我国农村土地制度改革的新思考

作者：徐　怡  责任编辑：中农网  信息来源：《内蒙古农业大学学报(社会科学版) 》  发布时间：2015/11/23  浏览次数：44次

【摘  要】 一个国家实行何种土地制度对农业发展有十分重要的影响。美国发展经济学家托达罗(M.Todaro) 甚至把土地改革作为农业发展的一个必要条件。新中国成立以来我国土地制度发生了巨大变迁, 土地制度历史的变迁反映了时代和经济社会发展的要求, 只有适应当时的政治经济社会发展的需要, 才能促进政治经济社会的发展。当前我国 三农!问题能否顺利解决, 全面建设社会主义小康社会的宏伟目标能否实现, 农村土地制度改革是关键。本文在分析农村土地制度局限性和存在问题的基础上, 对我国未来土地制度改革路径做出了尝试性探索。

【关键词】 土地政策；土地制度；改革；新思考

《管子》认为, “地者, 万物之本源”, “夫民之所生, 衣与食也。食之所生,水与土也”; “理国之道,地德为首”; “地不平均和调, 则政不可正也”(马伯煌, 1993) 。显然, 有无土地以及土地占有关系是否均衡, 是民心趋从和离散的重大问题。

一、建国后土地制度的三次重大变革

1. 1950 年土地改革, 实现耕者有其田

新中国成立后,封建土地所有制严重阻碍生产力的发展, 新解放区的农民无地或少地。1950 年6 月,中央人民政府颁布《中华人民共和国土地改革法》, 明确提出:废除封建剥削的土地所有制, 实行农民的土地所有制, 保护富农的政策。到1950 年底, 全国大部分地区都已经完成了土地改革。土地改革的完成,彻底消灭了封建剥削制度, 结束了中国社会的半封建性质,解决了民主革命时期留下的最大问题,同时也有力地激发了农民的劳动积极性, 使农业生产迅速得到了恢复。

2. 1953 年对农业的社会主义改造

由于小农经济难以满足国民经济发展的需要, 1953 年12 月16日, 中共中央通过了《关于发展农业生产合作社的决议》,直接推动了大规模的互助组转化为初级合作社。从互助组到初级社的制度变迁获得了较高的经济绩效, 1950∃ 1955 年, 全国粮食增长39. 2%, 农业产出增长44. 6%。农村丰收进一步推动了合作社从初级向高级的演进。到1958 年底,有1. 2 亿农户加入了高级社, 游离于高级社之外的农户仅占全国农户的1%[1]。引导个体农民经过具有社会主义性质萌芽的互助组,到半社会主义性质的初级社,再到完全社会主义性质的高级社, 是党对农业进行社会主义改造的正确道路。把土地等农业生产资料由私有制变为社会主义公有制, 实行集体经营。进一步提高了农业生产力, 为社会主义现代化建设奠定了基础。

3. 实行家庭联产承包责任制, 重建农户产权

改革30 年来, 我国农村土地制度变迁经历了两个大的阶段。第一阶段(1978- 1999 年) , 恢复和拓展农业生产责任制, 逐步确立“土地集体所有、家庭承包经营、长期稳定承包权、鼓励合法流转”的新型农村土地制度。第二阶段(2000-2008年) , 农村土地制度改革沿两条主线展开: 一是继续完善并用立法规范承包土地制度; 二是探索和推进土地征用制度及农村建设用地制度的改革。这一制度的基本精神是充分实现集体土地所有权利益的同时, 赋予农民长期而有保障的土地使用权。至今已形成“农村土地集体所有、家庭承包经营、长期稳定承包权、鼓励合法流转”的一套完整的新型土地制度。从中国农村土地制度的三次变迁中可以看出, 每一次土地制度的变迁既是对前一次土地制度创新的继承, 又是对前一次土地制度创新的否定, 这就是制度变迁中的“路径依赖”现象。所谓“路径依赖”,按照诺斯的说法, 也就是“人们过去的选择决定了他们现在可能的选择”。[2] 因此土地制度的制定要与一定时期的国情相适应, 才能促进政治经济社会的发展。我们应认真研究我国土地制度历史变迁的规律, 并对现行土地制度运行中出现的偏差保持警惕,及时采取措施纠正, 同时根据土地制度发展的内在要求适时推进土地制度改革, 才能使我们所选择的土地制度安排符合社会经济发展的要求,促进农村和整个社会经济的可持续发展。

