言

分析水利问题，必须把“用”和“建管”分开。从“用”的角度来说，水利是准公共物品。一方面，水最终流到某个村民的田里，由具体村民受益，水可以分割，具有私人物品的特征；另一方面，水渠却为某个区域的村民所共用，具有不可分割性，由此形成灌溉过程中“上游”和“下游”的关系（桂华，2010），“用”的过程需要村民协调合作，确定先后顺序，并克服个别村民的“搭便车”行为，防止内部人或外部人“偷水”。从“建管”的角度来说，除私人小水利外，水利具有公共性。水利是一个系统，除非是小型堰塘和机井，一般水利工程的所有权、使用权、管理权均无法为单一主体所垄断（罗兴佐，2006），即使因为售卖，某个泵站可以为个人所有，但是，水渠的使用权依然为不同主体所共有。水利合作涉及多主体参与博弈，增加了水利合作的复杂性。

目前，中央政府加大了农田水利建设的投入力度，但水利建设除了宏观层面的资金投入和制度供给外，也离不开村庄层面的对接。大水利的水流到村民的田地，需要各支渠、斗渠和毛渠发挥作用。因此，村庄层面的水利合作至关重要。

村庄内水利合作问题，主要包含两个方面：一是对接村庄外的大水利，即“以大中型水库、泵站为依托，为多个村或多个乡甚至多个市（县）提供灌溉服务的水利设施，它所服务的区域通常构成大中型灌区”（陈靖，2012）；二是经营村庄内的小水利，即“以堰塘、机井、小河坝为代表的，只能为少数村民甚至是单家独户提供灌溉服务的水利设施”（罗兴佐，2006）。对接大水利，需要进行村庄内水渠的修建和维护，使大水利的水能够顺利流到田里去，同时顺利征收水费，以保证大水利的运营。经营小水利，就是村民能够联合起来修建堰塘、机井、小河坝等设施，并能够有序使用，克服“搭便车”，将不合作者边缘化。

2009年，“村庄水利合作问题研究”课题组在安徽省长丰县调研时[1]，重点关注了村庄水利合作问题。下文在介绍两个案例的基础上，着重分析村庄水利合作的内在逻辑。

二、薛村水利调查

薛村位于安徽省合肥市长丰县，系瓦埠湖蓄洪区。庄墓镇电灌南站修建于20世纪60年代初，具备三级灌溉渠道，不仅用于灌溉本镇农田，而且可以为附近乡镇供水。人民公社时期，水利灌溉并不是私人事务，由基层政府统一组织。通过两级提水，历经几十个小时，电灌站的水到达薛村，再以小队为单位统一放水。此时，小队派十几个劳动力负责全程看水，整个过程大概需要两至三天时间。

这种灌溉模式一直维系到人民公社解体，各乡镇和行政村水利灌溉的自主性开始凸显，人民公社体制下的统一协调灌溉模式越来越不适合分田单干。这一时期，县水利部门仍然派专人安排各乡镇抽水事宜，因而农村水利并不存在大问题。

20世纪80年代末期，中央政府启动水利体制改革，同时，各村相继兴修小电灌站，逐渐排斥原有的大电灌站系统。村民使用庄墓镇电灌南站的同时，逐步开始利用水塘和沟渠等人民公社时期的水利遗产，例如用水车提水灌溉。如果说先前解决水利问题是用“公”的方法，那么，现在就是用“私”的手段。水利体制改革之后，庄墓镇电灌南站用水愈发困难，私人抽水行为频繁发生。当原有大电灌站、水渠被废置甚至淤积之后，更多村民不得不利用村里的小电灌站和水塘灌溉。1995年，村庄以排涝的名义向上级申请修建电灌站[2]。新电灌站建成后，仅能满足6个村民小组的用水需求，其他村民小组主要依靠从水塘抽水灌溉。

农业税取消前，水费以共同生产费的名义收取，村民小组抽水没有引起大的纠纷。农业税取消后，收费模式也调整为“谁抽水谁交费”，且要满足电灌站的条件（每小时50元，至少连续抽水6小时）才可以开机。与此同时，水费作为一项单独的收费项目遭到了部分村民的反对，水费越来越难收，大水利无法开动，村民只能使用私人抽水的方法解燃眉之急。当越来越多的村民选择自己解决水利问题的时候，薛村电灌站愈发陷入运营困境

