社区自治与基层社会治理模式的重构

作者：向德平、 申可君  责任编辑：中农网  信息来源：《甘肃社会科学》2013 年第2期  发布时间：2015/11/23  浏览次数：22次

【提　要】随着改革的深入推进，我国基层社会生活发生了根本性的转变，以往实施的行政全能主义的传统治理模式正面临挑战。社区自治是培育基层社会自治能力的起点，也是重构基层社会治理模式的基础，有助于形成一种“小政府、大社会”的治理结构与服务型的治理模式。为了实现治理模式的重构，社区自治要实现三个转变，即自治主体由单一向多元的转变，自治手段由简单向复合的转变，自治目标由行政管理向民主自治的转变。
    【关键词】社区自治;基层社会治理;模式重构

 

社会治理模式是政府在对社会系统的组成部分和社会生活的各个领域进行有目的、有计划的调节与控制时所遵循的原则、途径、程序和方式［1］。在社会发展的不同阶段有着不同的治理模式。在我国，计划经济体制的运行导致政府30 多年来一直实施着一套行政全能主义的管理模式［2］。随着经济体制改革的深入推进，基层社会生活开始发生根本性的转变，传统的管理模式正面临着诸多挑战，需要突破以往基层社会管理以行政为主导的局限，在社区自治的发展中探索基层社会治理的新模式。

一、基层社会生活的变革与传统治理模式的失灵

在改革开放以前，由于计划经济体制的运行，我国实施了一套行政全能主义的基层社会组织制度——单位制。作为一种实现社会控制、资源分配和社会保障的组织形式，单位所起的社会作用全面而巨大，并呈现出功能合一性、非契约性、资源的不可流动性等内在特质［3］: 一方面它几乎承担了诸如医疗保障、住房分配、养老等全部的社会服务职能; 另一方面它将城镇中的社会成员都纳入到与国家直接相关联的组织体系当中来，社会成员的社会身份得以确定，并形成一种强制性的依附关系结构，实现社会控制与社会稳定的功能。可以说，单位是一个极具中国特色的概念，是中国特定时期政治、经济和社会体制的综合表现，它在一系列功能上替代了西方社会生活中的“社区”，满足了计划经济体制下人们的各种社会生活需求。然而，随着经济体制改革的深入推进，原有分配体制下的单位制逐渐解体，单位人转变为社会人，大量社会事务开始回归到社会中去，加之工业化与城镇化步伐的提速，基层社会生活开始发生彻底的转变: 第一，大量社会成员的身份转变导致了我国社会结构的巨变，社会人口的高流动性、异质性与高密集度等现状加大了我国基层社会管理的难度。同时，滞后的社区发展又不足以承担提供多样社会服务的重任，基层社会的各种纠纷和矛盾涌现，错综复杂的利益关系和诉求影响着社会的安定团结;第二，人们的日常需求从单一走向多元，从较低层次需求向中、高层次发展需求，不仅包括了基本的生存需求，还有休闲、娱乐、康复以及精神生活等多方面需求，居民对于社区的居住环境和综合类服务也有了更高的期待; 第三，家庭结构的逐渐分化与其自我服务功能的日益弱化，使人们在生活上对社区的依赖增强，就要求在基层社会形成一种相对自主的社会生活共同体［4］。
    事实表明，随着计划经济体制的瓦解，原有单位组织的管理网络弱化，引起了基层社会生活的各种深刻变化。而这些变化对现有的社会秩序和治理模式都造成了巨大的压力，使以往强调的政府权力对资源配置拥有绝对支配力的行政全能主义管理模式日益失灵，该模式已无法满足人们越来越多的现实生活需求。即是说，过去以单一的行政手段为主的管理模式已经失去了存在的基础，加之社会治理的复杂性与重要性日益凸显，政府通过单位制度和国家行政权力对基层社会进行的控制和管理方式失去作用，政府也已不再是组织、管理社会各领域发展的唯一主体，亟待采取更有效的管理措施，改变政府包揽社会治理职能的局面，探寻新的社会治理模式。

