土地调整与农地制度变迁——基于对成都市黄村土地制度创新过程的考察

作者：明　亮  责任编辑：中农网  信息来源：《农村经济 》  发布时间：2015/11/23  浏览次数：17次

【摘  要】本文在对关于土地调整的相关农地制度安排和实际运行情况进行梳理的基础上, 通过个案的形式呈现了以土地调整为线索的自发性农地制度变迁过程。鉴于农民会以自身利益为出发点, 对自上而下的制度安排形成多元化的理解, 笔者认为在农地制度改革过程中应该考虑农民的利益状况, 尊重其自主选择权, 而非仅仅追求理论逻辑的严密性。

【关键词】 土地制度；土地调整；利益；公平

学界关于我国农村土地制度变革的争论由来已久, 但仍然未能就具体的改革模式达成共识。不过好在我们现行的土地制度并不是一成不变的, 而是随着社会、经济的发展不断修正和完善。另外, 在现实层面上, 农民也在不断地实践着各种更适合本地经济社会发展的土地制度。正是由于在制度和实践层面上的不断创新, 使我国当前呈现出了一种基于不断创新的多元农地制度形态。在本文中, 我们将以个案的形式, 通过成都市黄村土地调整历程这一线索, 来考察农民自发的土地制度创新能力, 并尝试回答在探讨农地制度改革时是应该坚持理论逻辑的严密性还是以事实为准绳、尊重农民的主体选择权。

一、关于农地调整的相关制度安排和实践情况

在家庭联产承包责任制下, 所有的集体成员都享有从集体组织那里获取承包土地的权利。所谓成员权是指, 土地集体所有制赋予村庄内部每个合法成员平等地拥有村属土地的权利。〔1〕土地承包权是以集体成员权为基础的, 同时以集体组织为边界, 在集体组织内部均分土地, 非集体组织成员被排斥在外。我们知道, 任何组织都存在一个新陈代谢、成员更替的问题, 那么怎样保障作为集体组织成员基本权利的土地承包权就成为了组织成员关注的问题。为了满足农村新增人口的土地需求, 中央于1984年提出了“大稳定, 小调整”的土地政策。所谓“大稳定”就是要保持原有土地承包关系不变, 当时提出要将土地承包期限延长为15 年, 以此来激励农户对土地的长期投入和耕地向种田能手集中。“小调整”就是通过局部的土地调整, 来保证新增人口能够像其他集体组织成员一样享有均分土地的权利。为了稳定土地承包关系, 中央在1993 年提出将土地承包期延长为30 年, 同时为了增加农民对土地承包的稳定预期,又出台了提倡在有条件的地方实行“增人不增地, 减人不减地”的政策。〔2〕另外, 国家针对利用“机动地”来解决新增人口土地问题的地方做法也出台了相关规定。中央在《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》中规定, “目前已留有机动地的地方, 必须将‘机动地’严格控制在耕地总面积的5%的限额之内, 并严格用于解决人地矛盾, 超过部分应按公平合理的原则分包到户。”同时规定,“‘机动地’的承包费也必须纳入农民上交的村提留乡统筹费的范围, 按中央关于减轻农民负担的有关规定严格管理”。〔3〕在实践中, 土地调整一直是农村集体组织(村民小组) 工作的重要内容。同时, 集体土地调整作为公共性的事情也得到了村庄精英及其他普通村民的关注。以此, 土地调整作为一种普遍现象在全国范围内的多数农村实践着。就全国范围而言, 除非一直是坚持土地集体经营的社区(全国不到2% 的村和不到农地总量2%的土地) , 20 年间鲜有从未进行过土地调整的社区。〔4〕调查表明, 实行土地家庭承包制以来, 89. 6%的村对土地进行过次数不一、程度不同的调整, 平均次数为3. 9 次。其中,大调整的次数平均为1. 9 次, 调整最多的为一年一调。而在实施“土地承包期延长30 年不变”政策之前,多数村决定和实施了土地调整。在已有土地延包方案的601个村中, 有432 个村(占71. 9% ) 决定进行土地调整,其中, 进行大调整的有247 个村(占41. 1% ) , 进行小调整的有185 个村(占30. 8%) , 只有140 个村(占23. 3%) 决定不调整土地。〔5〕“大稳定, 小调整”政策是中央在稳定承包关系基础上为解决农村新增人口的土地需求而出台的政策, 但解决新增人口的土地问题并不一定与农村集体组织内部原有土地承包关系发生冲突。比如说, 很多地方的农村并没有在包产到户之初将集体组织的所有农地全部承包到户, 而是留了一定数量的“机动地”在一边。“农村机动地是指没有落实到承包户可以另行分配使用的耕地”。〔6〕中央《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》对地方预留“机动地”的做法进行了限制, 但是“机动地”在很多地方仍然长期存在。“机动地”在有的地方又被称为公地, 以此来与农户的普通承包地相区别。“机动地”一是用于满足新增人口的土地需求而进行的土地调整, 二是满足集体公共利益建设的土地需求。即“机动地”被用于因新增人口或者其他原因的占地而发生的土地调整。预留“机动地”是一个较好的解决农村新增人口土地需求的办法, 以此可以避免因新增人口而导致农村出现频繁的土地调整。不过在实践中, 各种以集体公共利益为目的的基建用地加快了集体“机动地”的使用, 土地调整又不可避免地会被提上农村集体组织工作的议事日程。在没有预留“机动地”或者是“机动地”使用完了的农村集体组织中, 为了满足新增成员的土地需求, 一定范围内的土地调整就在所难免了。

