我国土地产权制度、户籍制度与小城镇发展探析

作者：吴元波  责任编辑：中农网  信息来源：《博士硕士论坛•农村经济》  发布时间：2015/11/23  浏览次数：21次

【摘  要】 本文阐述了我国二元经济结构直接向一元结构转换模式的不适用性及我国农村剩余劳动力转移的必要性, 分析了影响我国农村剩余劳动力转移的两大因素: 土地问题(土地流转制度及土地产权制度改革) 和户籍制度问题, 并提出了解决问题的新思路。

【关键词】 土地制度；小城镇发展；劳动力转移

小城镇的发展, 除了本身人口的自然增长外, 还需要农村劳动力的迁移聚集, 并且现代社会, 城镇的发展绝大部分是依靠城镇二、三产业的发展来吸引农村劳动力的迁移而聚集于城镇的。对于我国来讲, 由于土地资源相对于人口来讲过份稀缺以及中国传统的二、三产业发展中只重视资本密集型的重工业发展等原因, 致使农村劳动力的非农化转移并聚集是一个漫长的过程。

一、我国二元经济结构直接向一元结构转换模式的不适用性

二元经济结构通常被认为是发展中国家的一种主要经济特征。刘易斯在《劳动力无限供给下的经济发展》一书中, 把经济发展与国民经济重心从传统农业向现代工业结构的转化过程联系起来, 揭示了传统农业部门与现代工业部门的消长机制, 他成功地阐明了农村剩余劳动力转移的一般规律。然而,他所描述的情况却不符合中国国情, 按其二元结构经济直接向一元结构经济转换模式, 对于中国工业化、城市化进程来说, 是不甚适用的。

对我国工业化、城镇化的实际进程来说, 刘易斯的模式缺少了一个过渡环节, 这个过渡环节的现实表现就是乡镇工业在传统农业和城市工业两大板块的夹缝中异军突起; 农村剩余劳动力在农村地域和大城市之间找到了一席之地, 同时, 小城镇在城乡生产要素的重新配置和优化组合的进程中伴随农村劳动力的非农化转移而繁荣发展。这点正如费孝通先生所指出的: “小城镇是经济、社会长期运动、作用、挤出来的一个新的层次”。世界各国工业化与城市化普遍表现为两个具有内在联系的发展过程,工业化促进城市化的进程, 而城市化则加速工业的聚集和进一步发展。这一普遍规律构成我国农村工业化与乡村城镇化发展相结合的理论基础。然而事实上, 长期以来我国城市化落后于工业化的情况严重制约着经济发展。我国的农村城镇化则应当遵循世界城镇化的一般规律, 但又必须探索一条符合中国特点的城镇化道路。我国农村劳动力随着乡镇企业的集中布局, 随着各项制度、政策的健全聚集于小城镇而带来小城镇的繁荣, 在我国也是必然发生的。

二、我国农村剩余劳动力转移的必要性

小城镇的发展必须有健全的农村劳动力转移机制。农村劳动力非农化并迁聚到小城镇才能促进小城镇规模的扩大, 这点是农村城镇化的一个基本必备条件。但由于我国长期的计划经济体制下, 一系列体制的约束, 再加上中国人口多、农业底子薄, 致使农村劳动力转移是一个艰巨而漫长的过程。我们则必须寻找出一些切实可行的办法来解决阻碍农村剩余劳动力非农化并迁居小城镇的因素, 从而推动小城镇的发展, 推动我国农村城镇化建设的进程。

在农村劳动力转移问题上存在着两种观点: 一种观点认为, 中国现代化的目标模式应是大力推进农村劳动力异地转移, 即通过人口城镇化来实现农村剩余劳动力转移。另一种观点认为, 鼓励农村劳动力转移, 将加速农村人才向城市集中, 对农村发展是斧底抽薪。我们认为, 从国际经验来看, 确实有些国家的城镇化使农村人才流失, 影响了农业的发展。我国部分地区也因劳动力转移过快, 使农村劳动力素质低下, 出现了劳动力的老龄化、妇女化、儿童化现象。但在目前情况下, 中国农村剩余劳动力转移的任务还任重道远。

三、农村城镇化过程中影响农村劳动力转移的两大因素——土地政策和户籍制度问题

要使农村剩余劳动力转移到小城镇, 须突破两个主要问题: 一是土地市场问题, 二是户籍制度问题。这两个问题成为制约我国剩余劳动力顺利转移的两大主要障碍, 也是我国传统计划经济体制下的产物。改革开放以来, 问题逐步虽有所缓和, 但还未有完全理顺, 这也是目前要继续探讨的问题。

1. 关于土地政策问题

我国土地法明文规定: 农村土地为农民集体所有。我国农村目前实行的是家庭联产承包责任制。在这种制度下, 农户家家耕田, 户户种地, 土地耕种分散使土地的集约、规模经营难以实现。又由于农业与工业相比比较利益低, 致使许多农民弃田进城务工或是半年务农, 半年打工, 种田只是求温饱, 这势必造成农民对耕地的粗放经营, 对我国农业的发展也大为不利。农业的现代化是城镇化的一个基本前提, 只有建立在农业现代化的基础上, 城镇化的运行才能加快; 也只有农业实现了现代化, 农村剩余劳动力才会走出这种“兼业化”经营的过渡阶段,彻底成为非农产业人员, 成为城镇真正的一员。