二、基层社会治理模式的重构与社区自治

所谓基层社会治理是指基层社会的治理主体以相对平等的身份，就基层社会公共事务进行合作共治［5］，通过社会关系的协调与社会行为的规范，解决社会问题、维护社会公正与稳定，以促进社会和谐的活动。在社会不同的发展阶段，政府将根据社会的现实状况遵循不同的社会治理原则与途径，采取不同的程序和方式，形成不同的治理模式。如前文所述，我国传统型基层社会治理模式已经无法适应目前经济社会发展的新形势。而来自社会结构、社会组织形式以及社会价值理念等方面的一系列深刻变化，使得政府亟须改变以往对各项社会事务进行大包大揽的治理方式，创新出适应市场经济体制运行的治理手段。那么，调整基层社会治理模式有无可参照的治理理念，或者说重构治理模式的理论指引是什么呢? 对此，善治理念给了我们很好的启示。
    “善治”( good governance) 这一概念是治理理论发展中的一种社会管理思想。治理理论始于20 世纪80 年代末期，起源于对政府、市场与社会之间交互关系的重新思考，现已逐渐成为一种公共管理的重要价值理念。而“治理”一词则兴起于20世纪90 年代，全球治理委员会于1995 年在《我们的全球之家》的研究报告中指出，治理是各种公共的或私人的机构在管理共同事务时所采用的方式总和，也是在调和各种冲突和利益矛盾时采取联合行动的持续过程［6］。治理的过程既包括通过权力迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种符合人们利益满足的非正式制度安排。在斯托克看来，治理所求的终归是创造条件以保证社会秩序和集体行动［7］。治理强调政府与社会的互动与多元管理，是社会公共机构和行动者在为社会和经济问题寻求解答时形成的一套策略集合。同时，治理主体在这一过程中拥有各自明确的界线和责任划分，公众利益得到重视的同时并不约束政府行为，而是需要政府与其他社会组织和机构通力协作，在公共问题上达成一致［8］。那么，善治作为一种治理理念，它主张社会治理的过程应该是一种使公共利益最大化的过程，其本质特征在于强调政府与公民在面对公共生活管理时的共同责任，并致力于通过双方的良好合作以及公民的积极参与，实现管理的民主化。善治的基本要素包括四个方面: 第一，合法性与法治。它指的是一种对社会秩序和权威自觉认同和服从的性质与状态。实际上，善治的程度取决于合法性的程度，善治的基础则是尽量取得社会和公众的认同。法制如果不健全，就没有社会秩序的稳定保障，更没有善治的最终实现; 第二，公众的深度参与。这里的参与主要包括公民的政治参与、组织成员的组织参与以及公众对于社会生活的参与。善治离不开政府与公民之间的真诚和密切合作，公民积极的建设性参与和对公共部门权威的自觉认同是实现善治的前提和关键; 第三，公开与透明。要尽可能地确保政府政策与组织治理的相关信息告知有着直接利益关系的公民和组织成员，推动公众和组织成员参与到部分公共决策的过程中去，监督公共管理政策的实施; 第四，优质的公共服务。政府部门、非营利组织应当向社会、向公众提供高质量的公共服务，包括基础设施、公共设施以及各类软性服务。没有优质的公共服务就不会有真正的善治。
    概言之，善治也是治理的终极追求，是对于公共利益的协作管理，是政治国家与公民社会的一种新型互动关系［9］。在善治理念的启示下，重构我国基层社会治理模式的过程就是一个还政于民的过程，需要提升整个社会的自治水平。而社区自治的发展正是培育基层社会自治能力的起点，也是重构基层社会治理模式的基础。
    (一) 善治理念是重构基层社会治理模式的理论指引
