政党制度化：理论框架与实践分析

作者：胡荣荣  责任编辑：中农网  信息来源：《广州社会主义学院学报》  发布时间：2015/11/23  浏览次数：25次

    制度化研究是西方政党研究的一个重要转向。制度化可分为自主性和内聚力两方面。从内部视角看，即内聚力，这既包括组织上的，还包括政党独特的文化或价值系统。从外部来看，是政党相对于社会的自主性。以博茨瓦纳的实践为例做深入分析，博茨瓦纳虽被认为是“非洲民主样板”，但一党长期执政，其原因就在于博茨瓦纳民主党是高度制度化的政党。

    政党是现代化中的重要力量，政党政治是现代政治生活的要素和主要组织方式，政党政治创造了现代民主，没有政党，现代民主制是不可想像的。[1]政党制度是现代民主的核心制度。自 1974 年葡萄牙独裁者被推翻之后，世界范围内掀起了所谓的“第三波”民主化浪潮，其对理论学术的影响，表现之一为对民主转型国家政党的制度化分析，成为西方研究“第三波”民主国家一个重要方面。制度化的政党被认为是一个良好运行的代议制民主的必要条件。政党制度化水平被认为和民主质量相关。[2]政党制度化还提供了一个新的理论视角，改变了以往聚焦于政党数目、类别、意识形态的研究路径，把政党研究推向了深入，范围涵盖了亚洲、非洲、拉美以及东欧等转型国家。其重要意义还在于，以往政党的研究多聚焦于西欧和美国，政党制度化的研究把研究焦点转向了发展中国家。本文首先梳理西方研究政党制度化的理论，然后提出制度化的一个理论框架，最后将其应用于非洲博茨瓦纳的实践。

    一、制度化：定义与衡量指标

    西方学界关于政党研究由来已久，但对政党制度化的研究时间并不长，在如何衡量政党制度化上研究较少，就政党制度化的定义和衡量的看法上也尽相同。

    亨廷顿重视组织的力量，认为社会组织的强弱取决于组织获得支持的广度和制度化的程度。接着，他将政治制度化定义为组织和程度获得价值观和稳定性的一种进程，并将其具体分为四个要素来衡量，即适应性、复杂性、自主性、内聚力。[3]可见，亨廷顿说的这四个变量有着相互包含的关系。

    Mainwaring and Scully二人将政党制度化定义为建立了一个良好的实践或组织。政党制度化可分为稳定性（包括了政党竞争方式的规则性）；政党的社会基础，有助于创造制度化体系的稳定；在社会中的政党合法性；发展良好的政党组织四个方面来衡量。[4]

    Vicky Randall and Lars Svasand区分了政党制度化和政党制度制度化，认为政党制度化是一个行为、态度以及文化完整模式建立的过程，可以区分为外部和内部过程，内部方面指政党自身的发展，外部方面是政党和社会的关系，包括和其他的制度关系。政党制度化包括系统性、价值输入、决策自主性、具体化等四个方面。[5]Levitsky 认为，政党制度化原来的意思即是价值输入，而不是组织上的纬度。[6]

    Matthias Basedau and Alexander Stroh认为，制度化是一个赢得内部和外部稳定和价值输入的过程。政党制度化包括四个纬度：政党的社会基础，组织水平，自主性和内聚力。植根社会是外部稳定纬度，组织水平是内部稳定纬度，自主性是外部价值输入纬度，而内聚力是内部价值输入纬度。[7]

    Panebianco将政党制度化定义为，组织稳固自身和组织内部，并使组织自身和内部产生价值的方式。他提出了两个指标，一是组织相对于环境的自主性程度，二是内部系统化程度。前者是指政党能直接控制和环境的交易过程。后者是指政党内部结合的紧密度。[7]这跟亨廷顿的划分是部分重合的。其中都包含了自主性。Panebianco的系统性包括了亨廷顿的复杂性和内聚力。

