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作为民主形式的分权：理论建构、历史比较与政策选择

作者：杨光斌责任编辑：中农网信息来源：《中国人民大学学报》发布时间：2015/11/23 浏览次数：22次

【摘要】只有针对政治中的问题谈民主，民主政治建设才能有实质性进步。当下中国社会中的一个主要问题是政府过度垄断资源而产生的腐败、利益集团化的社会结构以及由此而导致的社会暴戾之气，为此我们需要寻找解决问题的民主之道。分权本身是一种民主形式。法治民主、分权民主和选举民主之间存在“词典式序列关系”，即前两种民主形式是基础性民主，分别是第一、二顺位的；选举民主等是上层性民主，是第三顺位的。在比较历史的视野下可以看到，有关国家制度变迁过程实现民主呈现一种“词典式序列”的历史轨迹。当下中国民主政治建设的出路在于法治民主和分权民主。
【关键词】民主法治民主分权民主选举民主

一、我们究竟为何谈论民主？
    我们谈论民主，不仅是因为其有价值，更是因为其有实际效用。一百多年来，中国人一直在高呼民主而现实中民主的制度供给不足，是因为我们一直在价值层面谈论民主，从而使民主难以落地，有时甚至出现民主的灾难——谁能否定“文化大革命”在某种程度上的民主性质？但是这并不妨碍我们追求民主，说到底还是因为民主有用。既然因为其有用而对其寄予厚望，那么就需要弄清楚民主这个工具能解决什么问题，或者说当下中国什么问题能用民主这个工具来解决，否则依然还是空对空。如果只在价值层面争论民主，这对当下的中国并没有多少助益。
    转型社会的问题无疑是多方面的，我们只能就最紧迫的问题而论。第一，社会充满暴戾之气。在当下中国，许多人对社会现实不满，源自社会不公正，社会不公正则根源于官商结合下的权力垄断所导致的社会结构的利益集团化、集团利益的制度化，由此导致诸多社会矛盾。这是需要解决的当务之急。如果这个判断准确的话，那么应该用什么样的民主工具去解决这个难题？第二，腐败严重存在。人们的不满不仅来自社会利益的等级化和制度化，还因为多方面存在的腐败，直接侵蚀着政治合法性。在中国，发生腐败最重要的原因是国家权力部门掌控的资源太多，寻租的空间太大。从披露出来的腐败案件看，各级、各种规模的腐败主要产生于行政审批和工程项目。如果腐败的根源是资源的国家化或集中化，那么又需要用什么样的民主形式去减少资源的集中化？
    无论是社会结构的利益集团化还是资源集中化而导致的腐败，都源于一个问题，即资源垄断。如果说改革开放之初的“总病根”是权力(特别是集中于“一把手”的权力)过分集中，而改革开放30多年后的中国的“总病根”则是市场化积聚的庞大资源又被国家所垄断，即政府垄断资源。为此，我们必须就政府垄断资源问题来寻求民主的解决之道。我们熟悉的民主形式即选举显然不能解决这个问题，这是早发达国家和发展中国家的经验所显示的，无需过多举证。不仅如此，在很多转型国家，已经私有化的资源又有可能由选举民主产生的政府而重新国有化，比如普京治下的俄罗斯就出现这种情况。而且，协商民主和参与式民主显然也不能解决政府垄断资源这个“总病根”。那么，除此之外，是否还有其他的民主之道能解决这个问题？这就需要对民主形式做进一步的分解和研讨。
    遗憾的是，尽管中国人追求民主已经有一百年以上的历史，但中国人对民主的认识和一百年前的民主观并没有什么重大突破，甚至依然停留在先辈的遗产里，即主要停留在民主的价值层面。中国近代史的主线是在反对专制、腐败和外强的斗争中救亡图存，从而有了孙中山提出的民有、民治、民享的民主共和国，人们相信一旦推翻了帝制、建立了民主制度，个性解放、国家富强和民族独立都会实现。从近代早期的魏源、冯桂芬、郑观应，到19世纪、20世纪之交的严复、康有为、梁启超、谭嗣同和孙中山，他们对“民主”的思想共识是：(1)民主就是中国之“民本”与“民贵”理想的再现；(2)民主包括一些新的制度，如政党、议会、宪法、分权、地方自治等；(3)民主是一个道德上完美的政治社会体系，民主不但可以解放个性，而且官民互动；不但达成团体内部的和谐，而且可以达成社会整体的和谐；(4)民主与科学相联系，因而可以对世界形成完整而可靠的认识；(5)民主是历史的潮流，必须顺应，最终会实现；(6)民主理想与政治现实有所冲突，因此，实现民主是知识分子的使命感的体现，要用他们所掌握的正确的理论来改造世界。[1](P367-368)
    这是在救亡图存的特定历史环境中传播进来的民主观，即企图以民主这个最高价值观来挽救危亡中的中国。上述作为政治理想的民主观依然激励着今天中国的大批知识分子。与此相适应，既因为学术界对民主的研究不够，也因为观念传播中的路径依赖，官方宣传“社会主义的本质是民主”①、“民主是共和国的生命”②，结果，在中国，除了极少数精英主义者或保守主义者，至少在口头上并没有几个人拒绝民主。但是，若问中国应该走什么样的民主道路或选择什么样的民主形式，分歧立刻出现了。根据《环球时报》舆情中心2011年的调查，近80%的受访者认为民主值得追求，当问及是否应该实行西方式民主时，只有20%的人接受，而近80%的人认为中国应该走自己的民主道路。那么，自己的民主道路是什么？一般人又说不清楚，因为在理论上对于民主的形式和民主道路没有给出答案。