    建国以来，我国政府在实施严密的计划经济体制下，扮演了一个全能政府的角色，其表现为政府对社会资源采取集中配置的方式，对社会生活实行全面的直接干预。在这种体制下，我国政府的管理方式是单线化的，即采取以单位制度为依托的垂直单线式的管理［10］，它通过较为严密的行政网络体系将行政权力释放到社会发展的每一个领域，并实施单一的行政管理，缺少社会的合作和广大群众的参与。针对这种管制型社会治理模式，善治理念给出了很好的指引，即要以提供优质的公共服务作为社会治理的重点内容之一，并扩大公众参与。我们需要重构的基层社会治理模式是服务型的新型治理模式，该模式也是一种社会治理体系，呈现出了由政府与非政府组织以及其他社会治理力量等多元要素构成的系统状态［11］。这个系统不会复制单位制度下的组织模型，而是在社会治理过程中各方治理主体扮演独立的角色，通过资源互补、彼此协作来开展社会活动。自党的十六大以来，以构建服务型政府为目标的政府改革思路也逐渐明晰。所谓服务型政府就是指政府遵从民意的要求，在政府工作目的、工作内容、工作程序和工作方法上用公开的方式给公民、社会组织和社会提供方便、周到和有效的帮助，为民兴利、促进社会稳定发展［12］。其中，服务型政府所提供的服务主要包括制度供给服务、公共政策服务、公共产品服务、公共管理服务以及社会保障服务等五大方面的内容。构建服务型政府在很大程度上意味着实现政府治理模式的转型。我国政府将社会治理的目标设定为构建服务型政府，不仅意味着治理方式的根本变革，还包含着政府在价值观念、行为规则和操作方式的转变［13］。
    (二) 社区自治与善治理念有着相同的目标追求
    社会转型和体制转轨引起了基层社会生活的巨大变革，也推动着社会治理模式的转变。而善治理念不仅可以作为重构基层社会治理模式的理论指引，也为社区自治提供了可资借鉴的理论指导和分析范式［14］。重新审视社区自治，它的发展过程所强调的不是国家与个人之间的对抗关系，而是多方主体之间的合作，特别是公共权力主体、社会组织和利害关系人之间的合作。可以说，社区自治与善治理念有着相同的目标追求，都致力于追求政府与公民对公共生活的协同管理。这是政治国家与公民社会的一种适应社会需求的新型互动，亦是使公共利益最大化的社会管理过程。所谓社区自治是指脱离强制性干预的外部力量，社区内各利益主体通过民主协商的方式来处理社区公共事务，并使社区呈现出自我教育、自我管理、自我服务、自我约束的发展状态［15］。它有赖于公民自愿地合作和对权威的自觉认同。事实上，这也正是基层社会治理的方向。要想使社会建设更贴近人民的实际需要，应由居民们自己来商量决定关乎自己切身利益的社区事务。在这个基础上，不同居民的愿望和要求出现差异，就通过协商和调解的办法来实现各种合作，找到合情合理的优化方案，这种自治过程其实也是社区的一种潜在“功能”［16］。随着我国经济体制、政治体制改革的深入，社会主义市场经济的建立，我国社会进入快速转型时期时，打破了行政全能主义的绝对支配地位，客观上也促使了社区建设的兴起和社区自治发展［17］。
    (三) 社区自治是基层社会治理模式重构的基础路径
    服务型社会治理模式的确立需要从社会自治问题的解决开始［18］，而要提升整个社会的自治水平需要从社区自治开始。换言之，社区自治的发展是培育基层社会自治能力的起点，是构建服务型社会治理模式的基本路径。自从社区取代单位开始逐步承担起社会整合的功能时起，社区组织便成为了基层社会组织的主体之一［19］。随着基层社会事务的日益繁多，政府需要社区组织的快速成长，以期能发动社区群众进行自我管理与服务，并逐步形成社区自治的局面。社区自治在一定程度上承担起了政府的部分社会管理职能，它一方面可以满足群众自身的利益诉求，另一方面可以解决部分的基层社会矛盾。可以说，对于行政组织的社会管理职能而言，社区自治所发挥的作用具有一定的替代性和辅助性。总之，政府关于社会治理方式的转变程度与社区自治的成长状况紧密相关。社区自治的发展成为培育基层社会自治能力的起点，也成为重构基层社会治理模式的基础。在政府与社会的互动过程中，通过社区自治的发展提升了整个社会的自治水平，逐步形成一种“小政府、大社会”的治理结构，并重构起服务型的新型社会治理模式。