二、当前我国农村土地制度的局限性和存在的问题

一个国家实行何种土地制度对农业发展有十分重要的影响。一个好的土地制度能激发农业采用新技术的意愿和能力, 从而有利于农业生产率的提高和农业生产的发展。当一个国家的土地制度严重束缚了农民的生产积极性, 从而导致农业生产长期停滞不前时, 土地改革对于增加刺激和促进农业生产增长就变得必不可少了。[3] 美发展经济学家托达罗(M. Todaro ) 甚至把土地改革作为农业发展的一个必要条件。

我国现阶段新农村建设的重要目标是要建立现代农业体系,而现代农业体系的建立是不可能在目前的农村基本经济体制下广泛建立的, 这必然要求有适应现代农业体系的农村土地制度与之配套。现阶段条件下, 我国农地制度存在的问题主要有:

1. 农地细碎化严重, 规模经营难以实现

在实施的初期, 家庭联产承包责任制所带来的经济利益和经济效益是巨大的。随着农业技术的提高,土地规模经营已成为中国农业经济发展的必然趋势。但是, 在现行的家庭联产承包责任制下无法推行土地规模经营: 一方面部分农村富余劳动力不断离土务工和经商, 有了稳定的经济收入后, 他们对土地的依恋逐渐淡化; 另一方面农户没有土地转让权, 种田能手无法租种更多的土地。因而, 土地处分权和转让权的缺失限制了土地的规模经营, 规模经济在现行的土地均分、地块零碎分散的制度下是无法实现的。

2. 农地产权关系模糊, 所有权不明

1978 年, 农村土地产权关系调整后的家庭联产承包责任制主要是为解决农村计划经济体制对农民束缚的问题而产生, 缺乏系统理论准备、制度设计和有计划地实施, 是一种诱致性的制度变迁。这注定其不完善性——农地产权关系模糊, 所有权不明。产权的模糊化决定了农地中存在广泛的 公共领域!, 必然弱化! 产权的排他性进而导致产权侵蚀。[4] 一方面, 农民无法成为独立的产权行为主体, 有效行使土地产权权能, 促进土地流转, 实现土地资源的优化配置效率, 进而充分发挥土地价值。另一方面, 各个 上级!可能运用政府合法的强制性权利侵犯农民的土地产权, 进行权利 寻租!, 使农民的土地权益不能得到有效保护。这既有损效率,也缺乏公平。

3. 城乡土地流转不平等, 工业化、城市化与保护耕地矛盾加剧由于缺乏相关法律规范, 我国大部分集体建设用地入市仍处在一种自发状态, 交易行为缺乏法律的保障, 由此造成了土地交易行为的不规范和土地市场管理的混乱; 同时, 农村建设用地市场缺乏有关的指导和规范, 在进行农村建设土地交易时,土地使用者将压低地价, 造成了土地资产收益的流失。

由于农村居民居住分散、平均宅基地面积过大、空心村现象存在以及乡镇企业用地大量闲置等原因, 农村集体土地的利用一直处于一种低效率的状态, 而在现行的土地法律制度规范下这种低效率的土地利用状态是很难得到根本性的改变。而同时, 随着城市化和工业化进程的不断向前推进, 社会对建设用地需求量也随之急剧增加。

三、当前我国农村土地制度改革的新思考

针对我国现行农地制度在所有权上存在的不足和缺陷, 国内一些学者提出了诸多改革意见和建议。有几种代表性的观点: 一是“国有永佃制”, 即实行土地所有权国有化, 每一农户向国家租赁土地, 租赁者获得永久经营权, 且经营权可以转租、出让和继承; 二是“私有私营制”, 即实行土地所有权私有化, 农户可以自由地经营土地, 其所有权和经营权还可以出卖、租赁、出让和继承; 三是土地所有权实行国家所有或集体所有, 经营权实行联产承包、租赁经营、土地股份合作以及建立在其上的农业企业化等形式。这些措施都可以有效地解决土地经营权和所有权的分离, 相对来说, 第三种方式具有渐进的性质, 更适合当前农村土地制度的现实形势, 也容易被人们所接受。

针对以上农地制度改革过程中面临的突出问题, 笔者认为应该从以下方面着手:

1. 坚持和完善家庭承包经营制度, 发展适度规模经营凡遇到水旱灾害、政策失误导致 饥荒!之时, 农民总是冒着风险 分田单干!, 这至少表明, 家庭经营是有效率的, 在人多地少的中国尤其如此。家庭经营制度不是权宜之计。[5] 刺激和经营规模是影响农业生产率和农业生产增长的两个重要因素。越有刺激的土地制度当然越有利于农业生产。把集体土地分配给农民家庭经营时最有刺激的, 因而对农业生产是最有利的。但同时牺牲了规模经济效率, 若土地改革使经营规模变大了, 则会提高规模经济效率, 但同时降低了对劳动者的刺激。不过, 实践证明, 刺激比规模经济更重要(郭熙宝, 1995) 。历史经验告诉我们, 有效的土地政策、法律和制度必须在相当长的时期内保持稳定, 长期坚持家庭承包经营制度是历史的必然选择。

适度规模经营必须在不动摇家庭经营基本制度和不侵犯农民土地权益的基础上进行。中国是一个农业大国, 各地区农业生产力发展水平差别很大, 推行土地规模经营不能搞 一刀切!, 要因地制宜。在坚持土地公有制和家庭联产承包责任制的基础上, 实行土地的 三权!分离, 即土地的所有权、使用权、处分权分离, 土地能依法、有偿地流转起来, 向种田能手、愿意种田的人并有一定实力的人集中, 从而形成规模效益。比如, 农户可将土地自由地转让承包; 实行 两田制!, 即将土地划分成任务田和口粮田, 其中任务田可以承包给种田大户; 企业办农业车间, 企业可接包成片土地, 派部分工人务农, 自负盈亏; 组建农业股份合作农场; 等等。要实现土地规模经营, 积极推进土地流转是关键, 华西村和南街村的经营模式给我们树立了典范。

2. 推进土地使用权私有化, 实行土地入股的经营方式。土地使用权私有化就是在农村构建土地所有权与使用权分离的制度架构, 在保持土地所有权归集体的前提下, 明确土地使用权归农民私有, 将农民对土地的承包权由30 年、70 年不变延长到承包无限期, 使土地使用权私有化长期化的经营模式。

随着科学技术的进步, 农地产出和收益主要取决于高效化肥、农药、除草剂、农业机械、优良品种的使用, 也取决于市场信息灵敏度和经营技术。因此, 受到重视的是提高农地经营效益的使用权,而不是农地本身。生产者自主经营是推动农业发展的动力。自主经营权是拥有农地使用权的重要标志。农业发展较快的国家都十分重视农业生产者的自主经营权。英国早在1900 年就以法律形式赋予了佃户播种作物的自由, 其《持有地条例》 规定:“不管有无习惯或契约规定, 只要保证土地整洁并妥加当心, 播种就是自由的”; 法国佃农也有安排劳务和经营项目的自由。强行集体化的失误在于剥夺了生产者经营权。前苏联、东欧和一些非洲国家都有过强行推行集体化的教训, 其失误在于不仅剥夺了农民的农地所有权,关键是剥夺了农地使用权。{#PageCon#}

实行土地入股的经营方式, 这种方式兼顾了效率与公平的原则, 同时是比较符合我国农村目前生产力状况的。这样实行按股分红与按劳分配相结合的方式, 让愿意种地的农民留下种地, 而有志于它途的农民可以凭借股份分得一定的红利, 从而促进了农村剩余劳动力的放心转移, 必然有别于目前的劳动力转移。但是为了体现公平原则, 一旦从事非农行业的农民取得了同城市普通市民一样的经济与社会地位之时, 其土地红利就应该停止, 因为那样其实是对其他城市人口的一种不公平。

3. 健全农业社会化服务体系, 为农村土地制度改革提供保障浙江师范大学农村研究中心主任王景新认为“家庭经营再加上社会化服务, 能够容纳不同水平的农业生产力, 既适应传统农业, 也适应现代农业”, 笔者认为在小农经济条件下提倡并发展规模经营是必要的, 但规模经营并不能从根本上解决小农问题, 必须加快农业社会化服务体系的建设。

从国外的经验来看, 无论是家庭大农场, 还是从事专业化、企业化规模经营的专业农户, 都是家庭经营, 都具有家庭经营的局限性, 都存在着家庭经营的分散性与社会化大生产的复杂性的矛盾。要解决这一矛盾就既需要社区性合作经济组织为他们提供产中的基础服务和各种经济协调, 也需要社会上各种农业服务部门和组织提供产前、产中的社会化服务。实践证明, 经济愈发达的国家, 社会化服务体系愈完善, 愈推动国民经济的发展。因此, 我国目前应着重发展农业社会化服务体系建设, 以推进农业企业化规模经营, 解决好家庭经营的分散性与社会化大生产的复杂性的对接问题。

