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如何预防、破解“边缘腐败”

作者：胡赣江责任编辑：中农网信息来源：《中国党政干部论坛》发布时间：2015/11/23 浏览次数：26次

当前，一种游走于规则和程序边缘，在“合乎情理”掩饰下的腐败现象逐渐引起社会重视，人们将这种现象称为“边缘腐败”，表现为官员以“人情往来”、“不违反原则”为借口放松心理防线，利用职权或职务便利为自己或特定关系人谋取利益。“边缘腐败”是诱发严重腐败行为的温床，也是影响党风政风和社会风气的元凶之一。与一般直接进行的索贿、受贿、贪污行为相比更具有普遍性、广泛性、经常性和模糊性，查处困难更大，官员自觉抵制意识较差，制度建设上消除滋生“边缘腐败”的灰色地带还需进一步探索。
    一、预防“边缘腐败”的制度改革难点
   “边缘腐败”的成因是多方面的，既有传统观念影响，也有监督制度缺失所致，更有官员淡化廉洁自律意识、从众心理作祟。就目前干部监督体系来看，预防“边缘腐败”还主要依赖于官员自身政治修养和社会公序良俗的内在约束，推进预防“边缘腐败”的制度改革还存在诸多难点。
封建文化影响较深。预防“边缘腐败”的制度改革难点首先在于“官本位”及人治文化的羁绊。“官本位”文化放大了社会对“边缘腐败”的容忍度，强调民众以卑微的心态顺从政治权威，默认官员享有特权，这既纵容了官员的“边缘腐败”行为，又膨胀了官员的自我意识，淡化了公仆意识。
人治文化增强了民众对“边缘腐败”的依赖性。人治文化最直接的体现就是“熟人办事”规则。民众在潜意识里认为“熟人好办事”，有熟人就可以撇开法律制度的制约。在生活中极力通过各种关系与官员结识、主动示好，储备人脉资源，以便日后能够得到帮助和支持。部分官员往往凭借手中权力或职务便利，为“圈内人”开绿灯，大行方便之门，形成权力范围内的灰色交易，当事人之间常常会达成某种默契，大大降低了“边缘腐败”暴露的可能性。
管理机制存在漏洞。预防“边缘腐败”的制度改革是一项系统工程，治腐更须防腐，要从行政管理体制上堵塞权力监管漏洞。在现行行政管理实践中，上级部门为实现管理职能，保证下级部门绝对的执行能力，往往通过人事任免、财税管理、项目审批、绩效考核等方式强化自上而下的行政管理机制。下级部门在与上级部门交往中往往采取更主动、更积极的态度迎合上级部门，尽最大所能投其所好。监督机制一旦缺失，就会为“边缘腐败”创造空间。比如在项目争取上，各级官员为了发展地方经济，为向上级要项目、要资金、要配额、要批文等，不惜使出浑身解数“跑部进京”、“跑省进厅”，甚至有的地方以“公关”、“协调”、“沟通”等名义进行暗箱操作。树欲静而风不止。在竞争中不遵守“潜规则”就会失去潜在好处，甚至可能带来其他不良后果，官员很难独善其身。
查处定性存在困难。预防“边缘腐败”制度改革不是作一般的宣示性或倡导性规定，而是要完善一系列法律规则，包括行为模式和法律后果，即做或不做某事，将承担什么样的法律后果。虽然中纪委相继出台《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》、《关于领导干部报告个人有关事项》等一系列制度，但对一些“边缘腐败”行为缺乏精准描述，部分条款内容笼统，对“边缘腐败”外延界定不清，原则性规定得多，惩处性措施规定得少，加之官员打“擦边球”、钻政策空子，也使得对“边缘腐败”的监督和惩处实效大打折扣。
监督机制尚未健全。建立权力制约和监督机制是预防“边缘腐败”的制度改革关键。目前，干部监督的相对独立权威性与现行监督体制不顺的矛盾没有得到有效解决，对领导干部特别是主要领导干部行使权力的监督，对权力集中部门和资金、资源密集领域的监督还存在缺位或空隙，对一些“边缘腐败”现象很难通过正常监督方式达到预期实效。监督不能渗透到权力涉及的各个领域，“上级监督不知情、同级监督难进行、下级监督等于零”的困境依然没有破解。