    Kenneth Janda的制度化概念框架建立在大规模跨国比较研究之上。认为制度化是政党引发与持续政党内部和外部稳定的行为模式的程度。衡量制度化程度的标准有：一缘起时间，建立时间越晚，制度化越低。二名称改变。改变的越频繁、幅度越大、距离现在越近，制度化越低。三组织中断。中断的幅度越大，越频繁、分裂距离现在越近，制度化越低。四领导权竞争。越是较少通过公开的过程进行领导权过渡，制度化越低。五是立法不稳定。立法代表越波动，制度化越低。六是选举不稳定。赢得选票越是波动，制度化越低。七是页码索引的数量，书面文献越少，制度化越低。[9]

    综上，本文认为制度化既是一种状态，又是一个过程。政党制度化是政党行为常规化、理性化、稳定化的过程。它可以降低不确定性、增强可预期性。政党为了生存和延续，都有制度化的倾向。制度化的滞后、失败、不足和缺失都会引发政党危机。

    据以上研究，政党制度化的衡量指标可归纳为：适应性、系统性（内聚力和复杂性）、价值输入、自主性。亨廷顿的四个衡量指标明显重复，适应性可当做制度化的结果。政党制度化主要包括两个纬度，即内部的和外部的。组织不是制度，[10]政党的组织发展并不能作为衡量制度化的指标，内聚力和自主性指标才是核心。本文将制度化分为自主性和内聚力两个指标来衡量。从内部看，它包括内部的凝聚性，即建立保证政党不分裂的制度。这既包括组织上的，还包括政党能创造出独特的文化或价值系统，能被视为政党内聚力的重要方面。从外部看，是政党相对于社会的自主性，核心是决策自主。

    二、理论框架：自主性和内聚力

    （一）政党自主性。即一个政党相对于环境的自主性程度。是其自主地实施自己意志的能力，主要表现在制定和贯彻公共政策方面的自主性强度。它可分解为三个要素。一是不受制于国外的政治与经济势力的观念、行为牵制；二是做决策时不受制于国内某一特定的政治势力，如工会，跨国公司，宗教团体，利益集团，社会组织等的控制，有自由行动的能力。政党之所以能做到这两点，关键在于对国家资源的控制能力，以此才能完成三个方面的任务，以保持继续执政：一是维系关键支持者的政治忠诚；二是分配社会资源，维系社会安定；三是吸纳反对力量，压缩反对力量生存和壮大的物质基础和成长空间。下面从国外压力、国内压力和控制国家资源这三方面论述。

    1、自主性与国外压力

    国外压力对一国政治有重大影响。从经济上说，若是国内生产总值中出口占的比例低，或外贸不依赖单一产品或单一国家，那么自主性就强，反之则弱。

    从外交上说，对发展中国家而言，一般都受到宗主国或者发达国家的影响。这包括政治、国际市场等因素的影响。因此，发展中国家必须从依靠单一宗主国或发达国家中摆脱出来，保持平衡和自主。

    从地缘上说，地理因素是影响甚至决定一国政府行为的重要因素。地缘因素对政治有着重要影响。战略要地要冲则易被外国政府控制。地缘重要的国家，必然是国际政治与外国干预的激烈角逐场。

    2、自主性与国内压力

    内部压力或来自权贵与资本集团，或民粹一方。如果不抑制内外资产阶级无限制地牟取本阶级经济私利，政党与国家机器就会变成特殊集团攫取社会资源的工具，政党就会失去调节功能，社会矛盾则将高度激化而爆炸。反之，如果政党制定任何政策都受制于民众的左右而不是根据事物发展自身的逻辑，那么长久来看社会经济发展也必然陷入无效率状态。这就需要执政党超越集团之上保持社会和市场的平衡。

    3、自主性与对国家资源的控制。

    控制国家资源，常规化地分配给精英，同时准备用此平复民众的不满，这是长期执政的一党保持执政的关键。长期执政的一党的成功或失败在于其政治化公共资源的能力。私有化则毁灭了主导政党。[11]通过占有国家资源，就可以笼络精英，巩固政治联盟，维系其忠诚。利用国家资源也可打击反对力量。但如果这种资源大幅降低、减少甚至没有的话，成员的忠诚就难以维系，反对势力就会壮大，长期执政的一党的主导地位也就下降了，政党危机就会随之出现。

    （二）政党内聚力

    政党要保持连续的经济成功，就要保持精英内聚力。政党的内聚力是制度化的一个重要方面。在一个社会结构分化、利益复杂的社会里，各种诉求必然集中在党内。这需要其有一套保证党内团结的制度。政党要保证党内不分裂的话，或者倚靠传统和制度遗产，或者建立新的公认的妥协机制。