    对此，中国的学术界负有一定的责任。学术界一直在推销西方教科书上的民主概念如“民主等于竞争性选举”即多数决民主，而没有从既有的政治理论中寻求更丰富的其他民主理论资源，以至于今天中国政治已经发生了结构性变化却依然被西方认为处于“非民主”甚至专制政治之列。事实上，在西方的宪政理论中，在多数决民主形式的背后，更重要的是作为多数决民主基础的宪政民主。可见，在中国的语境中，民主的形式依然是一个值得深究的话题。
    不仅民主的形式有待探讨，民主与其他领域的关系更值得重视。这涉及民主的世界观问题。民主是一种政治形态，而在当下的中国社会，政府垄断资源这个“总病根”告诉我们，政治和经济是纠缠在一起的，即政治权力对经济权力的宰制。这就意味着，不能就民主论民主，就政治论政治，不能只限定在政治的领域内谈论什么民主形式好，应该实行什么样的民主，而应该从政治经济学或政治社会学的视野，看看我们的经济改革所导致的社会问题的政治根源在哪里，以便对症下药，这样的民主研究才更体现其本性即工具性价值。因此，我们到底为什么追求民主？或者说民主到底能解决什么问题？这是我们讨论民主最重要的前提。在比较历史和政治发展视角下探讨不同的民主形式实现的先后顺序，可以为中国的民主实践及道路选择提供借鉴。
二、民主政治的诸种形式及其“词典式序列关系”
    “民主政治”是笼统的说法。目前几乎所有国家在宪法中都称自己为“民主国家”。但是，“民主国家”之间怎么会差别如此之大？有的“民主国家”实际上比传统的专制国家更加专制，而有的实行了西方的民主形式的国家却属于“失败国家”之列。因此，一个国家是不是拥有民主政治、尤其是不是拥有一个好的民主政治，需要区隔其所实行的具体的民主的形式。在这里，在一定程度上，形式决定了内容，或者说形式决定了本质。
    我们熟悉的民主形式有选举民主(多数决民主)、协商民主和参与式民主。这些形式固然很重要，但为什么实行了这些形式的民主的国家依然会出现无效治理甚至国家失败？美国著名的民主理论家英格尔哈特称之为“无效的民主”：多数决民主是一种最简单的民主形式，“我们可以在几乎任何地方建立选举民主，但是如果民主不能扎根于使精英回应人民的基础之中，选举民主基本上没有意义”[2](P151)。它不但在治理意义上无效，还有可能导致国家的分裂和失败。今天国际社会的一个流行观念是所谓的“民族国家”即单一民族基础上的主权国家以及由此而产生的民族自决。既然如此，谁能阻挠民族自决呢？因为今天的民主公理是多数人的统治而又保护少数人的权利。这样，在民主政治时代，选举就成为一种分裂国家的形式或力量，冷战后很多新兴的所谓民族国家就是以全民公决的形式实现的。
    但是，这似乎并不妨碍人们追求选举民主。我们今天之所以推崇选举民主，这既是因为选举是一种最古老、最直接、最简单的民主形式，也因为西方国家推销的观念就是选举式民主。有趣的是，在这个概念出笼的时候，西方国家尤其是美国还没有实行普选。也就是说，在普选实行之前，西方国家已经自认为是民主国家了，比如托克维尔的《论美国的民主》所体现的。那么，选举式民主之前的民主又是什么样的呢？这里不专门论述人们已经耳熟能详的民主形式即选举式民主、协商民主和参与式民主，而是寻求这些民主形式之前就已经存在的民主形式。
    (一)“立宪民主”究竟是何物？
    应该说，中国人对“立宪民主”或“宪政民主”也不陌生，多数宪政史或宪政理论著作对此都有深入的论述。这里只简单指出两个问题：第一，立宪民主对应什么样的民主？第二，立宪与民主相联系，但立宪民主究竟为何物？
    首先，立宪民主的对应物是多数决民主。或者说，对于西方宪政理论家而言，提到多数决民主，首先必须有立宪民主，只有多数决民主而无立宪民主只能是“多数人暴政”，民主变成了非民主甚至专制，有了立宪民主的多数决民主才能称为“自由民主”。可以认为，把保障自由的宪法说成是“民主的”，这应该是一种高度智慧的历史叙事，因为西方历史上自由和民主具有根本的冲突。
    在罗尔斯看来，政治分为宪法政治和日常政治，宪法政治即司法复审制度确保的是基本权利与自由，而日常政治实现的是多数决立法原则，多数决立法当然可能侵犯个人的基本权利和自由。为此，“关键是要在两种民主观念(宪法民主和多数决民主)之间做出选择”。一方面，“民主的宪法应确保某些基本的权利和自由不受日常政治(与宪法政治相对)之立法多数决的影响”，另一方面，“即使那些支持司法复审制度的人也必须假定，在日常政治中，立法的多数决原则必须得到遵守”[3](P4-5)。
    我认为，罗尔斯是在“词典式序列”③的意义上使用立宪民主和多数决民主的。用他自己的话说，“我倾向于接受司法复审制度”[4](P4)，但又不得不向多数决民主妥协。也就是说，宪法政治是第一位的，日常政治是第二位的，二者的次序不能颠倒。应该看到，萨托利虽然是“熊彼特式民主”即“选举式民主”的理论集大成者，但前提还是确保自由和基本权利的立宪民主，其理论上的多数决民主只不过是对大众民主政治的妥协和退让。在这一点上，布坎南和罗尔斯一样，都把“立宪时刻”放在第一位。