管理不善是村级电灌站难以为继的一个重要原因。起初电灌站由专人管理，但由于村里拖欠管理员三年工资，再没人愿意担任管理员，后来两个水泵相继被偷，电灌站彻底瘫痪。2008年，县水利局一次性拨款10.8万元帮助薛村翻修电灌站和沟渠，资金并没有下拨到村而是由镇政府直接控制，施工过程也由镇政府监督。据村干部说：施工单位签订合同时承诺一年之内不会出现问题。不幸的是，2009年，插秧季节抽水高峰时，电灌站刚刚开机40小时，沟渠便出现4处塌方。电灌站无法提水，一些村民无奈种了旱稻。事后村民虽然多次向村委会反映，但一直没有单位维修水渠。到稻田急需灌水的时候，水渠依然没有得到维修。只不过，并不是所有村民都对灌溉问题感到迫切，一些村民早已经通过水塘或其他办法解决了灌溉问题。对于那些已经种植了旱稻的村民来说，电灌站的损坏更是无关痛痒。只有那些别无选择的村民急得直跳脚。村民组长M扬言：再不解决问题就带领村民去镇政府上访——村民在风调雨顺的时候并不会表现出对水利合作的迫切要求，只有在无水可用的时候，才会更容易达成一致行动。村民身处困境，正准备选择集体行动时，一场大雨改变了事件的发展进程。之前闹得民怨沸腾的电灌站沟渠维修问题突然消解，村民在接受访谈时也很少提及维修问题，这充分展示了村民在水利问题上的实用原则和应急原则。

三、李庄水利调查

李庄与薛村相邻，目前水利系统由两部分构成，一个是由庄墓镇电灌南站、杨湾电灌站及其沟渠组成的大水利，另一个是由余庄电灌站、孟塘电灌站及其沟渠、当家塘等构成的小水利。

人民公社时期，庄墓镇电灌南站和杨湾电灌站可以很好地满足李庄用水。1992年，余庄电灌站建立，1995年，孟塘电灌站建立，这两个小电灌站与庄墓镇电灌南站和杨湾电灌站形成了竞争关系。只不过，目前使用余庄电灌站和孟塘电灌站的村民并不多，致使这两个电灌站经营十分困难。一个原因是渠道维护管理不善，相关沟渠堵塞严重，不能顺利放水。虽然村民抱怨“渠道没人管，干部不作为”，但并没有采取任何行动。分散经营的村民在面对水利公共物品供给不足时，除了抱怨，别无他法。另一个原因是村委会组织不力。尽管在村民预期中，治理水利依然是乡村组织的份内之事，但取消农业税后，基层干部对水利服务工作的义务感已经弱化，而是将更多的精力投入到计划生育、维稳等工作。

起初，余庄电灌站和孟塘电灌站由村委会管理，虽然需要征收水费，但是具有很强的服务性色彩。在水权制度改革的大背景下，李庄水利从统筹用水变为计量用水。私人承包的电灌站以营利为目标，不断提价，村民开始抱怨“水越来越贵”。水变成“商品”后，村民就有了“买”和“不买”的自由。作为替代性选择，一些村民开始发展小水利，余庄电灌站和孟塘电灌站的运营也开始陷入困境，电灌站被阶段性荒废，渠道缺少维护，用水村民越少，成本随之提高，导致电灌站无法运营。这正是水权制度改革后部分地区“水利市场失灵”的真实写照。大水利一旦死亡，就很难再被救活，村民也只能在小水利“一棵树上吊死”。

具体到村民组，水利合作的情况也不一样。李庄30个村民组中有15个水利基础条件比较差，另外15个村民小组虽然水利基础条件比较好，但由于人为原因，水利运转也不好。下面以水利合作情况较好的红星组为例，分析其水利合作的特点。

课题组多次走访红星组组长，年过6旬的村民组长详细介绍了他几年来带领全组修建水渠的故事。为了对接村庄外大水利，该组村民集资修建了1000多米长的水泥渠，极大地提高了灌溉效率。在走访本组村民的基础上，课题组认为，红星组能够达成水利合作的基本条件如下：