    二、“边缘腐败”的破解思路
“边缘腐败”有悖党全心全意为人民服务的宗旨，也破坏了社会主义核心价值体系建设，造成社会道德评判标准的变异，社会危害性不容小觑。预防“边缘腐败”既要依靠官员党性修养和道德品质的提高，更要在法律制度层面减少官员权力寻租的空间，让那些游走于规则之外的“边缘腐败”无机可乘、无洞可钻。
广泛宣传，增强社会法治意识。预防“边缘腐败”仅仅依靠纪检部门的力量监督是远远不够的，需要加强法治宣传和法治教育，提升民众的维权意识、官员的自警意识和新闻媒体的监督意识，形成全员参与的预防“边缘腐败”工作机制。一是增强民众的维权意识。通过广泛开展法治教育活动，鼓励民众依法行使纳税人的知情权和监督权，通过各种媒体曝光官员失德失范行为，将社会监督的触角延伸到行政权力涉及的每个层面。二是淡化官员的特权意识。社会分工存在不同，但职业无贵贱之分，要引导官员自觉树立平等意识和民主意识，善待和尊重纳税人，主动接受民众的监督，自觉提高服务水平。三是提高新闻媒体的监督意识。从国外实践来看，我国新闻媒体实际作用发挥与具备的潜力相比还有一定差距，监督的广度、深度和力度仍有待加强，还需要在法律层面保障新闻媒体的相对独立性，解决新闻媒体在某些领域不愿监督、不敢监督和不能监督的问题。
突出重点，完善顶层制度设计。风成于上，俗形于下。上一级政府、单位的官场风气，直接关系下一级政府、单位的党风、政风、民风。预防“边缘腐败”从基层试点阻力很大，必须在顶层制度设计上堵塞因行政管理弹性造成的漏洞。一是详细制定公务支出标准。公务支出是社会管理的必要成本之一，但是目前公务支出还缺乏明确标准，对于公职行为的考察、出差、学习、调研等交通食宿标准还需进一步细化。中央政治局出台的“八项规定”，对领导干部开会、发文、接待、考察、陪同、警卫、报道和待遇等进行规范，为各级政府规范公务活动做出了表率。二是制度化规范权力运行。建立靠制度管权、管人、管事的科学机制，严厉打击公权滥用行为。一方面要对一些具有审批权的“强势”部门加强监管，最大限度地堵塞公权私用、以权谋私的漏洞。另一方面要规范单位财务审查机制，推行公务接待卡制度，防止不合理公务支出，坚决杜绝官员“个人消费集体买单”等现象。三是深度推进政务公开。“阳光是最好的防腐剂”，尽管政务公开已在全国范围推行，但普遍存在表面化、形式化的倾向。以“三公经费”公开为主要内容的财务公开，从中央到地方都迈出了可喜的一步，但常态化深入推进还有很长的路要走。要不断完善公示制度、听证制度、审查和责任追究机制等，确保政务公开不流于形式，努力打造人民满意的阳光政府。
防微杜渐，加强惩防体系建设。从目前廉政建设的实践来看，还存在官员非贪即廉的二元思维模式，忽略两者过渡阶段的“边缘腐败”。加强惩防体系建设，需要进一步完善纠偏机制和惩处机制，及时纠正“边缘腐败”行为。一是建立关爱提醒机制。对于干部失德失范行为，通过信函告知、关爱谈心、诫勉谈话等形式及时警醒，提醒纠正偏差，不忘廉洁自律。二是推动官员财产公开。官员财产申报制度已被世界不少国家采用，被称为“终端反腐”、“阳光法案”。为保障官员的公共权力始终为公共利益服务，预防因权力衍生腐败，国家应尽快出台《公务员财产申报法》，全面推动官员财产公开，接受社会监督。三是建立评议问责机制。相关部门要定期组织“两代表一委员”、基层群众和服务对象等对官员廉洁从政情况进行评议和质询，对普遍性问题及建议可以通过党代表、人大代表议案建议等方式进行反映，并以法律或党内法规形式予以确立，进一步完善反腐倡廉惩防体系建设。

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