    那么，相对于多数决民主的立宪民主到底是何物？常识告诉我们，立宪民主就是宪政，或者说就是法治。无论是在柏拉图还是在亚里士多德那里，法治都是一切政体的基础，法治优于人治。到了近代，从洛克、孟德斯鸠到美国建国者如联邦党人，设计的政体都是以贵族为政治主体的宪政体制或法治政体，排斥的是大众权利或民主政治。就是这样一个明白无误的概念，宪政或法治怎么与民主勾连在一起呢？把排斥大众权利而确保精英权利和自由的宪政说成是所谓的“宪政民主”，进而变成了一种民主的流行观念，不能不说是冷战中西方意识形态建构的成果。用萨托利的话说，第二次世界大战后西方社会科学的所有努力就是如何使自由与民主相融合[5](P390)，即如何在理论上说得通。
    明白了立宪民主其实就是宪政或法治，我们当然能够接受立宪民主相对于其他民主的第一位的重要性，因为法治是一切政体的基础。
    (二)为什么分权就是民主？
    西方学者把宪政称为一种民主形式，我们更有理由把分权政治与民主联系在一起，称之为“分权民主”。这样说不仅有政治理论上的资源支撑，还因为分权本身最符合民主的本义。
    首先，民主的最基本的含义就是人民当家做主或者多数人统治。在现代国家，原始意义上的民主变成了代议制民主或代表制，要么由统治者作为“代表”，要么由选举产生的议员或官员作为“代表”。无论谁是代表，都与原始意义上的民主相去甚远。但是，分权却可能找回原始意义上的民主，即让“人民”直接行使各种权利。这是因为，对于早发达国家而言，现代国家的形成就是权力集中化或中央化的过程，从而大大削弱既有的地方自治。为此，托克维尔指出，追求民主的大革命却强化了中央集权而削减了地方自治。就此而言，中央对地方的分权难道不是重新找回“人民”的过程？因此，中央对地方的分权其实就是一种民主化的过程。关于这一点，专门研究政治抗争的查尔斯·梯利所说的“争取平等权、民族独立和地方自治的运动都是民主化的一个组成部分”④给我们以启示。
    对于中国这样的后发国家而言，国家建设与早发达国家的次序不同，即早发达国家依次是社会(自治)、经济组织、政治权力集中化，而后发国家如中国则是在一盘散沙的基础上先有政治权力的集中与统一，然后扶植大的经济组织，再建构社会。也就是说，政治权力淹没了一切，没有经济和社会，一切都政治化了。集中了一切权力并进而垄断了一切资源的国家又需要大转型，即培育自主的经济组织和自主的社会组织。在这一大转型过程中，中央要向地方分权以形成权力分享与共治的中央—地方关系，政府要向企业分权以形成好的市场经济，国家向社会分权以形成好的公民社会。这样，权力和资源集中化或中央化是现代国家建构的第一阶段，而去中央化或去集权化的大转型又成为国家建设的第二阶段。后发国家的国家建设中的大转型，无疑是民主化的一个部分，或者可以称为“民主的去集权化”或干脆称为“分权民主”。
    其次，“分权民主”的理论资源。托克维尔在《论美国的民主》中，所谈论的民主显然主要是平等、分权和地方自治，而不是选举。事实上，在托克维尔看来，选举势必导致多数人立法所形成的侵害富人的多数暴政，尽管当时的美国还没有实行普选。而托克维尔谈论的平等、分权和地方自治，显然是为了给集权化的法国寻求出路，呼吁法国向美国学习。他还列举了大量的公共生活国家化的弊端以及民主化的地方自治的生动活泼的场景。
    如果分权和地方自治就是民主，那么资源集中化或中央化的国家直接有违民主的基本原则，而公共权力的中央化是现代国家的一般特征，现代国家的另外一个重要特征则是权力的公共化即民主化，这两个特征具有内在的张力。中央化实际上是集权化，而民主化又意味着分权化。没有集权化，现代国家就建立不起来。但是，中央化的弊端是：且不说其行政成本以及部门利益所导致的官僚利益集团(事实上是一种国家利益集团)，中央化必然要求官僚化，而官僚化的泛滥必然导致国家与公民的疏离。在托克维尔看来，“行政集权只能使它治下的人民萎靡不振，因为它在不断消磨人民的公民精神”，“它可能对一个人的转瞬即逝的伟大颇有帮助，但却无补于一个民族的持久繁荣”[6](P97)。
    更重要的是，现代国家是一个不断强化权力的抽象性的过程，权力归属于任何个人、家族、特定团体都会受到越来越强大的质疑，即权力只能属于最为抽象的人民，因而民主化是现代国家的必然诉求。抽象的人民不会直接掌控或行使权力，要么通过代议制下的代表来行使权力，要么通过分权化而使权力落在职能部门、团体或民众所在的生活单位。
    分权势在必行。但是仅在中央政府各个组成部门之间的权力分割和制衡不足以对权力进行有效的制约，因为其中的一个部门必然具有最后发言权。为更好的制约权力并防止多数的专权暴政，托克维尔提出必须给予地方以一定的独立自主权，即实行地方分权。对于地方分权，托克维尔在美国的乡镇自治中发现了解决问题的具体方案。美国乡镇的权力独立而又强大，乡镇的权力范围比较明确，在处理自身事务的过程中，任何政府都不得干预。乡镇制度的这个特征能使乡镇成为有效制约政府的强大力量。