为了使农村剩余劳动力彻底从农业中转移出来而进驻小城镇, 我们可以进行土地流转制度的创新。可以采取如下一些步骤及对策: (1) 吸引产业资本介入农业, 鼓励农户将他们承包的少量耕地转让或折算成股份加入合作农场, 部分农户以农业工人的身份成为新组建的农场的职工, 更多的农民则进入城镇务工经商。(2) 农业管理部门成立非盈利性的农地管理公司, 通过市场行为并购, 整治过度细碎的小块耕地,对转让土地使用权的农户予以适当的经济补偿, 或为他们提供新的就业机会。(3) 发放永久性土地使用权证, 实行“一地一证”制, 农民只要凭土地使用权证和承包合同, 就可以对土地实行出让、出租、转包、入股、抵押等流转活动。

还有一点是我体会最深的, 也就是镇以外的偏僻地区村民入住镇以后所带来的一些人地关系矛盾及因地皮所有权与使用权归属问题而引致的一些矛盾, 政府管理部门也须得制定完善的法规以及正确的宣传引导, 从而能吸引外地人安心稳定地在当地落户工作。

2. 中国的土地产权制度改革

从中国城市土地产权制度来看, 土地产权高度集中于国家, 而在实践中城市土地国家所有实际上只具有法律条文上的意义, 无经济上的实现形式, 流于一种空洞抽象的权能。因而, 使城市土地使用者成为事实上的土地“所有者”,同时, 在中央与地方的土地产权关系上也模糊不清演化出上下级政府之间的权利之争和讨价还价, 人为地扩大了交易成本。而地方政府对国有土地的实际控制则形成了地方政府所有。从土地使用的转让方式和受益受损的结果看, 也存在较多不合理。经济体制改革以来, 城市土地产权行政化向市场化转变, 形成了行政性划拨与土地批租制并存的二元体制。这种体制既是一种进步, 也存在一定的缺陷:{#PageCon#}

首先, 虽然土地所有权与土地使用权实行了由行政性分离向市场化分离的转变, 但土地产权仍未真正界定清楚。由于历史原因, 以土地行政划拨方式形成的土地产权大量存在, 而且产权关系模糊的土地使用者的权利不充分, 产权残缺程度高, 而且没有明确的合约形式界定清楚, 土地使用期限不明确, 地租也并非在土地市场上由土地供求决定, 而是由土地所有者一方以垄断的方式决定( 规定交纳一定量的土地使用费税) 。

其次, 在中国土地产权市场上, 土地使用权主体之间的交易也相当不规范, 它既模糊了土地使用者之间的产权关系, 也模糊了土地使用者和土地所有者之间的产权关系。

中国农村土地产权制度在传统体制下, 产权的权能受到如下两方面的约束: 一是国家对集体土地所有权的约束。国家在名义上和法律上承认土地的集体所有权, 但是, 在某种程度上剥夺了土地所有权在经济上的实现权益, 即收益权。这具体表现在国家主要通过工农业产品价格的“剪刀差”,从农民那里拿走了绝大部分从事土地经济活动的收益, 由此严重制约了农村经济的发展。二是在农业土地集体经营权上, 受到国家指令性计划的约束, 农作物的耕种计划一直是通过行政命令来安排, 而行政计划的安排及指导的制定往往是按上级的意图发生的, 与农业经营的实际情况和农民利益的结合性很小, 由此造成了农村生产力发展的长期萎缩。

再者, 从国家、集体与农户三者关系来看农村土地产权, 人们发现, 权力地位最终决定了地权归属者,农村改革前与改革后没有实质的区别。土地使用权的核心内容主要是农民对承包土地的排他性的使用权、土地开发权和经营收益权。

而就家庭承包制的制度上分析, 它存在一个很大的局限: 在落实和界定农民个人产权以形成有效激励的同时, 把土地等生产要素的经营权平均分割和分散了, 这种平均分割和分散有违市场经济规律。从某种意义上说, 也存在私有制条件下的经营权(也有所有权) 分散甚至不合理。即使在自给自足的分散经营条件下, 也是农民根据自己的经营优势购买和租种土地, 而在家庭承包制条件下, 是由集体把土地按人头平均分配给农民, 这种产权状况虽然解决了农民的产权激励, 从而解决了生产积极性问题, 却肯定不适合于现代农业的发展, 这客观上要求农村土地产权制度在家庭承包制基础上再度实行制度创新, 以实现中国农村经济的持续发展。