    在精英内部，政治家与官僚之间的权力冲突是主要矛盾。他们有着不同的价值追求和行为逻辑。一般而言，技术官僚以效率、利润和经济增长为追求目标，倾向于“科学有效”的解决方案，而不偏向政治现实和社会反应。而政治人物则以民意为旨归。因此，精英内部存在着紧张关系。

    独特的文化或价值系统对一个政党的长存至关重要。政党要能创造出独特的文化或价值系统，并被视为政党内聚力的重要方面。政党有了价值系统、目标和行为规范，就意味着政党创造了强劲的信念或思想纽带，就能维系政党成员对政党的忠诚，维持政党的团结和稳定。这一价值系统还能提供成员内部行为的激励机制，给那些促使政党忠诚的行为以集体激励。

    三、在非洲的实践：博茨瓦纳民主党的强自主性

    博茨瓦纳虽被认为是民主制国家，从独立以来就实行多党制，但因一党居于明显的优势地位，在政治生活中发挥主导性的作用、长期执政而受到争议。因此，一方面，博茨瓦纳被认为是“非洲民主的样板”、“民主的光辉灿烂的例子”、“非洲的稀有鸟类”。同时，也有学者认为它是“威权主义自由民主国家”、“被高估的民主”、“一党专政”、“事实上的一党国家”，等等。这个具有非洲特色的民主政治体制保障了人民安居乐业，政局相当平稳，其经济状况持续快速增长，实现了30年以上的持续高增长。

    一个政党的生命力强，标志是其能够适应外部和内部的压力，能在不同的环境挑战下生存。一个政党的制度化水平越高，其生命力就越强。博茨瓦纳民主党能长期执政，原因在于它是高制度化的政党。在非洲政党制度化程度普遍低的情况下，博茨瓦纳民主党成为非洲罕见的政党制度化高的两个国家政党之一。[12]下面就以博茨瓦纳民主党为例，来检验其制度化程度。先考察其自主性程度。

    （一）较好地处理了国外压力。 英国在博茨瓦纳是间接统治，因此历史学家认为，英国对其实行了“仁慈的忽略”政策。[13]博茨瓦纳的经济增长，极少受到国际货币基金组织和世界银行的资助。独立伊始，它依靠英国的财政援助。据估计，1966年90%的外援来自英国。但到了1972年，其经济快速增长，已经能断绝与英国财政部的财政联系了。民主党的领导者们不想依赖单一的自然资源来发展，因此他们开始寻求更多的外援，更多的私人资本投资、更多的保护承诺。

    世界银行和国际货币基金组织在80年代也援助了博茨瓦纳。传统上，任何与二者的联系都会被证明是对发展中国家的“死亡之吻”。民主党的领导们意识到了卷入并依靠它们的危险，取而代之以大量地从其借款，允许其扮演咨询角色，努力摆脱外来控制。

    （二）自主决策，并协调国内利益。

    一方面，坚持发展非种族社会，广泛的联盟在博茨瓦纳民主党党内形成。博茨瓦纳民主党是温和党，抚慰而不是排斥精英，它因吸引许多群体、族群而变得有力量。它成立后很快确立了自己的社会政治基础，吸引了牧场主、商人和殖民行政人员，通过他们将触角延伸至更广阔的人群中。[14]还团结了酋长、教师等。

    在加强中央集权的同时，注意团结并发挥传统领袖的作用。博宪法和法律承认各部族的平等。成立有酋长院。这种政治机制不仅照顾了酋长的利益，而且有效地团结了全国各部族。在博茨瓦纳有一万多欧洲人和亚洲人，在对待欧洲白人的问题上，卡马坚持黑人和白人和睦共处的原则。[15]

另一方面，不受干扰的自主决策保证了经济政策的成功。博茨瓦纳是经济增长最快的非洲国家之一。与这项异乎寻常的记录相当而且维持了这项记录的，一是博茨瓦纳那种干练有效的公务人员管理体制，素有“关注细节、纪律和奉献精神”之誉；二是对公共部门发展的管理，素有“非洲最成功的典范”之称。[16]