三、治理模式重构的路径: 社区自治的三个转变

我国基层社会治理模式的重构是社会管理方式的一个巨大变化，面对社会成员从“单位人”到“社会人”的变化，社会治理也从以“单位”为基础转变为以“社区”为基础［20］。这有助于实现基层政府治理与基层社会自治的有效衔接和良性互动，促进基层社会自治水平的提升。那么，治理模式重构的路径是什么，如何才能使社区自治对基层社会治理模式重构发挥基础性作用呢? 这需要社区自治的发展实现以下三个转变，即从自治的主体、手段及目标这三方面来打造一个全新的治理路径。
    (一) 自治的主体由单一向多元转变
    虽然政府在社区自治中起着至关重要的作用，其职能定位是否合理、管理行为是否规范将决定着社区治理的成败，拥有十分关键的主体地位。但是，正如博克斯曾在《公民治理: 引领21 世纪的美国社区》中所指出的那样，社区内的公民治理是指公民、社区组织和政府在社区管理中应发挥各自不同的作用，意味着政府的参与并非唯一的社区建设力量［21］。那么，如何科学定位政府角色呢? 首先政府要明确自身在面对繁杂的社会事务管理时，其能力是有限的，无法扮演“全能政府”的角色，必须放弃对社会事务的普遍干涉［22］。其次，政府需要认识到基层社会治理的主体是多元的，它既包括一直以来在社会管理中都扮演主角的政府自身，也包括近些年作为政府重要补充力量而开始崭露头角的社会非营利组织、市场化组织等。政府已经不再是公共服务和公共产品的唯一供给者，它将与社会力量通力合作来实现行政的高效率，以更好地履行自身的职能。可见，科学合理地定位政府在基层社会管理中的角色，最首要的表现就在于社区自治的主体应由单一向多元转变。为了实现这一目标至少要完成以下三个方面的内容:
    第一，构建新的权力关系，推进现代社会组织结构完善。以往科层式的社区权力结构总是至上而下地垂直运行，而现在的治理权力运行是上下互动的，它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理［23］。随着国家行政力量与社会力量的重新整合，单位和社区之间的互动关系发生着根本性的转变，社会组织也必然出现重大变动。以往在计划经济体制下的基本社会组织仅有公共组织，即政府; 而在市场经济体制下，存在公共组织、营利组织和非营利组织这三类基本社会组织，也就是说逐渐形成了由政府、市场和社会三大板块构成的现代社会组织结构［24］。这一方面可以降低社区公共产品供给的成本，另一方面也有助于居民从“单位人”逐步转变为“社会人”，增进居民对社区的认知和归属感，提高社区管理的效能。
    第二，大力培育第三部门组织，使其发挥积极的社会服务功能。随着我国社会主义市场经济体制的进一步完善，各类社会组织将更加广泛地参与到社会管理领域中。第三部门组织就在其中发挥着积极的社会服务功能，它们通过整合社会资源，发动民间力量与政府合作，主要为社会成员提供两种服务，即将需要者和提供帮助者联结起来的中介服务和对有需要人士提供的直接服务［25］。从理论上讲，由于第三部门组织通常关注于某一特定领域或群体的利益，这使得它们对相关领域的问题处理迅速又专业。非营利性组织还是社会公共事务和公益事业发展的中介机构。在社区自治权利主体多元化的要求之下，积极发展第三部门组织是实现社区治理的内在要求。因此，要大力培育第三部门组织，使其成为推动社会公共服务质量不断提升的重要力量之一。
    第三，调动社区内单位的参与积极性，营造社区共建的氛围。社区内单位是指社区地域内现存的所有单位，主要包括除中介组织以外的各种形式的单位，如部队、机关、事业单位、国有企业、私营企业等。在我国的社区建设和发展过程中，由于受到行政化的社区管理方式的影响，辖区内单位的社区参与状况普遍存在参与率不高、参与分布不均、参与程度不深等问题［26］。它们在社区建设事业中尚未发挥出自身的资源优势，贡献更多的力量参与到社区公共事务的管理和各项活动中去，这种状况无法满足社区自治发展的现实需要。因此，要在利益共享的原则下，通过改革社区管理体制、丰富政务公开方式、完善听证制度、协商制度等多种方式来营造社区共建的氛围，逐步构建起社区内单位参与社区自治的机制体系。
    (二) 自治的手段由简单向复合转变
    简单的社会治理手段主要是以“管制”为主，强调政府对社会结构规制和行动规则的绝对控制，实行统一化管理。而善治理念要求社会治理手段从控制、规制、法制到服务、协调、回应的多元化方式转变，容忍社会的差异性，服务社会成员。在善治理念的指导下，政府关于社区自治手段的选择可以从两方面入手: 一方面，社区自治手段趋于复合，可综合运用法律、经济、政治和文化等多种手段; 另一方面，多渠道提供公共产品和公共服务。推动自治手段由简单向复合的转变需要从以下三个方面进行:
