服务型政府在新农村文化建设中的价值分析

作者：张凤云  责任编辑：中农网  信息来源：《郑州大学学报》   发布时间：2015/11/23  浏览次数：23次

【摘　要】建设服务型政府是我国政府确立的目标，应具体体现在社会主义建设的方方面面。在我国新农村文化建设中，政府存在较大的价值缺失，制约着新农村文化建设的发展。为此，应该用服务型政府的理念和标准要求政府，推动政府在新农村文化建设中的价值回归。

【关键词】服务型政府； 新农村文化建设； 价值缺失； 价值回归

近年来，建设服务型政府已经成为世界各国政府的共同目标，也成为我国政府公共管理改革的主导方向。服务型政府建设应实践于我国社会主义建设的方方面面，包括新农村文化建设领域。在我国新农村文化建设中，政府存在较大的价值缺失，制约着新农村文化建设的发展。要推动新农村文化建设顺利开展并取得实效，就要推动政府的价值回归，积极发挥政府作为主导者、中介者和服务者的角色价值。

一、服务型政府的内涵和特征

服务型政府是政府公共管理改革的一个全新目标，它与其他类型的政府相比较，有自身的特征:

第一，服务型政府是公平、公正、公开的政府。服务型政府秉承公民本位、社会本位，是为整个社会服务的政府，是公共权力的拥有者和实践者，理应是公平、公正、公开的政府。服务型政府应该以最大多数人的意愿为基础制定和执行政策，公平、公正地提供“公共服务”，平等地对待服务对象，让公民享受到平等的权利。与此同时，服务型政府应该坚持公开的原则，这是检验政府是否公平、公正的重要标准。政府是否公平、公正归根到底需要公众来检验，公开关系到政府决策的科学性、民主性，也关系到公民能否真正的监督政府，实现自身的权利。服务型政府应该根据公民的需要，及时公开相关行政信息和行政过程，切实落实公民的行政知情权。

第二，服务型政府是法治、高效的政府。法治是人类社会发展进步的重要标志，是现代政府管理国家的必要手段，也是对服务型政府的基本要求。政府拥有的公共权力来自于人民，只有依法行政才能最大限度地保障政府手中的权力不被滥用，才能真正地让这些权力服务于人民，为人民谋利益。通过法律来约束政府的权力，“让权力在阳光下运行”，确保政府的公共行为尽可能地有利于最大多数人的权益。服务型政府应是高效的政府，这就需要从政府机构设置、人员配备，到职能分工、关系协调都要满足“高效”的要求，特别是要提高政府应对突发事件的能力。

第三，服务型政府是廉洁的政府。既然政府手中的权力来自于人民，利用权力谋取私利就是不当得利，就是腐败。权力和腐败之间有着密切的联系，权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败，阿克顿的名言很好地阐述了二者之间的关系。严重的腐败不仅会增大公共支出的成本，而且会削弱政府的权威性和合法性。作为服务型政府，应最大限度地割裂二者之间的联系，建立一个廉洁政府。这就要求政府及其工作人员廉洁从政，根据法律法规行使权力，而不应以权谋私。同时，也应形成对权力监督制约的相关机制，从制度上约束政府及其工作人员的用权行为。

第四，服务型政府是有效回应的政府。作为以公民本位、社会本位的政府，服务型政府应该对公民的需求和提出的社会问题做出积极而有效回应。有效回应意味着政府“对公众提出的政策变化这一要求做出迅速反应，也可以说是政府对公众所提要求做出超出一般反应的行为” 。这是政府和公民、社会之间良性互动的体现。具备有效回应的政府能够更好地知道公民的需求和社会的问题，从而提供更为优质的服务。为此，服务型政府通常普遍建有科学有效的回应机制。