4. 建立城乡统一建设用地市场, 实现城乡土地平等流转城乡统筹的土地市场协调发展主要表现为土地使用权在城乡间的流动, 城镇土地市场和农村土地市场的全面、协调和可持续发展。在统筹城乡土地市场发展的过程中, 按市场经济规律切实搞好城乡土地资源的整合, 充分利用土地资源, 全面提高资源配置效率, 促进城乡土地市场的共同进步、全面繁荣。

对于目前正在进行的《土地管理法》的修改, 蔡继明给予了很高的期望, 并谈了个人的几点看法和建议: 要以是否是公益性的原则来划分和安排土地制度。蔡继明指出, 公益性的用地国家可以实行征收,但非公益性土地就不应简单进行征收, 而应该让土地使用者和土地所有者, 在符合规划的前提下, 进行市场交易, 应按照自愿公平的原则, 不能强买强征。但他同时强调, 对于征收的补偿, 应该明确一个观点, 即不能因为是公共利益的需要就可以低价补偿。毕竟公共利益成本就应该让大家负担, 如果所有的成本都让某些个人来单独承担, 显然是不公平的。原国家土地管理局规划司副司长郑振源提出, 实现土地节约利用和集约利用应让市场配置土地资源“当前, 我国的土地问题并不仅仅是耕地饱和问题, 更重要的、也是更关键的是我国有限的土地资源不能满足各部门需求的问题”, 郑振源表示, 要想让土地节约利用,现在采取的计划配置土地资源的方式肯定是难以胜任的, 必须让市场配置土地资源。“因此, 我们现在需要一个新的《土地管理法》。过去我们土地利用的战略是保护耕地, 控制建设用地, 现在应该改成节约利用土地, 改变土地利用方式, 集约利用土地, 保发展、保资源、保环境”。

农村土地如何与城市土地平等流转, 按照十七届三中全会的要求, 要建立城乡统一的市场, 笔者希望《土地管理法》能够真正搭建土地平等流转的制度平台; 其次, 对于建设用地和宅基地, 应遵循《物权法》的精神, 形成相应的制度, 如宅基地是否允许流转、小产权问题如何解决等; 此外, 要解决土地征收的限制问题。笔者认为应废除现有的这种征收制度, 而赋予农民一个平等的, 以交易方式参与城市建设的法律条款, 或者说, 是否可以找出一种新的机制, 使农民在不失去土地所有权的情况下, 让他的土地能够加入到经济建设, 特别是城市化建设和项目中来。

四、结语

农村土地制度的变革与运行不是一个孤立的过程, 必然要与农村其他经济制度发生各种联系。因此政府的支农政策是否健全、是否及时、是否规范, 直接影响与决定着土地制度的选择和运行效率以及宏观经济形势。政府的支农政策必须规范、适度、保持其应有的稳定性与连贯性, 才是有效的。如果过多干预或过少扶持, 或者是超前指导或滞后指导, 均不可能为农村土地制度的变革和运行提供必要的外部保障机制。同时, 我们也应该看到土地制度的安排应该有助于推动国有土地的改革与集体土地改革。目前, 大家更多关注的是农村土地制度改革。其实不然, 应该看到, 农村土地的改革离不开整个国家的大环境, 更与城市土地改革、与国有土地改革有着紧密的联系, 而这更应成为社会各界关注、思考的重点。

参考文献

[1] 林毅夫. 制度、技术与中国农村发展[M] . 北京: 三联书店、上海人民出版社, 1994: 92.

[2] 诺思. 制度变迁理论纲要[J] . 中国社会科学季刊(香港) , 1995(夏季号) .

[3] 郭熙宝. 农业发展论[M] . 武汉: 武汉大学出版社, 1995.

[4] 罗必良. 土地流转: 城乡一体化新路径[N] . 南方日报, 2008- 10 -15: A13.

[5] 王景新. 中国农村土地制度变迁30 年: 回眸与瞻望[J] . 现代经济探讨, 2008(6) .

[6] 周其仁. 产权与制度变迁——中国改革的经验研究[M] . 北京: 北京大学出版社, 2004.

[7] 王国虹. 中国农村经济发展——关于哈里斯- 托达罗模型的思考[N] . 内蒙古农业大学学报(社会科学版) , 2005(4) .(接第53 页)

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