    就连建构了严密的选举民主理论的萨托利也认为，分权是一种“民主方法”。在他看来，自由民主国家也离不开专家治国——对国家进行计划或规划，而专家与民主是矛盾的，为此需要找到一种解决政治权力问题的“民主方法”，这就是分权，用“抗衡的权力来牵制权力”，“这些制衡的权力应当尽可能具有民主性质，应当把它们明确地交给由自愿的社团、真正参与式的团体组成的多元群体社会”[7](P441)。在这种结构里，既可以保留民主的政治结构，又可以容纳专家，从而解决民主计划问题。他认为：“只要民主政体被理解为分权机制，我们就有了一个可以服从计划要求的民主政体。”[8](P444)
    关于多数决民主与分权民主的关系，萨托利事实上主张的是“词典式序列”：分权不仅“是解决政治权力问题的民主方法，它还是整个西方政治传统绝对优先考虑的问题，因为整个西方传统一直在不停地关注这一基本要求：权力非个人化，非个人的权力代替个人的权力，在职的个人恪尽职守”[9](P441)。
    总之，现代国家权力的去中央化不仅是地方自治，完整地说，是权力在中央政府、地方各级政府、社区以及其他公共组织中进行合理分配。“民主还需要去中央化，特别是当民主作为政治原则，需要在诸多不同层次的生活领域之间形成时，民主权限就要在联邦、各州以及社区组织之间进行分配。”[10](P228)
    需要指出，作为民主的分权不是没有限度的。比如，法律在任何国家都是国家的意志，法律权能不可无限分割，相反，它是“民主的去中央化”的基础或前提，否则“去中央化”就变成了丛林乱象。不仅如此，民族自治也是在宪法的统一主权国家前提下的自治，而不是所谓的一族一国意义上的“民族国家”。可见，法治不但是选举民主的基础和前提，也是分权式民主的基础和前提。
    (三)民主形式之间的“词典式序列关系”
    西方民主理论家对于民主转型中的成败进行了大量研究，比如就政治与经济关系而言的发展主义或新发展主义研究，强调经济发展与民主政治的必然联系；文化主义者强调民主的政治文化(阿尔蒙德的公民文化、普特南的社会资本以及英格尔哈特的公民表达权)的重要性；还有关于议会制与总统制的争论，等等。
    我认为，在这个问题上，西方既有的研究存在重大缺陷，比如经济发展水平与民主的关系不如体现在社会结构与民主中的关系，而社会结构其实是一种阶级和阶层关系。在城乡二元化的社会结构中，总体经济发展水平再高，民主政治也难以巩固。再比如，民主转型研究没有看到，作为政治结构的民主不但与经济结构、文化结构有直接关系，民主政治结构的子系统即不同形式的民主也决定着民主政治的成败，如英格尔哈特所说，选举民主是一种最容易实现的民主形式，但最终却是“无效的民主”。这一点和经济结构的内在关系很相似：20世纪90年代叶利钦推动的休克疗法式市场化转型所以失败，就在于其银行系统、土地系统以及交易系统等都还是传统的体制，新自由主义的三化即自由化、市场化和稳定化最终失败，形成了“无效的市场经济”。
    如何实现“有效的民主”？这里涉及的变量很多，但是以前总是被忽视的民主诸种形式的关系其实是不可忽视的。立宪民主、分权民主、选举民主、协商民主、参与民主之间到底是什么样的关系？我们无需在“无知之幕”中去假设，因为人类已经从正反两方面提供了大量的经验。
    借用罗尔斯的两大原则的“词典式序列”之说，民主诸种形式之间实际上是“词典式序列关系”，即先后顺序或位置不能颠倒，否则必然是“无效的民主”。按理想类型，五种民主形式可以归类为三大顺位原则。
    第一顺位民主：立宪民主或法治民主。立宪民主其实就是宪政或法治，而法治旨在保障人的基本权利与自由。这是西方宪政理论中的法治。而鉴于现代国家转型带来的结构性解体即国家的解体，法治不仅保障个人权益，还应该保障国家主权，否则原始意义上的民主含义就可以肢解现代国家。法治民主是宪政秩序或制度性秩序的民主，上保证国家主权，下保障个人基本权利和自由，任何形式的民主只能在特定秩序内发生。
    法治由法律体系和法律文化构成，如果有完备的法律体系而没有规则意识的法律文化，法律体系也就形同虚设。在泰国，最高法院可以滥用法律来判决一个在电视上主持美食节目的总理“违法”，因为他主持节目而接受了象征性或荣誉性报酬。这显然不是法治，而是人治。但是，法律文化具有传承性，不能因为文化中没有规则意识而否定法治的第一顺位的重要性。一切以法律为准绳的法律文化需要慢慢养成，但法治的制度性框架则可以在“立宪时刻”确立，即确立合理宪法的最高权威并围绕宪法而建立权力结构。
    第二顺位民主：分权民主。一般而言，现代国家建构就是权力中央化的过程。在中央化过程中，大致可以分为三类：第一类是英国美国式的保持传统的地方自治的弱中央化；第二类是法国德国式的削弱地方自治的中度中央化；第三类则是彻底铲除地方自治的强中央化。也就是说，除了英美式的弱中央化，几乎所有后来国家都需要集权后再分权。