第五，服务型政府是有限的政府。有限政府是相对于全能政府而言的。服务型政府不应是经济、政治、文化、社会各个环节都主导管制的政府，不应事无巨细地包揽一切，而应是一个“有限职能”的政府，主要弥补市场这只“看不见的手”失灵的环节。与此同时，受多种因素制约，政府的能力也是有限的，政府的有限能力决定了政府不可能承担无限的政府职能，而只能“量力而行”，实行有限行政。

二、政府在新农村文化建设中的价值缺失

随着社会主义新农村建设的全面展开，我国农村面貌已经并继续发生着翻天覆地的变化，物质基础大大夯实，文化建设不断取得新成就。但整体而言，我国农村的文化建设仍有较大的滞后性，无法满足广大农民的精神文化需求，随着农村整体发展的加速，文化发展的滞后性更为明显，严重制约着我国农村的整体发展。究其原因有很多，但政府的价值缺失是一个重要原因，甚至是主要原因。这种价值缺失主要体现在:

第一，政府对新农村文化建设的重视程度不够。当前，我国整体的文化体制、环境决定了农村的文化建设离不开政府，政府在新农村文化建设中的价值作用关系到我国新农村文化建设的成效。长期以来，我国政府在农村改革过程中发挥着主导性价值作用，但政府的主要精力集中在农村经济工作领域，认为只有经济发展了，才能为农村文化发展奠定坚实的物质基础。因此，农村文化建设长期被置于农村经济发展之后，有的地方政府甚至将其置于可有可无的位置，而一味强调更能带来“政绩效益”的经济发展。对于农村文化建设，“嘴里重视、眼里忽视、心里轻视”是一种普遍现象。例如，有的地方政府没有将农村文化发展列入当地的发展规划中，或者仅仅在发展规划中提一下而缺乏落实举措，在日常的议事议程中很少涉及农村文化建设问题，在农村建设项目中忽视文化建设项目，等等。这些有意或无意忽视农村文化建设的举措，反映了政府对农村文化建设的不重视，在实际中也妨碍了农村文化发展，使其长期发展滞后。

第二，政府主导的农村文化管理体制已经难以适应新农村文化发展的需要。我国现有的农村文化管理体制的大框架是在计划经济时代形成的，其在很多方面已经难以适应我国新农村文化发展的需要，成为阻碍新农村文化发展的重要体制性瓶颈。在农村文化发展中承担关键角色的文化工作站基本延续了由乡镇政府主管的运行体制，县级文化主管部门无人事权、考核权，只能对其行使业务指导权，双方不是领导与被领导的关系，而是业务指导的关系，这不利于农村文化站职能的发挥。在重要的人事和工资制度上，农村文化站的工作人员由乡镇政府任免并负责薪资，只能听从乡镇政府的安排，乡镇政府过多的行政干预往往导致农村文化站的官僚化、行政化，使其无法适应农村文化市场发展的需要。此外，一些乡镇政府负责管理农村文化站的工作人员并非专职的，甚至一些农村文化站的工作人员也是兼职的，由相关行政人员兼任，而常年承担繁重行政工作任务的他们又有多少时间和精力考虑、组织文化活动呢? 有些地方政府甚至在精简机构的名义下，将农村文化站与广电、教育等部门合并，造成文化站应对多个部门，机构性质界定不清，限制了其职能的发挥。在现实的管理中，一些地方政府也存在压制涉农的个体、私营文化企业的问题，侵犯个体、私营文化企业正当权益的现象时有发生，挫伤了能够为农民提供文化服务的个体、私营文化企业的积极性、主动性。