    独立以来，博茨瓦纳民主党采取、实施了一系列持续的发展计划，这些计划都是由财政与发展部制定实施的。它类似于日本的通产省，是包括负责牛的出口, 铜和镍的开采，以及1970年代中期后钻石出口的经济支柱。在博茨瓦纳，民主党政府大量干预经济，对细节进行规划，以及中央政府的开支占到 GDP的40%。[17]其经济政策是颇具示范性的。另外，博茨瓦纳民主党采取、实施了一系列持续的发展计划，强调基础建设、健康和教育的投资。有效协调、平衡了不同的社会利益。

    （三）保持对公共资源控制。反对党力量弱小，主要是因为掌握资源贫乏。博茨瓦纳民主党的成功  依靠其控制关键资源的能力。除了半国营的公司参与建筑业、运输、服务行业外，民主党政府深深地卷入了开采铜、煤、钻石等行业中去。钻石收入是博茨瓦纳民主党执政的关键。由于控制了钻石收入，博茨瓦纳民主党就能有效地购买社会支持。多样的半国营和国有企业被一小撮政治上可靠的资深技术官僚控制，这些官僚又与博茨瓦纳民主党的领导者密切相连。以此保证民主党在位。[18]

    四、内聚力水平高

    在非洲政党中，博茨瓦纳民主党内部比较团结，因为其建立了一整套机制和价值体系做保证。虽然近几年，民主党内部开始出现斗争，得票率在下降，但依然在议会中保持高比例的席位。但从其政党整个历史上衡量，其政党团结程度算是很高的。民主党能长期执政，其中一个重要原因是其政党精英的相当大程度的团结。这其中，茨瓦纳的政治传统发挥了重要作用。

    （一）避免冲突的精英内聚制度。

    1、一方面，博茨瓦纳民主党的精英同质性较强。首先，他们基本都是班图族人血统，有共同的文化背景，语言相同，社会教养相似；其次，许多精英一起在精英学校或国外一起学习，他们有相同的政治和社会价值系统。第三，他们在国外的学习给他们了更多的交往机会，提供了他们广阔的世界观。最后，殖民时代发展的政治制度培养的精英有助于形成共同的理解和信任关系。[19]另一方面，至关重要的是，博茨瓦纳民主党继承了茨瓦纳政治文化，发展出了解决领导权争议的机制。在茨瓦纳传统中，政治合法性来自男子长子继承权。这限制了政治竞争。博茨瓦纳民主党延续了殖民地之前的继承规则，在党内高层高级职位排除竞争。避免冲突是其一条重要的保持政党团结的原则。实现平稳过渡的方式是原有的官员退休、死亡而不是通过选举。自动继承规则的支持者势力在博茨瓦纳民主党内十分强大。[20]

    2、就解决政治家与官僚之间的权力冲突而言，博茨瓦纳确立了官僚的相对自主性。这明显是博茨瓦纳民主党的自觉选择。总统卡马构建了一个相对有效的官僚体制，保证了经济技术官僚的独立，职业化的公务员队伍，不屈服于党派利益。“博茨瓦纳选择了多政治制度，把制度化社会的绝大部分排除在政治竞争之外。所有其他的制度，除了政党，都被要求是政治上中立、非党派。公务员等都无资格去竞选国民大会代表。”[21]

    （二）独特的价值体系。不像大多数非洲国家，博茨瓦纳严格意义上不是“殖民地”而是英国的保护国。结果是，它避免了完全的殖民化，从而保留了传统制度和文化。现代博茨瓦纳的民主建立在传统基础上。副总统Peter Mmusi说，“我们不是从美国或英国学习的民主，民主是内生的。我们通过言论自由和选举自由保持它。那是维持现代民主的唯一道路——从我们祖先的机制中成长出来。”[22]独立后的博茨瓦纳民主，系于历史上古老的部落会议中，常常鼓励无约束的争论。

    茨瓦纳政治的特征是商议和参与。博茨瓦纳的政治制度，包括政党制度，既继承西方的政治体制，又汲取博传统社会的成分，即“霍特拉”机制。博茨瓦纳民主党继承茨瓦纳政治文化，继承“大树下的民主”，鼓励参与和协商，维护了政党的团结。

