统筹城乡发展土地制度改革的思考

作者：唐礼彬  责任编辑：中农网  信息来源：《特区经济》  发布时间：2015/11/23  浏览次数：23次

【摘  要】统筹城乡发展，必须改革现行的土地制度，以适应工业化和城镇化进程、推动农民工退出土地进城安居，本文对现行土地制度存在的问题进行了分析，提出了土地制度改革的基本原则与总体思路，对我国土地制度改革的具体办法与政策措施进行了较深入的探究，本研究成果对推进土地制度改革、建立土地流转机制、促进城乡统筹发展具有较高的理论与实践价值。

【关键词】统筹发展；土地制度；改革

统筹城乡发展，实现速度质量效益相协调、人口资源环境相协调、改革发展稳定相协调，最重要的是应当解决三个关键问题：一是要想方设法减少农村绝对人口，解决人均农业资源占有严重不足的问题，具体途径就是通过工业化和城镇化，转移农村剩余劳动力进城就业定居；二是要千方百计提高农业劳动生产率，变一家一户的单干为规模化、产业化、集约化经营，提升农业效益，提高农业抗风险能力，增加农业的技术含量和附加值，让农业有利可图、有钱可赚；三是建立和完善农民保障机制，为农民提供医疗、养老、住房、最低生活保障等基本保障。这些问题的解决都离不开土地制度的改革，形成土地流转机制是其有效途径。

一、现行土地制度存在的主要问题

1.所有权、使用权和承包权相混淆。我国宪法和《土地管理法》规定：农村土地属集体所有制，但是“集体”的边界不清；《农村土地承包法》对农村土地使用权、承包权未明确界定范围，是一种模糊处理；在现实中，集体所有权有时成为虚假的空壳，农村承包权似乎发挥着所有权的作用，当土地使用权发生变更时，土地所有者难以获得应有的权益；同时，土地制度在城乡之间存在的严重不平等性和不公平性一直没有改变：城镇国有土地可依法相对自由交易，而农村土地在处置时要受非所有者的干预、制约。

2.土地征用问题矛盾突出。《土地管理法》规定的补偿标准将补偿限于直接损失，间接损失的补偿则不予考虑，并且目前土地征用具体补偿标准主要是由行政机关裁量，非常容易造成任意降低补偿标准的现象，往往导致农民损失严重。同时，由于征地的决定权高度集中在政府手中，加之土地审批权重利大，容易滋生腐败。

3.农村土地流转不畅。现行法律规定农村土地所有权属于集体，禁止农村土地买卖；农民只享有承包经营权，没有权利买卖承包地，也不得随意出让、转让或者出租。因此，土地很难流转。

4.进城农民工不愿或不敢市民化。在户籍制度松动的今天，出现农民工的“城市梦”和农民工“依赖土地”而不愿放弃农村土地并存的现象。农民工虽然进城打工，但在家乡他们仍有一份土地，这是他们生活的最后保障。被城镇接受的农民工，进城打工的目的主要是增加现金收入，如果收入不理想，他们便可以回乡种田，在看不到进城希望的情况下，一般不做在城镇发展的长远打算。由于存在后顾之忧，农民工必然无法割断与土地的“脐带”关联，从而阻碍农民工与城镇的融合。

5.目前解决农民工住房问题的主要方式与现行土地等政策存在冲突。a利用城乡结合部农民集体土地兴建农民工宿舍与现行集体建设用地流转限制政策相矛盾；b 利用工厂闲置土地兴建农民工宿舍与现行土地收购储备政策相矛盾；c利用出让工业用地兴建农民工宿舍与现行土地用途管制政策相矛盾；d利用划拨土地兴建农民工宿舍与现行划拨土地政策矛盾。

二、土地制度改革的基本原则和总体思路

1.合法原则。土地制度最重要的合法原则有3 条：一是城镇土地归国家所有，农村和城镇郊区土地除法律规定外归集体所有；二是农村土地不得买卖，只能依法征用；三是农村土地实行长期稳定的承包经营制，承包经营权可以依法转让。

2.公平原则。土地制度公平原则包括两个方面：一是城镇居民和农村居民之间要公平；二是农村居民之间要公平。同为国家公民，城镇居民不占有土地，农村居民占有土地，如果进城农民工全部享受其占有土地的收益，对城镇居民来说是不公平的；如果不考虑土地级差地租的存在，城镇周边的农村居民全部享受土地增值收益，对其他地区农民来说也是不公平的。城镇周边的土地价值大，这种价值不是由农民自身创造的，是因为城镇化带来的，这种增值收益理所当然应当归政府，用于统筹城乡经济社会发展。因此，土地制度改革必须考虑社会公平原则，合理分配土地利益。