二、农民以利益最大化为目的而进行的土地调整

黄村位于川西平原都江堰自流灌溉区, 是传统的产粮区, 下辖多个村民小组。像众多的川西农村一样, 黄村也面临着人多地少的矛盾。包产到户之初, 人均承包地面积还在1 亩以上, 随着人口的增加, 人均承包地面积便不足1亩了。黄村一直延续着调整承包地的做法, 定期的土地调整都会成为一项最重要的村务内容。尽管在土地二轮承包之后, “生不增, 死不减”的土地政策在当地引起了不小争论,但土地调整仍然得到了众多村民的支持。该村之所以能够一直坚持土地调整, 其实与其从包产到户之初便预留集体“机动地”的做法有关。包产到户之初, 黄村各组虽然都按照当时政策规定预留了一部分“机动地”,规模限制在耕地总量的5%。但耕地远近、肥沃程度以及灌溉条件的差异使得无人认领的土地自动成为了集体“机动地”,这也使得不同小组“机动地”所占比例略有差异。当然, 在包产到户之初农民对土地的热情高, 拒绝土地的情况较少。而在农业税费负担沉重及非农就业机会增多的情况下, 倒是有农户单方面终止合同, 将承包土地退还给集体, 从而使集体“机动地”增多的现象时有发生。集体“机动地”属于公田, 可以在集体范围内调整。所以, 土地调整总会涉及到集体“机动地”, 就连土地流转也与其有着千丝万缕的联系。黄村的土地调整大致可以分为以下几个阶段:

第一阶段, 基于“均田制”的土地调整。为了保证成员公平地分配集体土地, 就必须根据人口增减情况不断进行调整。黄村在1990 年代中期之前的做法是以每年9 月30 日为期限进行土地调整。在这之前入户的新增人口可以从集体那里分得一份土地, 集体同时收回减少人口的那份土地。那么, 频繁的调整会不会影响村庄的土地稳定呢? 在这里,“机动地”就相当于一个集体土地账户, 不管是否有新增人口都要将减少人口的土地收归集体所有, 同理, 不管是否有因人口减少而退地, 新增人口都要划分土地。“机动地”的作用不仅仅作为集体公地的蓄水池, 还对集体公益建设具有积极作用。农村集体经常会涉及到修机耕道和灌溉沟渠而占地的情况, 在占地数量较小的时候往往都是用集体“机动地”来补贴所占村民的承包地, 而不用重新调整土地。显然, 这是有利于集体建设的。如果农民不同意公益建设占地的话, 集体组织就可以运用更多的“机动地”与其交换来达成协议。总之, 在拥有“机动地”的情况下, 集体土地调整的难度要小得多, 每年都可以根据人口的增减而调整土地。由于“成员权”的存在, 每当一个新的合法成员进入村庄时, 他都有从他人那里分得一份土地的权利, 而每当一个成员离开村庄时,其他人享有将其土地平分的权利。〔7〕为了应付“机动地”无法长期满足新增人口土地需求方面的不足, 黄村一些小组则规定在几年内进行一次大范围的土地调整。以上土地调整方式称为“公平流转”,即土地使用权的流转仅限于集体内部成员之间, 按照农户甲—集体—农户乙这种间接方式进行流转, 〔8〕其结果形成了“均田制”的局面。第二阶段, 基于“两田制”的土地调整。农业外就业机会的多少以及土地的收益决定了人们对土地的珍惜程度。1990 年代中后期, 地处城郊的黄村非农就业机会越来越多,再加上沉重的农业税费负担, 使得村民耕种的收益减少。在这样的背景下, 村民对土地的需求明显下降,村民要求频繁调整土地的呼声也有所减弱, 各村民小组进行土地调整的期限也延长至3～5年, 甚至出现了退还集体承包地的状况。为了应付以上这样的情况, 黄村各组又进行了土地调整方面的改革。代表性的做法就是“两田制”改革。所谓“两田制”就是将组内所有农田分成两类, 一类是口粮田, 组内的每个人都有一份, 其余的则作为公田, 肩负着交纳国家公粮的责任。只种口粮田的村民不用缴纳公粮(农业税) , 种田能手再向集体经济组织申请划分公粮田, 并承担相应的农业税费。“两田制”改革其实是在组内对土地资源进行重新分配, 有利于土地向种田能手集中, 提高土地利用效率, 同时也有利于解决缴纳农业税费难的问题。由于“两田制”改革容易导致农村集体经济组织手中的公田增多, 在土地使用权流转市场尚不完善、用地需求小的情况下, 集体经济组织难免陷入土地经营和管理的困境。

第三阶段, 基于农民利益需求的土地调整。沉重的农业税费是处于城郊的黄村居民放弃土地的主要原因, 然而当土地承包权由负担转为财富的时候,村民又会燃起对土地的热情, 并对集体提出基于成员权的土地要求。当然, 集体所有权下的土地调整则保证了黄村村民最基本的土地诉求。2000 年以后, 随着黄村土地流转的兴起和土地开发所带来预期收益的增加, 村民对土地承包经营权表现出了浓厚的兴趣,曾经因各种原因而放弃承包土地的村民又千方百计地向集体经济组织索要土地, 同时集体新增成员也表达出了强烈的土地需求。在这样的情况下, 土地调整又成为了黄村多数小组的一种常态。黄村的具体做法是严格限制新增人口的数量, 如只解决新生儿的土地要求, 限制因婚姻关系而导致的人口迁入数量。同时, 延长进行土地调整的期限, 到规定的调整期限后, 通过均分土地的方式来满足新增成员的土地需求。而在已经实现规模土地流转的情况下, 则采用账上调整的方式进行土地调整。新增人口只需领取租金, 而不用领认实际田块。