    第一，完善社区各项配套改革措施和相关法律制度。社区自治既是社区发展所追求的最高价值目标，也是社区发展必经的实践过程。而社区自治手段的多样化首先离不开配套的改革措施和相关法律制度的保障，一方面需要从实际出发逐步构建配套的法律法规体系，并将社区自治模式以制度化的形式固定下来; 另一方面可以构建以社会公正为基础、以提高社会福利为目标、以民主为手段、以人力资本为核心、以资产建设为抓手、以政府能力建设为保障的发展型社会政策［27］。
    第二，加大政府向民间组织购买公共服务的力度。目前，政府向民间组织购买服务的范围已涵盖了养老、教育、就业、扶贫、残障、医疗卫生等多个领域和多种服务项目，这将有利于满足社会多样化和异质化的公共服务需求，提升公共服务的供给水平。然而，受到各地经济社会发展水平不一致和政府职能转变力度不同的影响，加之缺乏整体性的规划和制度化的保障机制，绝大多数的地方政府实际购买公共服务的数量都较少、质量也不高，并且购买公共服务的规模和领域也受到限制。面对这样的情形，应加快建设支持民间参与公共服务的综合性政策支持体系，提升民间组织的可持续发展能力，并加强公共服务供给的绩效评估和信息公开，完善监督措施［28］。
    第三，加快社区工作者的职业化与专业化发展。社区自治的实现不仅需要自治权的获得，更需要自治能力的提升，建设一支高素质的社区工作者队伍对实现社区自治起着重要的作用，是促使自治手段转变的关键因素之一。随着社区工作专业知识的不断科学化和系统化，首先需要加强社区工作者的专业培训力度，为优秀工作者提供接受专业学历教育的机会; 其次需要设置岗位聘用制度，公开招聘社区建设所需的各类专业人才，并创新用人激励机制; 最后，建立社会工作专业机构，在政府不直接干预社会工作专业组织的服务工作前提下，需要不断加强与多种组织和机构的沟通与合作。
    第四，积极培育社区民主自治的文化氛围。文化使社会有了系统的行为规范。其中主流的社会价值观和积极的社会心态，更是具有促进社会整合的功能。一直以来，文化与社区发展始终紧密地联系在一起，一方面社区是文化孕育和传承的土壤，并形成了社区文化; 另一方面社区的发展离不开社区文化的培育。可以说，社区结构及其功能的形成在一定程度上依赖于相应的社区文化的打造。在推动社区自治发展的过程中，培育社区民主自治的文化氛围将有利于居民积极参与社区公共事务的管理和各项活动中去，发挥居民在社区建设中的能动性，并逐渐形成一种参与精神。
    (三) 自治的目标由行政管理向民主自治转变
    社会治理的发展实践表明，人类社会越发达，社会治理的具体目标设定就越靠向维护公共利益、提供公共服务以及保障社会公平与公正等方面［29］。社会治理的目标既包括缓和各种社会矛盾与冲突、维护社会基本公共秩序，还应包括提升政府的社会治理能力、提高公共服务质量、改善公共责任机制等多个方面的内容。由于长期受到原有社会管理体制和模式的影响，社区居委会在组织设置功能、工作制度、人事决定、经费收支、考核机制等各方面都有着浓厚的行政色彩［30］。这一情形不利于政府的职能转变和基层社会治理模式的重构，需要改变以往以行政管理为主的社会管理目标设置，通过人民群众的自我管理来提升政府的管理效率，实现对效率、公正与民主的追求。由此，社会管理从过去更多地强调政府的主导型角色和政府意志转为更多地强调社会公众的意志。党的十八大明确指出，要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，实现政府管理与基层民主的有机结合。这一指导思想促使我们在社区自治的过程中不断追求现代民主在基层的发展，并逐渐走上一条不断拓宽基层群众参与国家政治生活与社区公共事务管理渠道的民主化道路。可以说，完善社区自治不仅是建设和谐社会的切入点，更是社会主义新型民主的增长点。

四、结论

随着经济体制改革的深入探索，市场经济得到不断发展，传统“单位制”的解体与“社区制”的形成就成为了一种基层社会生活变革的必然，基层社会治理也踏上了模式重构之路。治理模式的重构与发展不仅需要从深层次去打破我国传统的国家与社会关系模式，还需要设计一整套平衡各方利益关系的运行机制，如科学有效的利益协调机制、诉求表达机制、权益保障机制等。要按照现代社会的结构来重构乡村社会的政治组织、经济组织和社会组织，实现各组织的科学分立，有序管理。［31］这一切都需要以社区为平台，通过社区自治将分散的社会成员组织起来，整合社会资源，对传统的“单位制”社会予以重新构造，形成基层社会新的行动秩序［32］。总之，社区自治的发展可以提升基层社会的自治能力和水平，亦是“提高公民参与能力、创造参与条件的完善参与制度”［33］重构基层治理模式的基础。

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