第三，政府给农村提供的公共文化服务不足。为广大农民提供公共文化服务是政府的职责之一，但实际上政府在这方面的作为非常欠缺。随着我国农村经济的发展，奔上小康的农民对文化的需求更为丰富和迫切，这也对政府提出了新的更高的要求。要满足广大农民的文化需求，既需要丰富多彩的文化内容，也需要大量的文化活动场所和文化设施等载体，这些都应是政府承担的公共文化服务的职责所在。而目前在这两方面，政府都存在欠缺。在文化内容方面，很多农村地区的文化内容贫乏且形式单一，暴力、枪战乃至色情内容是很多农村文化书籍、影像的主要内容，电视则是很多农村最主要的接受文化信息的工具，一些偏远农村甚至存在看书难、看戏难、看电视难、看电影难等现象，农民对文化的需求根本无法满足，一些地方“基本满足”的水平都达不到。在文化载体方面，很多农村的文化活动场所和文化设施严重缺乏，有的农村即使有也没有很好的利用。例如，有的文化活动场所成了摆设，或者成为仓库、商店，或者挪作其他用途，而很多农村文化设施陈旧、设备老化，难以支撑相关的文化活动。据统计，我国11． 3%的县级图书馆没有书库，15． 1%的县级图书馆没有阅览室坐席，21%的文化站无业务用房。在一些西部偏远地区，这种现象更严重，四川省甘孜藏族自治州、凉山彝族自治州和阿坝藏族羌族自治州的乡镇文化站的建站率分别仅为25． 1%、18． 8%、16． 3%。为农村文化提供直接服务的县城、乡镇尚且如此，农村能够获得和拥有的文化内容和文化载体可想而知。

第四，政府对新农村文化建设的经费投入不足。投入经费是新农村文化建设中政府职责的主要体现，而经费短缺是近年来我国新农村文化建设的重要瓶颈。近年来，我国中央政府和地方政府加大了对农村文化建设的经费投入，但其与农村文化建设的经费需求相比较仍有较大差距，供需矛盾比较突出。就全国总体而言，全国财政投入农村文化建设的经费远低于投入城市文化建设的经费。近年来，国家财政对农村文化建设的投入所占国家财政文化总投入的比重基本维持在30%左右，而城市文化建设则占70%左右。据国家统计局农村社会经济调查总队每年编著的《中国农村住户调查年鉴》所公布的数字，近年来国家财政直接投入为农村提供文化服务的重要载体———农村文化站的经费年均不足10 亿元，农民人均不足1． 5 元。就地方政府而言，直接负责农村文化建设经费投入的县、乡镇级政府，恰是我国财政中最弱的两级政府，由于财政困难，一些县乡镇级政府无力大规模投资农村文化建设，这在欠发达地区尤为明显。一些地方政府甚至克扣上级转移支付用于农村文化建设的经费，加剧了农村文化建设的经费缺乏。因为种种原因，许多地区的农村文化建设经费无法保障，不仅缺乏相关的项目经费，甚至一些农村文化站也因缺乏经费而关闭。

第五，政府在农村文化人才队伍建设上存在缺陷。这既体现在农村文化专业人才队伍的建设上，也体现在文化管理干部队伍的建设上。目前，缺乏文化专业人才和高素质的文化管理干部已严重影响到我国农村文化建设的发展。长期以来，我国农村文化专业人才不多，近年来，由于待遇低等原因，为数不多的农村文化专业人才又出现大量流失的现象。一些民间文化剧团也因为经费短缺等原因而倒闭。据统计，在1995 ～2003 年的8 年间，我国农村文化专业户和民间职业剧团的数量分别从1995 年的228000 个和7191 个，下降到2003 年的139000 个和2600 个，分别下降了39． 0%和63． 8%［3］( P7) 。由于政府对农村的文化积极分子、民间艺人等缺乏合理的引导、保护和扶持，挫伤了部分文化积极分子、民间艺人的积极性，有文化技能而无处施展或不愿施展，导致农村文化资源的严重浪费，也使很多农村文化艺术面临断代失传的危险。与此同时，在农村文化管理工作中，缺乏一支高素质的管理干部队伍。如上所述，农村文化管理干部中存在大量兼职的现象，一些人无心从事文化管理工作。而在专职的农村文化管理干部队伍中，则存在年龄老化、知识老化、管理方式老化等问题，例如由退休的村长、村支部书记担任农村文化管理干部，或者由文化素质不高的人士担任农村文化管理干部，这在很多农村比较普遍。这无法满足现阶段农村文化管理工作的需要，制约着农村文化建设的发展。