（1）红星组具有良好的内生性合作资源。合作资源有两种：一种是外生的，即组织基础，侧重于政治权力的整合。在人民公社时期，基层政府在村民合作问题上发挥了极强的组织作用，以社会动员的方式组织村民兴修水利。另一种是内生的，侧重于社会基础，具体表现为成员基于地缘或血缘因素形成高度认同，并产生一致行动能力。红星组水利合作的一个重要基础就是“近份”。“近份”是当地人在描述人与人亲疏关系时经常用到的一个“地方性”词汇。某某和某某是“近份”的，意指两人共一个“太公”，即没有出“五服”。以“份”为衡量标准，关系远近亲疏清晰可见。生活中“份内”和“份外”有着不同的行为逻辑——这是中国人“差序格局”的思维方式给现代人留下的“思维惯习”。红星组主要由三个“近份”组成。因为有“份”的因素在起作用，组内就不是一盘散沙。一定范围内的村民能达成合作，其必要条件就是对内能够抑制“搭便车”，对外能够争取资源。“近份”作为一种结构性力量，很好地抑制了组内成员的“搭便车”。例如，红星组修建渠道需要集资，组中一个外姓村民不想交钱，借着酒劲儿在小组会议上与组长扭打。事后，组长的几个兄弟“以牙还牙”，那人不仅“主动”交了集资款，还赔了组长医药费。在这个事件中，“近份”的“力量”成功抑制了“搭便车”行为，这恰恰是能够保证水利合作顺利进行的重要条件。在一些村庄，正是因为个别村民的不合作，少数决定了多数，“钉子户”瓦解了集体利益。

“近份”的作用还表现在一致对外方面。水渠修建过程中，处于渠道上游的红旗组阻拦红星组修建拦水坝，双方发生纠纷。起初红旗组表现强硬，但因为红星组心齐，所以，红星组最终顶住了红旗组的压力，把水渠修好。

（2）红星组具有负责任、能牵头的村民组长。红星组内部可以通过“近份”完成整合，但是，如果缺少牵头人，合作依然不能变成现实。权威人物的出现是小水利合作的必要条件。首先，牵头人敢于担当责任，愿意站出来担当使命；其次，牵头人拥有让众人服从的能力，要么是由于人格魅力，要么是由于人多势众，从而可以克服障碍，对内抑制“搭便车”，凝聚人心。水渠修建过程中，因为资金不足，红星组村民还联名上书，越级去镇政府寻求资源。村民组长为了本组水利问题能够直接跟镇领导对话，反映了红星组极大的行动能力。在整个过程中，“近份”和“队长”的因素缺一不可，共同促进了红星组的水利合作。

以上两个村庄的经验从不同角度阐释了当地村民水利合作的不同面貌。薛村的案例侧重于大水利合作，从历史的角度讲述了大水利是如何被小水利瓦解的。李庄的案例则展示了以村民组为单位的小水利合作是如何达成的。以下分别从大水利和小水利两个角度来剖析这两个案例。

四、大水利合作

薛村的经验很好地阐释了大水利变迁的逻辑，概括起来就是“统”、“统分结合”、“分”。“统”是分田到户之前的特征，指人民公社时期政府在农村水利上的整合能力；分田到户之后，农村水利具有家庭联产承包责任制中“统分结合”的特征；取消农业税后，在水权制度改革的背景下，水利合作中的“统分结合”逐步被“分”所取代。

（一）统

和中国其他地区一样，庄墓镇在新中国建国后开展了大规模的水利建设。新生的人民政府克服了旧中国农村一盘散沙的局面，水利建设由政社合一、权力高度集中的国家—集体组织直接实施，实现了水利工程的跨村、跨乡、跨县大会战，基本建成了比较完整的农田水利系统。庄墓镇电灌南站、杨湾电灌站等水利系统正是在这个时期建成的，为当地农田水利建设奠定了坚实基础。此时，村民具有较强的一致行动能力并达成合作，积极参加集体劳动，集体统一放水。只不过此时的水利合作被打上了“政治动员”的烙印，与其说是“合作”，不如说是“整合”。水利的“建管”、“用”，都被整合到地区水利系统中，“地区一盘棋”，公共逻辑贯彻到水利的每一个环节，这是当时水利的重要特征。只不过这种合作，必然伴随政权控制能力的下降而弱化。

（二）统分结合

分田到户，政策话语的表述是“统分结合的双层经营体制”，这也正是分田到户后农村水利运行的特征。农村水利的供给仍由政府负责，水利设施的维护、水资源的管理和调配仍由水利工程单位和水利管理部门共同进行。村庄内的水利合作主要由村委会组织完成。村民出义务工进行水利设施建设和维护，灌溉费用从村委会征收的共同生产费和村提留中支出。此时村委会是村民水利合作的基本组织单位，依托这一平台，村民出钱出力，维系着村庄水利的运行。该制度设计的优点是尽可能平衡村社成员等主体之间的利益关系（刘岳、刘燕舞，2010），缺点是虽然“建管”仍由公共权力来承担，但是在“用”的环节，已经是“私”的逻辑在起作用。灌溉是一种购买行为，大水利合作的色彩逐步淡化，水利合作已经渗入了市场化原则。另外，分散的村民以交水费和出义务工的方式来保证大水利的维系。

