土地制度和农地制度的相关综述

作者：徐东云  责任编辑：中农网  信息来源：《经济研究导刊 》  发布时间：2015/11/23  浏览次数：19次

【摘  要】城镇化建设日渐集中到村镇建设的微观层面，同时耕地大量减少，土地制度及农地制度成为无法回避的研究课题。对土地制度和农地制度进行了相关综述的梳理，界定了土地制度和农地制度的内涵与外延，对土地制度和农地制度的相关研究领域、范围以及主要关注的问题。农民与土地的关系高度影响农村社会和农业经济的发展，因此，土地制度的研究更多地倾向于农村土地制度，即农地制度。中国理论界关于农地制度的主体性构建研究主要集中于农地所有权、使用权以及使用权流转等的研究。

【关键词】土地制度；农地制度；综述

一、土地制度的相关综述

土地制度还未有统一的概念，基本认为分为城市土地制度和农村土地制度。由于农民的任何生产活动都与土地的占有和利用高度相关，农民与土地的关系高度影响农村社会和农业经济的发展。因此，土地制度的研究更多倾向于农村土地制度，认为土地制度是农村社会经济制度的核心和基础，相对于农村，土地制度对城市的影响没有那么大。

陈道（1983）认为，土地制度等同于土地所有制，在《经济大辞典·农业经济卷》中认为土地制度亦称“土地所有制”，是人类社会一定发展阶段中土地所有关系的总称，是生产资料所有制的一个重要组成部分。陈宪（1989）认为，土地制度是由土地所有制、土地使用制、土地流转制和土地管理制度及其构成的一切有关土地的社会经济制度。周诚（1989，2003）认为，土地制度有广义与狭义之分，广义的土地制度包括有关土地问题的一切制度，诸如土地利用方面的土地开发制度、土地规划制度等；土地所有和使用方面的土地分配制度、土地承包制度等；土地价值方面的地租制度、地价制度等；还包括国家的地籍管理制度、土地征用制度等。狭义的土地制度则只涉及土地所有制、土地使用制和土地的国家管理制度三大方面[1]。

随着产权在制度经济学中的重视，中国学者开始强调土地制度是围绕土地的存在和使用而形成的一种行为关系。张朝尊（1991）认为，土地制度是人们在占有、支配和使用土地的过程中所结成的各种关系的总和，主要包括土地所有权关系和土地使用权关系。马克伟（1991）认为，土地制度是人们在一定社会条件下，因利用土地而产生对土地的所有、占有、使用、处分等诸方面关系的总称。土地所有制及土地使用制是土地关系中的最重要的两大方面。高尚全（1991）认为，土地制度是由土地所有制度和土地产权制度两个基本部分组成。土地所有制度决定了生产过程中形成的人们之间的生产关系，主要解决土地归属问题，它要明确土地所有权主体；土地产权制度决定了土地使用过程中各种利益主体之间的权责利关系，涉及到土地如何利用和有效使用。对于土地所有制与土地产权制的划分是基于当时对产权概念认识的分歧，现在基本上认为前者是后者的一部分。21 世纪初，很多学者认为，土地制度就是土地产权制度，关于地权问题的研究得到普遍关注。

由于土地经济关系需要得到法律上的反映、确认和规范，产权的法学研究强调法权关系，部分学者认为，土地制度是一种土地法权关系的制度化。张月蓉（1992）认为，土地制度是在经济运行中所发生的土地经济关系和土地法权关系制度化的总和，它反映着因利用土地而发生的人与人、人与地之间的社会经济关系[2]。郑景骥（2006）认为，土地制度是以土地为媒介结成的人与人之间的关系，既包括经济关系，也包括法权关系，前者属于经济基础，后者属于上层建筑。一般认为，产权是法权的本源，法权是产权的反映。二者相辅相成。

近年来，对土地制度的认识逐渐趋向广义和狭义概念两种。认为广义的土地制度包括有关土地问题的一切制度，主要有土地所有、土地使用、土地管理及土地利用技术等方面的制度，即涉及生产力和生产关系两方面的制度内容。狭义的土地制度是指约束人们土地经济关系的规则的集合，是关于人们之间围绕土地所有、使用、收益而发生的生产关系制度，反映着人与人之间的土地经济关系，是一种经济制度，即土地经济制度。作为重要的经济制度，土地制度需要法律的确认和保护，从这个意义上说，土地制度又是一种法律制度，即土地法律制度，是土地经济关系在法律法规上的体现（刘书楷，2004；卢新海，2006）。一般而言，土地制度包括土地所有制度、土地使用制度和土地国家管理制度三大部分。郑景骥（2006）则认为，广义的土地制度包括一切有关土地的制度；狭义的土地制度包括土地所有制、使用制和管理制度[3]。基本上顺延了周诚在1989 年提出的土地制度广义与狭义概念。{#PageCon#}

从区域上讲，城市土地包括三个层次：A 城市市区的土地，即城市建成区范围内的土地；B 城市规划区范围内的土地；C城市行政管理区范围内的土地，即包括城市郊区（县）范围内的土地。这三个层次的土地构成了城市有限的土地面积，城市中的各种经济活动（工业、农业、商业、服务业、交通运输业、居民消费等）只能在有限的土地空间中进行[4]。城市的发展与繁荣一定程度上取决于有限的城市土地是否能集约高效地利用，城市建设用地的开发利用尤为重要，土地发展权近年来得到中国学者的相当关注，张安录（2000）、胡兰玲（2002）、程烨（2003）、孙弘（2004）等对土地发展权制度进行不同层面的研究。城市土地是由农村土地发展来的，随着城市的发展和城市化进程的加速，一大部分农村土地就相应转化为城市土地。于是关于耕地的保护变得严重，土地管理及用地管制制度主要集中于耕地的保护。