上述问题的存在，体现了政府在新农村文化建设中的价值缺失，不利于新农村文化建设的开展。

三、政府在新农村文化建设中的价值回归

在新农村文化建设中，政府承担着特殊而重要的角色。作为服务型政府，应在新农村文化建设中切实彰显“服务性”特质，提供政府力所能及的“公共文化服务”。

第一，确立重视新农村文化建设的指导思想。只有从指导思想上重视新农村文化建设，才能在行动上真正重视新农村文化建设。文化建设是一个不断满足农民的文化需求、提高农民文化素质的过程，关系到社会主义新农村建设的大局。对各级政府而言，必须从指导思想上重视新农村文化建设，认识到新农村文化建设的重要性，克服轻视、忽视新农村文化建设的错误思想，转变重经济建设而轻文化建设的观念，真正把新农村文化建设当做“大事”来抓。在党和政府的工作报告、发展规划中强调新农村文化建设的重要性，将其提上政府日常议事日程，加大政策的扶持力度，为其提供必要的项目支持，甚至将其与经济建设置于同等重要的地位予以重视。各级政府应加大对新农村文化建设的研究力度，成立或扶持相关研究机构进行研究，通过举办培训班、学习班、考察班等方式增强政府官员的意识，使他们真正从思想上重视新农村文化建设。对于相关干部的考核晋升而言，也应考虑他们在新农村文化建设中的作为，并将这方面作为一个重要标准予以参考。

第二，改革和完善农村文化管理体制。尽快形成符合实际的农村文化管理体制是我国新农村文化发展现状的客观要求，也是搞好新农村文化建设的关键所在。各级政府应在加强组织领导、加大调研力度、科学规划的基础上，尽快形成符合我国新农村文化建设实际的农村文化管理体制。应加大立法力度，尽快确立、完善各种涉及新农村文化建设的法律法规，使新农村文化建设的各项工作有法可依。要进行一定的组织制度调整，逐步确立县级文化主管部门对农村文化工作站等机构的直接领导，可以尝试“双轨制”，即使农村文化站同时受乡镇政府和县级文化主管部门领导。在农村文化站建设方面，要增强它们的活力，让其在法律法规允许的范围内积极活动，赋予其一定的权力和责任，使其能够相对独立地根据农村文化发展的需要开展工作。同时，要调动社会资源参与新农村文化建设的积极性，加强对个体、私营文化企业参与新农村文化建设的管理、引导和鼓励，支持、保护它们的正当、合法经营，严惩侵犯它们正当权益的行为。

第三，提高农村公共文化服务的供应能力和效益。增强农村公共文化服务的供应，是不断满足农民文化需求的必然举措，这就要求政府必须提高这方面的供应能力和效益。满足农民文化需求是政府提供农村公共文化服务的出发点和落脚点，“只有顾客驱动的政府，才能提高多样化的社会需求并促进政府服务质量的提高”。一方面，政府应千方百计地丰富农村的文化内容，多层次地满足农民的文化需求。政府要通过文化下乡、文化建设工程等活动加大对农村公共文化产品的供应，创新农村公共文化的供应方式，提高供应效益，例如加大对农村的书籍、戏剧、电视、电影的供应数量和质量等。应积极开拓、培育农村自身的文化市场，通过现代流通手段将农村文化资源与文化市场连接起来，实现农村文化资源的优化配置和有效利用，使农村文化市场活跃起来。要通过政策引导农村文化产业的发展，培育产业经营管理人才，形成具有地方特色、民族特色的文化产业群，丰富农村文化市场。同时要加强对农村文化市场和文化内容管理和引导，坚决抵制各种腐朽文化思想的侵袭。另一方面，政府应加大农村文化载体的供应。各级政府要加大农村文化活动场所和文化设施的建设、维护力度，使得每个自然村拥有自己的文化活动场所，并确保这些文化活动场所真正用于农民的文化活动，也要加强农村阅览室、戏剧舞台、文化长廊等建设，重视完善和发挥无线转播台站的作用，利用无线、有线、卫星等技术手段，保证农民能够收听、收看套数更多、质量更好的节目。同时，要重视这些文化活动场所和文化设施的使用效率，积极利用它们组织活动，丰富农民的文化生活。