    分权式民主包括中央向地方分权以让各级地方政府获得更多的自主权甚至自治、政府向企业分权以形成多元化产权的市场经济、国家向社会分权以形成多中心治理。因此，如果说法治民主是保障基础秩序的民主，而分权式民主则是制度合理化的民主。
    在没有分权化民主的地方，即国家在形式和实质上垄断所有资源的地方，选举民主充其量是民众发泄的渠道，“选举的民主政体”和“非选举的非民主政体”在政治过程中可能并没有什么实质区别，依然是集权式统治或一元化治理。不仅如此，在有分权的地方，在政治过程意义上，“非选举的非民主政体”甚至比“选举的民主政体”有更多的民主，只不过人们因为沉溺于选举民主而没有体认到分权就是一种民主。
    分权是有底线的。分权主要是指行政权力的下放，司法权力只能是国家性的，国家主权更不能在地方自治式的分权中被消解。托克维尔观察到，美国的政治事务是地方性的，注重地方自治，但法律和司法权限是国家性的；各州乃至乡镇自治而不侵害国家的统一性，根本就在于司法权的国家性。由此再次显示了立宪民主的第一顺位原则。
    第三顺位民主：选举民主及协商民主、参与民主。大多数人既不反对法治民主和分权式民主，也不反对协商民主和参与民主，民主的鼓吹者和警惕者的分歧就在于选举民主。鼓吹者主要是基于古典的人民主权理念以及选举民主的普世化，而警惕者则是基于历史的教训。确实，普选是从几个少数国家日益遍及绝大多数国家的民主制度，仅此一点，抗拒选举民主就似乎失去了道德上的优势。另一方面，对于一个尚未大规模推行竞争性选举的国家，尤其是多民族构成的巨大规模国家而言，对未来的不确定性以及基于历史经验的担忧同样是可以理解的，何况对不确定未来的担忧有着大量的历史经验为基础。选举民主的鼓吹者指责警惕者总是举希特勒的事例，其实这并不极端，最极端的是导致国家解体，而一般性的结果则是“多数人暴政”下的平庸政治。也就是说，我们不得不面对选举民主带来的三种可能性后果：
    第一，就是托克维尔早就说过的多数决所导致的“多数人暴政”(阶级立法)和庸人政治。如此并不是不可以接受，因为大众民主相对于贵族政治和精英民主，就是以平庸和多数人意志为主要特征，既然我们回不到过去，那么我们只能接受。也就是说，表现为“阶级立法”的多数人暴政和庸人政治是时代的必然，我们虽不满意，却没有选择的余地。
    第二，选举民主导致的非民主甚至专制。由普选产生的希特勒式的人物已经不是一次两次了，而是在反复重演着。⑤魏玛共和国是人类历史上一次大冒险，结果以大失败告终。靠选举进入国会的后来任纳粹宣传部长的戈培尔早在1928年就对民主有过血淋淋的嘲讽：“我们进入帝国议会，就是要用民主的武器来武装自己，我们成为帝国议会的议员，是为了借用魏玛精神的支撑来摧毁魏玛精神。民主是如此的愚蠢，为我们这些游手好闲之人提供了免费车票和饮食，但这都是民主自己的问题。我们并不用为此费心。我们利用任何合法资源，对现状发起革命都是正当的……我们要求证明、投入和努力！这些声音只是我们的工具……我们要用坚定的脚步踏踩议会的地板，将人民大众的革命意愿带入议会……我们来此不是作为友人，也不是作为中立者，而是作为敌人。我们进入议会就像狼进入羊群。”[11](P291)魏玛共和国的失败意味着，在一个缺乏保障个人自由和基本权利的法治国度里，普选可能导致多数人暴政，而暴政直接导致独裁和对个人权利的大规模侵犯。因而，没有法治的选举民主其实就是民主的反面。
    第三，选举民主与国家失败。民主曾对民族国家的形成起过重要的作用，比如德意志民族国家的形成就受到法国大革命的直接影响，后来很多国家的民族解放运动以及冷战后的民族独立运动的复兴也是民主运动的产物。所有这些，都与前述的“民族国家”理论有关。对于一个多民族国家而言，“民族国家”成为内政外交上的双刃剑。对外，要支持所谓的民族自决和民族独立基础上的民族国家；对内，对“民族国家”的片面理解变成一个巨大的破坏性力量。200年来的民族国家的历史证明，选举民主既是民族自决的一种最直接的形式，也是最有力的动员方式。在西方的“民主和平论者”看来，民主国家无战争，但是向民主国家过渡中则最有可能发生战争，原因就在于民族分裂分子在普选中动员民族主义进而爆发民族国家之间的战争或种族冲突。
    因此，对于一个多民族的国家而言，选举民主的前提是“国家认同”，即各民族都认同宪法确认的统一的最高主权；没有这个根本性的认同，多数决民主中的“保护少数人的权利”就会演变成分裂国家的权利。基本上，西方世界的普选制度发生的前提都是国家认同，多数决民主不会变成一个分裂国家的力量。但是，今天，对外推广民主的西方国家看重的恰恰是选举的肢解性功能，尽管也没有必要否认其对民主价值的信仰。
