土地制度与农业产业集群的冲突与协调

作者：郭　洁 郑　萍  责任编辑：中农网  信息来源：《人民论坛》  发布时间：2015/11/23  浏览次数：15次

【摘  要】土地对农业产业集群具有基础性的供给作用。由于受二元制社会结构的限制，我国无法为农业产业集群的发展提供充分的制度性激励。应通过强化农村土地承包权利流转制度供给，强化政府土地宏观调控职能，破解现行土地制度与农业产业集群之间的冲突，激发土地制度与农业产业集群发展的协同效应。

【关键词】农业产业集群 ；土地制度 ；协同效应

土地制度与农业产业集群的协同效应

土地制度对农业产业集群的产生和提升具有基础性的供给作用，其一，土地资源的流动与配置是农业产业集群的生成条件；其二，农业产业集群的空间聚集点以农村或与之邻近的小城镇为主，集群企业或农户以土地的占有和利用完成集群的分工与协作，因而土地制度与农业产业集群之间具有协同效应。

土地的规模供给是农业产业集群形成的必要条件。全球农业发展的趋势是创建产业区结构下的规模化、专业化集群。在近乎完全竞争的市场中，小农户进行技术创新的固定资产投资成本、弥合知识和经验技能差距成本以及弥补缺少外部条件的成本都会随之上升，通过区域专业化与规模化可以克服这些发展障碍。农业产业集群中专业化与规模化之所以引申出土地利用的专业化规模，主要是由于土地经营中机械与技术对土地利用面积的不可分性和配套性产生的规模效益。

土地资产的流动性是农业产业集群的前提和催化剂。农业产业集群的聚集特征具有与土地资产流动性密切相关的特征。第一，土地资产的直接聚集。首先，由于土地经营的专业化规模化需要，土地须经产权人投资于特定的农业经营领域，既可以是法律权利的流转，也可能是土地利用方向的改变；其次，土地作为融资手段为集群企业和农户的专业化生产提供资金，并投向集群产业。第二，土地资产的间接聚集。即由于农业产业集群导致劳动力从农业产业向非农产业的转移，农业土地归并、流动，形成产业集群的专业利用与规模化。土地是国家支持农业产业集群的物质中介。农业产业集群以规模化、特色化、专业化的新的资源组织形式提供了农业产业结构调整的途径，各国通过宏观调控手段引导农业发展的集群模式，其作用点多以土地为中介展开和传导，包括直接调控和间接调控。直接调控包括三个方面，一是在土地规划法中详细划分农业用地用途，并在分区管制的基础上作出农业集群产业区用地规划，行政程序是土地用途转用申请。①二是政府通过公共投资为农业产业区的土地开发、整理提供补偿资金。三是集群享受国家对农业的高额补贴。农业产业集群下的集群企业和农户自然享受财政补贴的公共支持。在间接调控方面，实施免征农业税的财政政策，提升集群内农业经营主体的价格竞争力。

现行土地制度与农业产业集群的冲突

我国的农业产业集群不乏特色资源，自然禀赋和区域之间的比较优势明显，与发达国家的差异在于发达国家已形成了土地生产要素完全市场化的制度体系和法律规则，农业产业集群可以在竞争机制的推动下快速地生长和提升质量，最终完成产业的技术升级和结构调整。而我国是二元制的社会结构，农村没有形成统一的土地市场，导致现行土地规则不能成为农业产业集群发展的制度性激励。我国现行土地制度与农业产业集群有着诸多方面的冲突。

农村土地制度的价值取向与农业产业集群的竞争性目标相冲突。产业集群以创造集群组织和集群内组织的最佳效率为目标，而我国农村土地制度的价值取向是为农民提供生存保障，实现土地权利的公平配置，这极大限制了农村土地的市场，根据某学者“目前我国农村土地市场化程度不足10%”的判断②，土地的非市场化必然降低相关农业生产要素的市场化程度，进而引起农业产业集群市场动力不足。 {#PageCon#}