二、农地制度的相关综述

农地制度是农村土地制度的简称，反映农村土地经济关系。与城市土地不同，农村土地具有特殊性。农地广义上讲是指法律规定由农民集体所有的一切土地，包括耕地、宅基地、其他公共用地等；狭义上讲是指农业用地，包括耕种或畜、牧的土地。中国理论界对农地制度的主体性构建研究主要集中于农地所有权、使用权以及使用权流转等的研究。

对当代中国农村土地所有制度的研究，起源于农村土地承包制的实施。1983 年农村土地使用制度改革后，农村土地制度本身首次成为研究的热点和关注的重点，文迪波、梁秩森和知少波（1987）、安希极（1988）、杨勋（1989）、张朝尊和吕益民（1990）、雷厚礼（1991）等主张土地国家所有制，李庆曾（1986）、李永民和李世灵、魏正果（1989）、蔡继明（2005）等赞同私有制，骆友生、张红宇和高宽众（1988）、陈吉元、邓英淘、姚刚和徐笑波（1989）、周诚（2000）等坚持实行土地集体所有制，曲福田、孙鑫（1991）、张新光、贾金荣（2004）、白永秀、周天勇、胡慧洁和陈曦（2005）等主张实行混合所有制等等。

刘书楷（1989）认为，集体所有家庭承包经营的土地制度，基本适应当时的社会生产力、生产关系和基本国情，农村土地制度改建的重点不是改变土地所有制，而是完善两权分离机制，中心任务是进行土地使用制度的改革，建立健全土地有偿使用和合理流动机制[5]。20 世纪90 年代中期以后，为了提高农业经营者效益，农地这一最基本的生产要素应以更高效率被使用。1998—2000 年间对土地承包关系稳定特别关注土地制度创新的实践在部分地区不断涌现，主要集中于对经济比较落后地区率先产生的“四荒”使用权拍卖的总结，以及对一些发达地区出现的土地股份合作制的总结。还试图从实践中探索农村土地制度变迁方向，运用西方新制度经济学和产权学派的理论研究中国土地制度改革的学者日渐增多。林毅夫（1992）认为，农地制度改革应沿着降低劳动监督成本和提高劳动激励的路径发展；周其仁（1995）认为，农地制度改革必须兼顾新产权合约及其执行和保障系统间的互相协调；杨学成、史建民、靳相木和薛兴利（1997）等认为，农地制度改革应围绕土地资源市场化配置方式，同时进行多方面的制度创新。

21 世纪中国经济建设持续快速发展，同时耕地大量减少，农地制度更是一个无法回避的研究课题，2003 年以来对三农问题特别倾注，党中央认为解决好三农问题是工业化、城镇化进程中重大而艰巨的历史任务。农村土地制度、农业经济结构和农村社会结构战略性调整成为新阶段面临的重要课题，主要研究如何解决三农问题，如何保护耕地承包权和耕地减少等问题。农地私有或有限的小土地私有制等观点成为大家争论的课题。关于耕地大量减少问题，杨小凯（2003）、牛若峰、文贯中、邓大才（2004）等学者认为，出现征地狂潮、农地交易失控的根源是制度失灵导致的。农地集体所有的“公共性”导致在地权分配的相关主体中，除了农民和中央政府外，其他主体都有多征用土地的内在激励机制。土地私有化有助于实现规模经营，是解决行政性土地调整和农地转为非农地所引起的一系列问题的出路。关于土地使用权流转问题的研究，也从20 世纪末的农地流转必要性及实践研究转为21 世纪的农地流转动因、模式、机制以及农地流转市场构建的研究等。研究显示交易成本的高昂、农地产权的残缺以及农村社会保障机制的缺位是制约农地使用权流转的重要因素，认为规范的、长期的农地使用权流转有利于提高农地的配置效率，有助于实现农业规模化经营。其中农地承包经营权流转也是流转问题的关注热点之一。党中央明文表示土地承包经营权长久不变，有学者认为，这是变相的土地私有化，也有人为这是所有权和使用权分离的表现，有助于土地责权明晰。流转问题似乎比所有权归属更显重要，构建促进农业发展、农村建设、农民富裕的适宜的农村土地制度尤为重要。目前的研究并没有完全满足中国农地使用权流转的实践对理论和政策的要求，为我们留有尚待进一步分析的问题。

三、总结

对土地制度和农地制度进行了相关综述的梳理，界定了土地制度和农地制度的内涵与外延，对土地制度和农地制度的相关研究领域、范围以及主要关注的问题。中国理论界关于农地制度的主体性构建研究主要集中于农地所有权、使用权以及使用权流转等的研究。21 世纪中国经济建设持续快速发展，城镇化建设日渐集中到村镇建设的微观层面，同时耕地大量减少，农地制度更是一个无法回避的研究课题。保护耕地、农地使用权流转等问题更显重要。

参考文献

[1] 周诚.土地经济学[M].北京:农业出版社，1989:140.

[2] 张月蓉.完善中国农村土地制度的途径[G]//中国土地经济问题研究.北京:知识出版社，1992:377.

[3] 郑景骥.中国农村土地使用权流转的理论基础与实践方略研究[M].成都:西南财经大学出版社，2006:3.

[4] 卢新海.城市土地管理与经营[M].北京:科学出版社，2006:8

[5] 刘书楷，曲福田.土地经济学：第2 版[M].北京:中国农业出版社，2004:15-20.

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