    另外，选举民主一开始就定位在如何产生政治家的过程，即主要是回答“代议制民主”，而不能被用于决策过程。在熊彼特、萨托利等自由主义民主者那里，大众就是勒庞笔下的“乌合之众”，最多可以选举，不能参与决策。但是，时代变了，很多制度性挑战也出现了，比如与代议制平行的非政府组织的“有机治理”、互联网参与，这些都是与代议制民主一样重要的民主形式。为此，在吉登斯看来，西方国家也需要一个再民主化过程，需要“对话民主”即解决决策过程中民众参与问题。[12](P87)但是，任何领域和任何形式的政治参与，说到底都是利益分配问题，强势参与者都是那些组织得很好的利益集团，而不是分散的、无组织的选民或“人民”。因此，参与的前提是合理的制度安排，否则政治参与就变成了强势利益集团对弱势利益群体的合法性掠夺。也就是说，参与式民主的前提是法治民主，尤其是分权式民主，即中央向各级地方政府分权、政府向市场而不是简单地向企业分权；即使向市场分权，也需要遏制市场的力量，因为即使在所谓“好的市场国家”，资本都是最有组织最有能力的利益集团，资本集团不但可以掠夺社会，也可能掠夺国家。
    至此，我们可以总结出，民主形式之间的关系是词典性关系，不能颠倒的词典式次序依次是“法治民主—分权民主—选举民主”。法治民主不但保障个人权利和自由，也保障国家主权，因而是一种基本政治秩序的民主；分权民主则是为了实现民主初衷而去中央化的一种使制度安排更加合理化的民主，但分权不是无度的，既不能形成无政府主义式的分权，也不能在分权的旗帜下分裂国家；选举民主至少是一种在形式上保障大众平等权利的民主，但是“大众”既可能用选举来拥护非民主政体，也可能通过选举而分裂国家。
    这些关系恰恰说明，第一顺位民主是法治民主，这是一切民主形式的最大公约数。借用马克思的“经济基础”和“上层建筑”的比喻，法治民主和分权民主可以并称为“基础性民主”，是好的民主政治的最重要的基础；而选举民主、协商民主(对话民主)和参与民主则是“上层性民主”，是民主的表面化形式。一个国家可能实行各种形式的“上层性民主”，但是没有“基础性民主”，“上层性民主”就可能演变为“无效的民主”，进而导致国家的无效治理甚至国家失败。
    “基础性民主”和“上层性民主”的关系并不是单纯的理论抽象或哲学知识，而是各种历史逻辑和现实政治逻辑的经验化知识。在理想类型意义上的历史叙事，西方成功国家的经验就是：民主形式的实现秩序就是最好的历史逻辑，即先有“基础性民主”后有“上层性民主”，但是它们似乎忘记了自己的国家建设的历史，对外推广的总是一套没有“基础”的“上层性民主”，结果很多国家因此陷于泥淖而难以自拔。⑥
    就是早发达国家，也有因先有“上层性民主”而使政治社会长期处于动荡之中的国家。《魏玛宪法》是德国战败后进行的西方文明史上一次大胆试验和冒险，它的成功要取决于政治共识前提下的多数原则、法治原则和福利国家的实现，但是，这些条件都不具备。[13](P236-237)由民主选举而导致的独裁政体有一个根本性原因：法治的缺失。德国人对此在理论上的认识最为深刻：“根据法治民主的宪法原则建构起的政治体系，与立基于极端民主的政治体系，是具有不同构造的国家形态。与极端民主模式不同，在法治国中，整体政治程序被制度化；而在极端民主模式下，国家决定常常被那些操控的多数公民直接作出。”[14](P360)
    今天，很多转型国家在既没有法治保障更没有地方自治的基础上搞起了多数决民主即选举民主，其实就是德国人所说的“极端民主模式”。有的选举民主导致国家分裂(如前苏联等国家)，有的加剧了宗教冲突(如战后的伊拉克和阿富汗)，有的加深了城乡二元对立(如泰国和印度)。面对如此乱象，渴求选举民主的民众转而又支持强权领袖。至少在西方人看来，选举产生希特勒式的人物并不是极端的案例。这是西方人对自己一直信奉的二分法民主观的否定：竞争性选举成为划分民主与非民主的唯一标准。[15]看来，竞争性选举固然是民主的一种重要形式，但是西方国家所以如此推销竞争性选举，更重要的是实行意识形态战争的需要；而当竞争性选举产生一个又一个“独裁者”的时候，他们又在自己建构的民主理论中纠结不堪了。其实，道理很简单，没有基础性民主的选举民主就会变成“极端民主模式”。由此我们不得不想到联邦党人的洞见：靠选举产生的几百个议员同样可以像一个皇帝一样暴政，为此必须实行权力制衡和分权，不但中央层面的权力要相互制衡，更重要的是实行中央—地方关系中的分权和地方自治。
三、中国的民主实践与民主选择
    由于对民主理论和民主经验的认识上的限制，一些声称要民主的人没有意识到中国的民主化进程早已开启，所要的只不过是竞争性选举，而不管竞争性选举的后果；一些反对民主的人事实上也并不了解中国政治中的民主化成就到底在哪里，所反对的也只不过是竞争性选举，而无视竞争性选举的普遍意义，不知道如何补救竞争性选举带来的负面作用而盲目反对竞争性选举。提出“词典式关系”的民主理论并以比较历史来检验这个理论，就是为了解决中国未来的民主问题。
    第一，中国有没有民主政治？这是一个前提性问题。在我看来，中国不仅已经进入民主化时代和处于民主进程之中，有的民主形式甚至出现“爆炸”现象，比如参与式民主。与国外的网络参与相比，中国的网民更积极，同时也可能更非理性化甚至非法化；与国外的基层政治相比，在中国作为一种抗争政治的“上访政治”更普遍，很多地方出现了以“上访”为职业的“上访专业户”；与国外相比，中国街头政治发生的频率更高而且往往以“把事情闹大”为取向。所有这些参与形式，谁能否定这也是民主政治？在西方的民主化进程中，各种形式的抗争起着重要作用。因此，目前各种形式的抗争其实就是民主化进程的一部分。