三、对“土地承包权30 年不变”的多元理解

中央在1993 年提出将土地承包期延长为30 年,同时为了增加农民对土地承包稳定的预期, 又出台了提倡在有条件的地方实行“增人不增地, 减人不减地”的政策。〔9〕黄村村民针对这一政策出现了两种完全不同的反应, 就连村干部和基层政府也因为拿捏不准而在土地政策上选择了不作为的态度。¹ 其实, “土地承包权30 年不变”和“增人不增地, 减人不减地”政策的出台, 并没有立即引起黄村村民对于土地调整政策是否应该废止的讨论。村民真正开始关注土地调整政策是在当地发生较大规模的土地流转以后, 即农民可以完全不劳动而兑换其土地承包使用权收益。所以, 利益才是村民真正关注土地调整政策的原因。村民围绕着家庭人口增减就出现了两种完全不同的声音。家有人口减少的村民会利用“增人不增地, 减人不减地”政策来维护自己的既得利益, 而家有人口增加的村民则会以成员权来表达自己的土地诉求。但这两种水火不容的利益要求如何达成一致呢? 这往往是村民小组组长所苦恼的事情。在无奈之余他们会抱怨“上面”为什么不能出台一个明确的政策, 而免得他们左右为难。或许地方政府和村干部的不作为乃是上上之策, 既响应了“村民自治”的政策, 又避免了与村民在当前颇为敏感的土地问题上发生摩擦。在这样的情况下, 黄村就出现了多元的土地调整模式。一是完全贯彻“增人不增地, 减人不减地”政策, 而忽视了新增人口的土地需求, 维护既得利益者的利益。二是一如既往地按照习惯做法, 进行土地调整, 尊重村民的集体成员权。三是摇摆于调与不调之间。应该说, 第一种做法尚属少数, 且与村民小组长的个人选择有关。比如黄村6 组就多年不再调整土地了。小组长为这事专门咨询过相关部门, 得到的答复是由集体决定, 但又说按照法律规定, 如果有人口减少的农户拒绝退出土地的话,也是有道理的。这样的回答让组长意识到强迫他人退出承包地是违法的, 所以在他的任期内就没有调整过土地。即是说, 这名组长决定不再调整土地是为了规避风险, 同时这一做法也得到了那些既得利益者的赞同, 他们认为组长这样做是在依法办事, 不存在是非的问题。不过黄村多数小组还是一如既往地执行了土地调整政策。这主要是基于两个方面的原因: 一是土地调整在黄村已经成为了一种历史惯例, 得到了多数村民的认同。二是村民比较看重“集体成员权”,

讲究公平地享有集体土地承包权。而因人口减少需要退出土地的村民毕竟是少数, 他们的既得利益诉求在历史惯例和追求公平的集体意识中容易被忽视。不过, 黄村的土地调整并不是墨守成规, 他们对于“成员权”的界定已经发生了改变。比如说有的小组规定, 只有合法的新生儿才能够享¹ 所谓不作为,就是不规定农村土地是否应该调整, 而完全由村民小组自己决定。受分土地的待遇, 将因婚姻关系而迁入者排斥在了获取土地承包权的行列之外, 进而把所有的原住村民作为一个既得利益群体保护起来。介于土地调整和不调整之间的村民小组也不多, 这些小组由于在短时间内先后采用了土地稳定不变和调整的办法,造成了土地承包关系的短期混乱。而混乱的根源不外乎是在各种利益包装下土地承包权不变政策的遵从者和集体成员权诉求者之争, 当然也可以说成是国家法与民间习惯法之争。