微观的农村土地制度不能形成农业产业集群发展的有效供给。我国土地法律制度正处在从行政管理体制向市场开放体制转轨阶段，制度规则与农业产业集群内在要求的冲突在所难免。首先，土地规模经营是农业产业集群的必要条件，这需要将以户为单位的零散、细碎的土地通过交易关系，整合、连片成适度规模的土地。而按照现行《农村土地承包法》规定，除入股方式外，家庭承包的土地只有在权利人有稳定的非农产业收入并拥有城镇户口时才能转让。其次，农业产业集群的开放性竞争不能从土地制度中获得保障。农业产业集群需要吸引区域外的企业及其资金、技术、知识，而外部经济体聚集，根植于地方的主要方式是获得土地利用的合法权利，但在现行土地法律中，农村社区以外的企业和个人承包本社区土地存在着须经村民会议决议的程序限制。再次，农业产业集群面临更大的资金投入和市场风险，受我国农业信贷机制的抑制效应，急需拓宽集群的融资渠道。最后，现阶段规模化与专业化的产业集聚，仍需要从市场型入手逐步过渡，因此，将分散的农户按专业化重新组合、聚集组成特定的产业，能够达到以小博大的竞争优势。农户进入集群产业的前提是有权利按市场要求自主选择农地经营的方式和作物品种，享有完全而稳定的土地产权。但现实中，虽然法律规定了农民享有30年长期自主的土地承包权，但由于法律救济不足，发包人任意毁约、收回承包土地，干预农民经营权现象仍相当严重。

宏观土地制度没有为农业产业集群提供发展的外部激励。首先，我国城市土地和农村土地实行二元制，城市土地法律中的价格法律、出让规则、市场准入规则不能适用农村，农村土地交易关系凸现了法律规制的真空，阻碍了农村土地资源的有序流动，增加了农业资源流动的不确定性和监督的成本；由于租金、地价等农民的土地收益权没有法律界定，农民不愿通过土地权利交易将土地的实物保障置换成价值保障，阻碍了农村剩余劳动力向集群产业的完全转移，影响了以劳动力密集型为特点的农业产业集群发展。其次，税收和金融投资政策与农业产业集群发展的要求也相矛盾。税收方面，农业特产税的征收具有明显的压抑经济作物等高价值农产品生产的客观作用，农业特产税的征收明显与集群经济下的农业产业结构调整相矛盾。信贷方面，随着近几年农发行农业综合开发、扶贫和粮棉加工企业等农业信贷职能的剥离和农业银行经营战略的调整转移，使农村金融机构的农业贷款锐减，另外农业金融供给相对不足，金融产品结构存在缺陷。从供给区域看，对县域广大农村地区信贷投放明显不足。从供给产品看，主要是重短期资金供给，忽视农村中长期资金需求；重小额资金供给，忽视大额资金需求，难以满足农业产业集群发展长期投资和大额投资的金融需求。

土地制度与农业产业集群冲突的破解

国家已经确定了现代化和产业化的农业发展战略，农业产业集群是实现这一目标的组织途径，需要有效率的制度满足其发展需求，激发土地制度与农业产业集群发展的协同效应。

强化农村土地承包权利流转的微观制度供给，放宽对承包权流转的限制性规定。首先，保持土地制度与农业产业集群在价值目标上的协同性，以效率优先配置土地资源。现行农村土地制度对农用地的权利配置分为两个层次，一是初始配置，二是流转配置。由于现阶段农地还承担着社会保障功能，农地权利初始配置的制度变迁需要支出巨大的社会成本，效率优先的目标只能依托流转配置方式。农村土地资源的效率安排在于破除农地权利流转市场的过度限制，使效率优先兼顾公平。其次，在具体流转条件方面，土地制度应将权利人定位于理性的经济人，允许其按效率最大化原则转让土地权利。最后，破除农地市场农村社区主体准入限制，实行城市与农村土地市场一体化衔接。农村土地所有权可在农村区域内流转，土地使用权也可在农业和非农业主体之间、社区成员与非社区成员之间流转，使土地市场得以充分开放。

强化宏观农村土地关系的制度供给，利用政府土地宏观调控职能直接扶持或间接激励农业产业集群发展。首先，通过立法和制定政策使政府对农业补贴固定化、规范化。在农业投资法定化的同时，相关制度应根据农业产业集群产品的特点，扩大现行的直补农产品补贴范围，由主要粮食作物扩大到油料等农业专业化经济作物，并提高农产品直补标准，按财政每年收入增长情况适当调高直补标准，以激励产业集群发展高效农业。其次，采用欧洲国家通行的土地银行制度，为农业产业提供专门金融支持。在国家经济发展或地方财力许可的情况下，可以借鉴日本的做法，比如建立农业灾害补偿制度，通过保险对各类天灾进行经济补偿；通过农业信用保证保险制度，对农业经营损失及债务进行补偿；通过农业政策银行，对扩大经营规模、改善农业生产条件等低回报率项目进行直接投资，等等。最后，利用税制调控功能，激励农地规模经营。例如，对规模开发方式利用农地资源的经济体，税法应给与土地使用税的优惠，分散开发土地并造成土地资源浪费的，应通过调高土地税用税、耕地占用税的税收措施进行限制。

注释：

①王静：“土地用途分区管制的理性分析与失地保障”，《中国土地科学》，2003年第6期。

②刘金山：“我国农业的过度竞争分析”，《农业经济导刊》，2003年第5期。

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