    因为中国的基础性民主和间接民主制度不发达，直接民主就成了常态，而且直接民主往往以非制度性参与“把事情闹大”的形式表现出来，由此要求“维稳”。在过去若干年里，一些地方“维稳”的手段是金钱收买即收买“上访专业户”和用钱平息“群体性事件”，而不是以法治的办法去“维稳”。对此，在管理上，地方政府叫苦不迭，因为除了收买没有他策，他们害怕被“上访专业户”上告。在理论和文化上，有识之士忧心忡忡——靠金钱而不是法治的办法“维稳”，不但带来极高的行政成本，更严重的是纵容人们不守法。
为此，我们呼唤法治。法治有三层含义：法律文化意义上的规则意识即规则最大、法律现实意义上的“依法治国”、保障法律文化和“依法治国”的法治体系。没有完备的法治体系，既不可能养成和维护人们的规则意识，也不可能落实“依法治国”，再完备的法律体系也难以得到执行。在中国，构成法治体系的制度是“一个中心，两个基本点”，即以人民代表大会制度为中心、司法制度和行政制度为两个基本点，我称之为“以人民代表大会为平台的法治民主”。“法治民主”不但是公民的行为基础，也是塑造“有限政府”的制度条件。对此笔者已有专著论述。[16]
    国外很多研究中国政治的专家持法治优先于民主的观点，比如牛津大学社会法律研究中心裴文睿(Randall Reerenboom)认为，鉴于第三波民主化的失败和衰退，中国应该汲取教训，继续坚持“东亚模式”，推迟民主化进程，优先进行法治建设，直到国家变得更加富有和稳定。[17]斯坦福大学教授魏昂德(Andrew Walder)和普林斯顿大学教授白霖(Lynn White)所讲的行政改革和功能性分权，事实上也与法治有着密切关系。
    第二，如何排解社会的暴戾之气？比较历史告诉我们，有了竞争性选举并不能排除“非民主”；而中国的现实告诉我们，有了如此多元的参与渠道，公民依然很不满。说严重点，上层性民主是表面化民主，其民主的象征意义大于民主的实际意义。为此，必须寻求基础性民主的解决之道。民众不满的重要根源在于政府资源垄断而导致社会结构的利益集团化和社会不公正。对于这个“总病根”，民主的药方就是“分权民主”。
    没有权力制约和地方自治而形成的力量均衡，不但西方国家的民主政治会严重受挫，中国的宪政历程也证实了这一点。著名学者杨奎松根据宪政历史总结道：“民主共和政治形成的要件首在分权，而分权的前提是要存在力量均势和相互制衡的条件与需求。”[18]这种对民主历史的规律性总结，同样也适用于现实和未来的中国。
    中国是以分权为起点而开启经济体制改革的。中国的“总病根”也迫切要求进一步功能性分权。有时局外人的观察值得重视。魏昂德教授指出，当美国19世纪末大规模地反腐败的时候，人们并没有说这是因为民主政治的原因，因为这是行政体制和法制的范畴，为何今天的中国把这些问题都归结于民主(选举)问题？白霖教授说，事实上，即使在西方国家，很多领域也不是民主(选举)制度，大多数公司、学校、教会和其他的政治网络都是不民主的；他坚持认为中国的功能性分权应该优先于选举民主，反对轻率的选举民主，除非“在重要的选举来临之前产生了严肃的功能性分权”。白霖教授主张首先在中国做好横向的功能性分权，即政府部门之间合理的职能划分。功能性分权是现代政体的应有之义。外交、司法、检察、学校、军队、银行和企业各领域，的确需要不同种类的知识和精英人才。但是，中国政府的职能性分权还很不够，比如拥有交叉管辖权的不同机构追求更多资源，并互相隐瞒信息。这些见解都值得借鉴。毕竟，在比较政治的意义上，他们对自己国家政治发展道路的理解更为深刻，对民主与法治、政治与行政的认识更具历史性。
    如果说当下中国民主的出路在于分权，那么如何分权？思想界讨论得很多了，笔者也有一些专门研究。⑦其实，我们有现存的经验性路线图：政府体制—政治与市场—社会管理，即实行大部门制并转变政府的计划性和部门主义的职能，改革因权力垄断而形成的资源和市场垄断，在此基础上培育多元化的、自治的社会管理体制。没有政府体制和权力垄断资源体制的改革，社会管理的创新就困难重重。新型的社会管理是行政改革的自然结果。从中国过去30多年改革开放的历史看，在某种意义上，新型的社会管理体制不是人为“制造”的，而是自然“发生”的。
    要改变权力与资本的结盟而形成的权力对资源的垄断状况，必然遇到来自利益集团的阻力。但是，今天的这些阻力并没有邓小平当初面对的所有领域的计划经济的阻力那么大，邓小平领导着人们依然能“突围”成功。今天的阻力也没有20世纪90年代开放互联网、建立分税制、改革银行体制、军队与商业脱钩、加入WTO时遇到的阻力大，这些已经是中国发展的“制度红利”。我相信，不同于有可能牵制经济发展的“选举民主”，“分权民主”将为中国进一步发展带来“制度红利”。