四、结论与讨论

自从实行家庭联产承包责任制以来, 黄村围绕着如何兼顾集体成员平等权和土地使用效率进行了长期的土地制度改革探索, 到目前为止形成了多元化的土地制度形态。姚洋认为, 当前我国农村土地制度是一种有别于改革前的国家强制性制度安排的自发性制度创新, 必然表现为一种多样化的农地制度形态。这一方面是由于作为农地制度核心的地权具有多面性的特征, 同时又是因为各地的自然、经济和社会条件差异较大使然。〔10〕回顾改革后黄村土地制度演变的整个过程, 为了应对沉重税费负担下的农民退田行为, 黄村先是经历了由“均田制”向“两田制”的转变, 在土地规模流转兴起以后各小组的土地政策又在“生不增, 死不减”和“大稳定, 小调整”之间徘徊。在国家一再强调稳定土地承包关系的情况下, 黄村土地制度的不断变化映射出村民在国家土地制度框架内寻求利益最大化所做出的权益性努力。于是我们看到了多数村民倾向于牺牲土地承包关系的稳定性来保障村民的平等成员权。当地方政府试图以确权、颁证的形式将土地承包权固化到人的时候, 各方利益群体之间的争斗达到了白热化的局面。通过对黄村的调查发现, 在农地产权制度改革过程中, 处于风口浪尖的村组干部呈现出左右摇摆的状态, 他们既希望有地方政府的明文规定来处理眼前的难题, 又希望通过民意授权来解决这场对村民来说至关重要的利益之争。既然改革要通过确权颁证的形式来固化农地承包使用权, 以促进农地的流转,那么在这之前的土地调整就成为了一个不可回避的议题。而当地政府则规定以村民自治的形式(召开村民大会) 讨论决定是否进行土地调整。一时间, 各类没有分到土地者都跑到村组干部那里去要土地。最典型的就是那些曾经农转非进城而放弃农村土地的人员, 也希望能够赶上划分土地的最后一班车。一些小组因此而采取了“封户”的方式来拒绝任何新增人口的迁入, 而对于本组的合法新生儿则采取集体额外补贴的形式来确保其集体成员权。但多数小组还是计划将土地调整作为一种长期的政策保留下来, 不过严格规定只解决新生儿的土地需求。也有的组则准备进行最后一次土地调整, 因为他们认为确权颁证之后就不宜再进行土地调整了。还有一种看法则认为, 改革之后就只能在账上进行调整了, 而这也是为了契合土地流转的需要。如果土地调整是为了兑现土地承包权,既然土地已经流转出去了, 那么就可以在账上调整了, 这也是黄村涉及到已经完成流转的土地的主要调整方式。

总之, 黄村当前存在着多元化的土地调整模式,而且农地产权制度改革也无法杜绝土地调整乃至于多元化调整模式共存局面的发生。其实, 村民关注的并非是地权稳定与否, 关键在于能否从土地中获益。因此, 我们在考察黄村土地制度变迁的过程中,并不想刻意去探讨地权稳定与土地利用效率之间的关系。姚洋认为, 对地权稳定性效应研究的一个问题是地权稳定性本身是内生的, 因为是否调整土地是村民自己选择的结果。〔11〕既然多元的土地承包关系是黄村村民自我选择的结果, 我们也就应该对他们的决定予以尊重。张红宇研究发现, 在农地经营上长期稳定的土地使用权和经常性土地调整带来平等权利之间始终存在矛盾。〔12〕而这在黄村表现得也比较明显。学界习惯于从效率的角度来看待土地调整, 往往将土地调整看成是土地细碎化的代名词, 而推断土地调整不利于土地集中经营和规模流转, 那么这就需要考察土地调整是否真正阻碍了农地规模经营和土地流转。在我们看来, 村民是自我利益的最好代言人, 黄村长期延续的土地调整方式便是他们的智慧表现。以此看来, 在分析土地调整与否的时候, 我们不能仅仅从理论层面上来考虑效率问题,关键是要看村民的决策权是否得到了尊重, 以及他们的获益状况如何。

参考文献

〔1〕〔7〕〔11〕姚 洋. 中国农地制度: 一个分析框架[J] . 中国社会科学, 2000, (02) .

〔2〕〔4〕〔5〕〔9〕〔12〕张红宇. 中国农地调整与使用权流转: 几点评论[J] . 管理世界, 2002, ( 05) .

〔3〕张治水, 董立新. 应明确农村机动地管理的相关规定[J]. 农村经营管理, 2003, (09) .

〔6〕王振学, 殷立苹. 农村机动地亟需加强管理[J] . 中国农业会计, 1995, (07) .

〔8〕张光宏. 农地使用权流转的公平与效率问题[J] . 农业经济问题, 2006, (09) .

〔10〕姚　洋. 土地、制度和农业发展[M] . 

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