“分”的直接影响有三个。首先，各乡镇的水利开始从地区水利中“分”出来；其次，各村也试图在地区水利中获得一定的独立性，薛村和李庄在这个时期都曾经修建过电灌站；再次，村民也在力图从乡镇和村级水利中独立出来，私人解决水利问题，例如用水泵从池塘里抽水灌溉。这三个影响汇集在一起，就是一个不断的将水利“化公为私”的过程。这是分田到户的逻辑后果，因为分田到户本质上就是要把农业经营的基本利益单位变成家庭。与“化公为私”相伴随的一个过程就是基层治理的组织化程度不断降低，“统”的力量不断弱化，“分”的趋势也就不可逆转。大水利的经营困境正是在这样的背景下发生的。

农村水利统分结合，一定程度上存在着大水利和小水利相互竞争的局面。村级电灌站的建立对镇级电灌站的生存构成了威胁，村民私人小水利对村级水利和镇级水利的生存也构成了挑战。虽然从水利系统上说，大水利、小水利之间可以形成合作性关系，但是，在水利市场化改革的背景下，不同的水利供应者必然存在竞争关系。水是商品，大水利的存活需要有“终端消费者”即村民消费，当村民选择其他水利设施时，大水利便陷入了经营困境。另外，水利渠道在“统”的阶段是一个系统，而在“分”的阶段就属于不同系统，统筹管理不再像以前那样容易。当前中国农田水利建设的核心问题表面上是物质投入不足，但深层上却是水利管理体制一直没有理顺，以至于影响了水利工程的维护和利用（吕德文，2011）。渠道变差使大水利雪上加霜，经营愈发困难。统分结合中的“统”与“合”越来越难以维系，最后就只剩下“分”了。

（三）分

农业税取消前，村民以村级组织为平台，通过义务工和共同生产费能够在一定程度上实现村庄水利合作，水利合作具有“统分结合”的特征。取消农业税后，中国水利体制改革全面开始，农业用水进一步商品化，农业灌溉走上了更彻底的市场化道路，农田水利正在从一种 “公共物品”转向“私人物品”（郭亮，2011）。改革之后，部分水库、泵站等水利工程被私人承包，水利真正变成了一种商品，村民要想使用大水利，就必须花钱购买。水利服务被一种“买卖行为”所代替。此时，水利合作的基本单位从“村”降格为“小组”，因为每个小组的地块连在一起，同一小组的村民对用水有共同需求，可以集资买水。

以上三个阶段基本概括了新中国建国后水利治理的基本线索。从“统”到“统分结合”再到“分”，伴随着水利治理逻辑的演变，国家权力逐步退出乡村水利治理，村民水利合作的组织基础不断弱化，从“公社”退到“村”，再退到“组”，其直接后果就是村民合作的基础不断被瓦解。当缺少了乡村两级在水利上的组织时，整个村庄的水利合作就难以维持，对接大水利越来越难。举例来说，当前以村民组为单位从大水利引水，中间环节的漏水往往高到无法承受的地步（罗兴佐、贺雪峰，2003）。水利市场化改革的另一个后果就是渠道设施缺乏维护，水利硬件即水利设施瘫痪或半瘫痪的同时，与大水利对接的软件——涉及农田水利的制度实践、组织能力等几乎处于瘫痪状态。有些地区渠道淤积，堤坝损毁严重，泵站基本废弃，涵道堵塞，排灌纠纷不断，致使村庄内大水利合作的基础更加薄弱。（刘燕舞，2010）。

五、小水利合作

大水利好，还是小水利好？回答这个问题时必须考虑各地区的具体情况。大水利的好处是能够抗大旱，对于村民来说，大水利的使用成本也比小水利低。问题在于，大水利需要超越行政村一级的水利合作，还要能够有效维护渠道并顺利收集水费。在乡村治理逐步“悬浮”的背景下，通过国家权力将村民组织起来进行水利合作的难度越来越大，而这也正是当前部分地区大水利合作瓦解、小水利方兴未艾的原因之一。小水利相对灵活，只需要村或组的合作，甚至不需要合作，完全由村民自己开展。其缺点是成本相对较高，村民要相应承担更多的负担，例如私人打井或水泵等费用。

当前农村，村庄内的水利合作存在三种形式：①以行政村为单位的水利合作；②以村民组为单位的水利合作；③几户村民的联合。以下结合两村经验，对不同类型的水利合作进行分析。