    以分权为起点的改革基本上解决了中国老百姓的经济权利，目前中国政府重点解决的是以社会保障为中心的社会权利。[19]加大社会保障的社会权利的解决之道是国家自上而下的单向行为，我认为还有自下而上的路径，即通过分权民主而保障经济权利，并通过增量的经济权利而促进百姓的社会权利。换句话说，当大多数老百姓的经济权利更有保障时，就减轻了对国家提供的社会保障的依赖。因此，分权不仅刺激了经济权利，还有利于社会权利。更重要的是，分权本身就是一种基础性民主权利。看来，在公民的所有类型的权利中，分权民主成为问题的焦点，因而也是出路——分权能够同时推进经济权利、社会权利和政治权利，而且能保障稳定的政治社会秩序。
    本文是关于中国政治发展道路的现实问题研究，对于学者而言，这样的研究在实践上到底有多大的价值并不是学者自己能把握的，但是学者能把握的是这种现实政治研究的理论蕴含。基于既有的概念而形成的观念严重地束缚着我们对现实问题的认知能力和判断力，从而把我们已经在做的并带来结构性变化的政治依然断定为“非民主”，原因就在于我们所习以为常的并当做常识的理论本身就有问题，至少在中国被认识得不全面。因此，需要花大力气去研究那些最基础的概念和理论。
中国今天的国际政治地位，尤其是转型社会的处境，呼唤学术界注重比较政治研究。比较政治研究的落后表现在，在国家建设和道路选择上，我们并不清楚别的国家到底是怎么走过来的，总是期望国家尽早变成“模范国家”，为此总是沉溺于美好的终端性的“模式”而不问人家的曲折漫长甚至是同样残酷的政治发展“过程”，忽视“过程”而直奔“模式”的政治选择必然会将国家引向歧途。在理论研究上，比较政治研究的匮乏，使我们不问理论和概念的经验基础是什么，在理论和观念上将错就错，同样会误入歧途。

注释：
①根据对近代世界民主史的考察，民主是推动社会主义价值的一种重要工具，因此民主在本质上具有社会主义属性；另一方面，作为一种意识形态或价值体系的社会主义的价值目标是多元的，除了民主以外，还有自由、平等和公正。因此，不能简单地说什么“社会主义的本质是民主”，这样的话就把民主当做社会主义的最高价值甚至唯一目标，这是不符合社会主义的本质规定性的。参见杨光斌：《民主的社会主义之维》，载《中国社会科学》，2009(4)。
②共和制和民主制是两种不同的政体形式，共和制包含民主的因素，但更多的是权力制衡和法治原则。在历史上，建国设计者所涉及的共和制往往是为了限制大众民主。
③所谓“词典式序列关系”是借用罗尔斯的“词典式序列”(loxical order)的比喻。词典式序列的本意是指编辑词典时的次序安排，即只有列举完所有以A为首字母的单词，才能考虑以B为首字母的单词。罗尔斯在《正义论》中，以“词典式序列”来分析“作为公平的正义”的两个原则孰先孰后的问题。“词典式序列”要求我们在转到第二个原则之前必须充分满足第一个原则，同样，在充分满足第二个原则之后才可以考虑第三个原则，如此类推。一个原则要在那些先于它的原则或被充分满足或不被采用之后才能被考虑，那些在序列中较早的原则相对于较后的原则来说具有毫无例外的绝对重要性。
④参见梯利：《民主》，上海，上海世纪出版集团，2009。另外，梯利根据对法国600年民主化的政治发展史研究，把争议性政治划分为三种形式：(1)16世纪经常发生的“竞争性抗议”，即占有差不多同等资源的群体为了争夺同一资源而发生的冲突，比如村庄或家族之间为土地而发生的冲突；(2)17世纪-18世纪的常态性反应性抗议，诸如抗税、暴乱或抢粮风暴等现象，这是在资本主义市场力量上升时期农民和城市贫民为保卫被市场力量剥夺的资源的斗争；(3)19世纪-20世纪发生的“主动性抗议”，其主体是工人阶级，以积极的罢工形式来实现自己的权益。
⑤在美国人看来，无论是普京还是内贾德以及查韦斯，都是选举产生的“独裁者”。
⑥关于英国、法国、美国的民主顺序的分析，参见杨光斌：《早发达国家政治发展次序问题》，载《学海》，2012(2)。
⑦参见杨光斌：《中国政治发展的战略选择》，北京，中国人民大学出版社，2011；杨光斌：《中国的分权化改革》，载杨光斌、寇健文主编：《中国政治变革中的观念与利益》，北京，中国人民大学出版社，2011。

参考文献

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[15]杨光斌：《政体理论的回归与超越：建构一种超越左右的民主观》，载《中国人民大学学报》，2011(4)。
[16][19]杨光斌：《中国政治发展的战略选择》，北京，中国人民大学出版社，2011。
[17]裴文睿：《法治与民主：中国从亚洲吸取的经验和教训》，载《国外理论动态》，2010(8)。
[18]杨奎松：《中国为什么不易实行民主？》，“中国改革网”，http://www.chinareform.net/show.php?id=6169。

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