针对这些问题, 有人提出要尽快实现城乡土地制度并轨, 使农村土地能像城市土地一样。70 年的使用权可以自由买卖和租赁。这种观点认为: (1) 使用权自由买卖可以解决一些村干部利用特权任意调整农村土地分配, 同时, 有的农民要弃农进城从事他业, 就可以把土地使用权转让给有能力又愿意耕作的农户,以免土地被闲置荒废。若把农民束缚在土地上, 会阻碍城市化和工业化, 它不但违反效率也不公平。如果土地使用权完全有保障, 农民将成为自由民, 农民要弃农进城从事他业可以通过转让获得一笔收入进行再投资, 有利于农民富裕和社会安定。(2) 中国农村现有的土地制度阻碍了农业机械化。自由土地市场和自由劳动力市场, 是农业机械化的条件, 我国农村很公平, 土地分为若干等, 每等都在全村人之间平分,使得每块土地极小, 土地使用又不能自由转让, 不但阻碍了农业机械化, 也影响了农村土地使用权的自由买卖。若在形成了自由的资本市场、自由劳动力市场的条件下, 公平和效率可以兼顾。

中国的土地产权特别是农村土地产权确实是面临着严重的问题需要改革, 但从目前的状况来看, 在理论界与政策制定者中还没有形成一种最优改革路径的共识, 上面的观点可能会给人一些启发。制度变革的成本是很大的, 因为它至少要面临来自各种既得利益者的阻力。

3. 关于户籍制度问题

长期以来, 户籍问题是困扰农业剩余劳动力转移的大问题, 也是困扰小城镇作用发挥的大问题。按照我国现行的户籍制度( 目前, 个别城市的农村户籍政策已开始松动) , 农民是农业户籍, 进了小城镇也仍然是农业户籍, 这样农民就失去了建城建镇的积极性。要使城镇真正能吸引并稳住农业剩余劳动力, 必须改革现行的户籍政策。在户籍改革问题上存在着三种意见: 第一种认为应充分肯定户籍制度的积极作用, 避免盲目的人口流动。考虑到目前城乡利益差别的存在和庞大的农村剩余劳动力压力,中国不应该取消户籍制度。第二种认为户籍制度在政治上人为地制造了市民和农民的身份差别, 而且这种身份是世袭的。从社会公平和经济发展的角度看, 应尽快废除户籍制度。我赞同第三种观点, 这种观点认为: 既要肯定户籍制度的历史功绩, 也要看到这种制度的弊端。从长远来看, 户籍制度必须废除, 但这要经历许多过渡环节, 不能短期内一步到位。

我们可以试行新的户籍制度: (1) 完全放开农村县城和中心镇的户口迁移限制, 让农民自由进入。县以下可以设想实行单一户籍制度, 或是规定凡常在小城镇从事二、三产业工作的, 在城镇有固定的住处和稳定收入的, 可以让其拥有城镇户口。(2) 适当放宽农村剩余劳动力向小城市的迁移限制, 允许转移农民在小城市取得准城镇户口。(3) 在大中城市实行“绿卡”制。对在大中城市实际居住5 年以上, 拥有房屋产权和稳定的工作职业的人发放“绿卡”或“蓝印户口”,使持有“绿卡”或“蓝印”者在申请工商车辆驾驶证照、经营摊位和柜台、子女入托入学方面与城市居民享有同等待遇。

户籍制度的改革在总体上应是渐进式的, 应首先淡化城市偏向, 使户籍与社会福利逐步脱钩, 再经过一系列过渡环节逐步过渡到城乡一元化的户籍管理制度。对县城或县域中心城镇, 我们逐步取消现行的农业户口、非农业户口、自理口粮户口和其它类型的户口, 实行以公民的住房、职业和生活来源等主要生活基础为依据的落户标准, 建立以居民住地划分城镇人口和农村人口, 以职业划分农业人口和非农业人口的户籍登记制度, 实现城乡户口一体化管理。对于大、中、小城市, 则设立高低不等的门槛条件, 合理引导农村人口的流动。

总之, 农村剩余劳动力的转移是一个全社会普遍关注的问题。据初步测算, 从1995 年到2010 年,我国将有3 亿农村剩余劳动力需要就业安排, 目前,在全国大中城市工作和生活的有3000 万农业剩余劳动力,已经给大中城市社会经济正常运行带来了严重困难。如果通过建设新城市, 安置3 亿农业剩余劳动力再加上2 亿人口家属, 计5 亿人口, 至少需要50 万亿资金, 建造上千个中等城市, 无论财力、物力、土地资源都不允许。因此, 我们提倡适量的农村剩余劳动力往城市转移, 他们中大部分经过一段时间又返回到农村地区, 这样的流进流出, 伴随的是资金、技术、信息和物资的流动, 这样对城市和农村地区都是有利的。另外, 我们把农村小城镇作为转移农村剩余劳动力的主要途径, 这样则可以把农村城镇化与农村工业化同步进行, 极大地促进农村的繁荣, 起到扩大农村地区内需的作用。近年来, 农村经济增长缓慢, 加剧了国内需求不足问题,致使通货紧缩不断加剧, 企业盈利下降, “下岗”工人增加, 所以我们要通过把农村剩余劳动力转移到小城镇, 刺激他们的消费水平, 从而推动国民经济良性发展。也可以这么讲, 小城镇的进一步发展在一定程度上直接决定着中国经济进一步高速发展的可持续性。

参考文献

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