    结论

    从目前的理论看，关于政党制度化的原因，学界的深入分析甚少，本文在此不作理论上的归纳和探讨。本文仅从实践出发，分析一个博茨瓦纳的案例：为何博茨瓦纳民主党会取得高制度化，而绝大多数发展中国家政党制度化程度却没有达到如此水平？仅有历史遗产还不够，政党制度化的关键还在于政党精英的远见和理性选择，博茨瓦纳民主党的精英们既继承了此历史遗产，又选择了最具远见和合适的政策和制度。

    制度化研究是西方政党研究的一个重要转向。制度化可分为自主性和内聚力两个要素和衡量指标。从内部视角看，即内聚力，建立保证政党不分裂的制度。这既包括组织上的，还包括政党独特的文化或价值系统。从外部来看，是政党相对于社会的自主性，核心是决策自主。应用于博茨瓦纳，发现博茨瓦纳民主党是高制度化的政党。正因如此，它才能保持长期一党执政。

    

参考文献

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[3]亨廷顿. 王冠华等译. 变化社会中的政治秩序[M]，上海：上海世纪出版集团，2008.10—19.

[4]Scott Mainwaring and Timothy Scully (eds), Building Democratic Institutions: Party Systems in Latin America[M]（下接第8页）（上接第17页）,CA: Stanford University Press, 1995, pp.4-5.

[5]Vicky Randall and Lars Svasand, Party Institutionalization in New Democracies[J], Party Politics, Vol. 8 . No.1, 2002, p.12-13.

[6]Steven Levitsky, Institutionalization and Peronism: The Concept, the Case and the Case for Unpacking the Concept[J], Party Politics, Vol. 4, No.1, 1998, pp.77-92.

[7] [12]Matthias Basedau and Alexander Stroh, Measuring Party Institutionalization in Developing Countries: A New Research Instrument Applied to 28 African Political Parties[R], GIGA WP 69/2008, p.6.

[8]Angelo Panebianco, Political Parties: Organization and Power[M], Cambridge: Cambridge University Press, 1988, 49-57.

[9]Kenneth Janda, Political Parties: A Cross-National Survey[M], New York: The Free Press, 1980, p144.

[10]（美）诺斯. 刘守英译. 制度、制度变迁与经济绩效[M],上海:上海三联书店，1994. 5.

[11] Kenneth F. Greene, The Political Economy of Authoritarian Single-Party Dominance[J], Comparative Political Studies, vol. 43, no. 7, July 2010, p.26.

[13] Scott A. Beaulier, Explaining Botswanas success: the critical role of post-colonial policy[J], Cato Journal, Vol. 23, No. 2 (Fall 2003), p.229.

[14] Kenneth Good, Diamonds, Dispossession & Democracy in Botswana[M], Boydell & Brewer Ltd, 2008, p45.

[15]刘乃亚. 博英瓦纳政党制宾的运行机制及其长期稳定原因分析[J]，北京：西亚非洲，1995(3). 26.

[16]（博茨瓦纳）查尔斯·曼伽·冯巴德. 黄觉译. 在非洲遏制腐败：博茨瓦纳经验的几点启迪[J]，北京：国际社会科学杂志(中文版) 2000(2):110—111、119.

[17] Daron Acemoglu, Simon Johnson, James A.Robinson, An African Success Story: Botswana. MIT Department of Economics Working Paper No. 01-37, July 2001, P.4.

[18] Kenneth F. Greene, The Political Economy of Authoritarian Single-Party Dominance[J], Comparative Political Studies, July 2010, vol. 43, pp.23-24.

[19] David Sebudubudu, Leaders, Elites and Coalitions in the Development of Botswana[R], DLP Research Paper02, 2009.

[20]Zibani Maundeni, Succession to High Office: Tswana Culture and Modern Botswana Politics, in Zibani Maundeni(eds), 40 Years of Democracy in Botswana: 1965-2005[M], Gaborone: Mmegi Publishing House, 2000, pp.80-93.

[21] IEC, Voter Apathy Report[M], Gaborone: Government Printer., 2002,P. 42.

[22] Shella Rule, In Botswana, A Democracy In Full Voice[N], the New York Times, July 31, 1988.

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