第四，增大农村文化建设的财政投入。缺乏财政投入，新农村文化建设就无从展开，提供足够的经费是新农村文化建设能够顺利进行并取得实效的前提。要建立以政府为主的财政投入机制，同时积极吸纳社会资金，即同时发挥公益性文化事业和营利性文化事业的效用。政府应成为新农村文化建设的财政投入主体。这就要求各级政府要舍得投入，根据本级政府的财政状况，以及本地经济的发展，不断提高新农村文化建设的财政支出。鉴于大部分地区农村文化建设的滞后性，政府应在整体文化经费的使用上向农村适度倾斜，对农村文化站建设、农村文化干部培训等给予必要的经费保障，使广大农民同城市居民平等地享受政府的“公共文化服务”。这至少应是一种机会的平等，“坚持普遍性原则的益处并不在于完全一致的服务水平，即客观意义上说的每个公民必须获得与其他公民完全一致的服务量”。我国政府应提供给所有国民“公共文化服务”，包括广大农民。应确保上级政府拨付用于新农村文化建设的资金真正“钱有所用”，对于克扣、挪用者应坚决追究责任，予以惩罚。同时，应通过政策引导社会资金参与新农村文化建设，对于此类个人和企业给予政策扶持。在现阶段，政府的财政投入与新农村文化建设的经费需求之间差距较大，而吸引社会资金可以在一定程度上弥补新农村文化建设的经费缺口。这样，社会资金可以获得一定的利润，农村可以获得文化建设所需的资金。

第五，稳定和发展农村文化人才队伍。新农村文化建设，需要一支强大的文化人才队伍，这是新农村文化建设的组织人才保证。一方面，加强农村文化专业人才队伍建设。政府应加强农村文化专业人才的培养、培训和支持，积极扶持相关的农村文化团体，通过设立一定的文化基金，支持他们积极开展文化活动，对于有贡献的文化人士给予一定的资金和荣誉奖励。同时，鼓励相关文化团体通过举办相关文化活动获得利润，这样既能解决文化团体的经费问题，也能够提高工作人员的待遇，促使他们更积极地参与文化活动。对于有代表性的个体民间艺人，政府也应给予一定的扶持，为其提供有利条件，以使他们积极参与到农村文化活动中来。另一方面，加强农村文化管理干部队伍建设。在农村文化站建设上，要实施文化站准入制度，选聘一批懂业务、事业心强的人士专职从事文化站的工作，推行文化站工作人员的岗位责任制，定人员、定任务、定责任，激发文化站的活力。特别是要建设一支高素质的文化站站长队伍，提高他们的领导能力。政府要给文化站工作人员提供必要的待遇、编制，提高他们的政治和社会地位，给他们提供学习、交流的机会，促使他们能够安心地为新农村文化建设尽心尽力。同时，应提高现有农村文化管理干部的文化水平和管理水平，这对于建设一支高素质的农村文化管理干部队伍是必要的。鉴于目前大学生较多、找工作难的现实，政府应通过各种途径引导他们参与到新农村文化建设中来，这是解决农村文化人才短缺、提高农村文化人才队伍整体素质的有效途径。总之，目前在我国新农村文化建设的进程中，政府存在较大价值缺失，推动政府在新农村文化建设中的价值回归，是建设服务型政府的体现，也是新农村文化建设得以顺利开展并取得实效的必要保证。

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