（一）以行政村为单位的水利合作

案例中两个村庄都发生过以行政村为单位的水利合作，具体时间在20世纪90年代初。村委会向上级申请修建村级电灌站，虽然当时镇政府基于整个水利系统的考虑，尽量限制村级电灌站的修建，但在“统分结合”的大背景下，村庄还是尽最大努力争取实现水利部分自给。特别是薛村，以排涝的名义修建电灌站，充分反映了村委会在水利建设过程中的灵活性，展示了村级组织较高的行动能力。只是这种村级合作面临着类似于大水利的困境，即同村庄内其他水利（以村民组为单位的水利合作和若干村民之间的水利合作）存在竞争关系。取消农业税后，村级水利合作更加困难：一方面，“一事一议”因缺乏强制性而不能克服个别村民的“搭便车”行为；另一方面，在差异化用水需求的前提下，村民用水协会的协调与组织成本不断提高，致使水利资金筹集和渠道维护管理面临困境。

（二）以村民组为单位的水利合作

在既有土地制度安排中，每个小组的地块连在一起，这使得成员的利益更容易协调和整合。同等条件下，组内合作比组间合作更容易达成。但是，具体到组内的水利合作，其实难度依然很大，主要原因如下：第一，土地制度安排直接影响水利合作，细碎化的田块分布，增加了水利合作的复杂性。许多村民的几亩土地零散分布在十几个地块，意味着在每一个地块均需要众多村民达成合作。一般情况下，村民不可能为每块土地提供配套水利设施（贺雪峰等，2003），原因在于小块土地的收益对村民合作的激励是有限的。个别村民可以用自己小块土地的利益损失来掣肘集体的合作，导致田块混在一起的村民共同建设配套基础设施的协商成本很高。第二，村民群体分化。当代中国农村处于巨大的变迁中，“农民群体已经高度分化，其生活水准、职业地位、居住方式、从业特征等等，都已经是相当地不同了”（贺雪峰，2010）。具体到水利问题，对于纯村民和兼业户来说，他们对土地收入的期待不同，合作积极性也有差异。对于那些长期在外务工的村民来说，其水利需求不大。在一个村民小组内，面对不同的水利需求，众多村民很难在修建水利的问题上达成一致。

（三）几户村民的联合

为了解决灌溉问题，农村存在几户村民共同挖堰塘、打井，购买水泵、水管，实行联合灌溉的情况。这种类型的合作一般发生在地块相连且彼此关系较好的村民之间。与以村民组和行政村为单位的合作相比，小范围的联合容易达成，不但分摊了成本，减轻了村民的负担，而且容易协调，合作也相对稳定。问题在于，这种联合并不能抗御大旱天气。例如，堰塘在天旱时储量不足，村民之间协调容易产生矛盾，甚至会有村民退出联合。其实，这种几户村民之间的水利合作在本质上属于“私人水利”，具有“微观有效，宏观无效”的特点。村庄内，打机井的村民多了，地下水出水量降低。挖堰塘的村民多了，堰塘存水量也相应减少。因此，几户村民之间的水利合作仍然存在一定的局限性。

六、结语

本文案例中两个村庄大水利和小水利的发展历程，呈现了乡村水利从“统”到“统分结合”再到“分”的逻辑过程。而这个过程，恰恰反映了乡村治理逻辑的变化。一个地区农田水利的发展状况，直接反映着该地区的治理生态。水利的困境，仅是该地区乡村治理问题的一个症候而已。

1.村级组织的重要性。在村庄水利合作过程中，无论是对接村庄外大水利，还是建立全村范围内的小水利，都必须重视村级组织的功能。在乡村水利系统中，村级组织起到承上启下的作用。取消农业税之前，村级组织发挥了重要的“统”的作用，很好地对接了大水利。取消农业税之后，村级组织“统”的作用弱化了，反映在水利问题上就是村庄水利组织性的下降，因为没有强大力量来整合分散的村民进行水利合作，水利的公共性从村级组织开始瓦解。水利越来越成为小组、特别是村民的私事。在这种背景下，如何让分散的村民与大水利对接，是当前乡村水利建设过程中必须解决的问题。

2.村民水利合作的制度环境。研究者往往看到村民在水利问题上的不合作，进而更多地关注村民的合作能力，并分析村民难以合作的原因。在这个过程中，不能忽视对村民合作的制度环境的讨论。人在一定的制度中行动，制度构成了行动的重要背景。从人民公社到分田到户，从取消农业税到水权制度改革，制度在变迁，村民合作所能依托的资源越来越少。如果忽视了这一点，就不能真正理解当前农村水利合作的困境。

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