3.效率原则。城镇周边土地收益的分配关乎公平问题，而农村边远地区的土地制度改革主要应考虑效率问题，即如何有效配置土地资源，提高生产效率，增加农民收入，这就必须着眼于土地的流转，实行规模化、集约化生产。

4.统筹原则。土地制度改革的终极目标是提高居民生活水平，实行城乡统筹发展，因此，土地制度改革必须坚持统筹城乡发展的原则。

5.总体思路。城镇近郊，主要是规划区内农村土地宜直接转为国有土地，根据城镇化的需要，有多大财力就国有化多少土地，分步实施，并由政府分期且每期一次性对农民进行适当补偿；其他农村土地宜在坚持稳定土地承包经营原则下，创新土地承包经营权流转方式，加快流转，实现集约化生产，大力发展现代农业。在县一级设立土地承包经营权和宅基地使用权交易平台，制定保护价格。交易价格在保护价以上的，由买卖双方依法自由交易；交易价格低于保护价的，由政府按保护价统一收购。政府收购的土地承包经营权可采用招标拍卖挂牌方式公开发包给优势农业企业或种田能手。这样可极大地推动农村土地资源的整合和规模化经营，加速统筹城乡发展。 

三、进城农民工住房土地制度调整

1.将农民工住房建设用地纳入城镇建设用地管理体系，尤其要将城乡结合部的集体建设用地纳入城镇用地管理体系统一管理、统一规划、统一建设、统一供应和流转，对建设低价位住房、普通住房或农民工住房进行统一考虑，为解决农民工住房提供土地保证。

2.有条件地实施城乡建设用地指标置换，特别是城镇居住用地指标与农村宅基地指标置换，逐步建立农民工农村宅基地的指标收购和置换制度，对已经在城镇生活多年的农民工，应收购或置换其农村宅基地用地指标。这样做：一方面，可以增加其城镇住房承租或购买能力；另一方面，可以调整城乡建设用地指标，利于城乡建设用地的统一管理。

3.收放政策结合，实现解决农民工住房问题和维护土地政策效力的双重目标。纠正违规且与发展目标不符的做法，逐步纠正一些临时性的违规做法，阻止这些问题的演化和扩大，适当放宽对解决农民工住房的土地政策。

4.廉租房用地由政府划拨，由政府统一分配。

四、形成可流转的农村土地制度

1.在法律的框架内允许农民工退让土地。《土地管理法》第63条规定：“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设。”其实，这条规定的目的是限制农业用地用于非农用地，而不是限制出让、转让或者出租。因此，农民工处置农村承包地与宅基地的方式至少有以下几种：一是可以出让、转让或者出租其农村承包地与宅基地，但仍作为农业用地，不作为非农用地；二是农民工可以把其农村承包地与宅基地退回给发包人，政府或发包人通过奖励、办理社会保障等形式予以补偿；三是若其农村承包地与宅基地必须作为非农用地时，则农民工可以自愿无偿赠送给政府，由政府给予补偿、奖励、办理城镇户口和社会保障；四是在农民工自愿的情况下，政府通过征用等形式得到其农村承包地与宅基地，再给予补偿、安置或办理社会保障；五是采取提供社会保障或住房等方式置换农民工的农村承包地与宅基地。

2.鼓励农民工自愿退让土地。农民进城后，应允许农民工自愿退让土地，并给予适当补偿和奖励，以及必要的生活保障。自愿退出宅基地和承包地的农民工享受以下政策：a 根据区位条件等给予补偿和奖励；b 依据条件给予住房安置，或享受廉租房或住房补贴；c 与城镇居民完全一样享受各种城镇社会保障，以土地换社保，帮助缴足相关保险费。d 允许落户城镇，简化相关手续，并可适当给予一定数额的安家费；e 免费享受技能培训与再就业扶持政策；f 子女享受费用全免义务教育和免费接受中职教育等；g 农村人口应享有的国家政策保留一定年限不变；h所有公共服务与城镇居民的待遇一样；i 自谋职业或创业的与城镇下岗人员一样享受创业税费减免政策；j 政府给予的其它鼓励政策。

3.实现农村土地规模化经营。政府可以采取“龙头企业/ 基地”或“农协/ 基地”等形式组织对得到的土地进行规模化经营，所收收益可以根据与农民工的协议专项用于农民工的社会保障。农民工也可把土地退回给发包人，发包人组织经营或以集体土地所有权作价入股实行农业的公司化、集约化经营，还可以把土地统一承包给大农户实现土地规模化、机械化经营，其收益则可以作为对这些农民工的补偿（可以在退回时一次补偿，也可以事后分红）；根据自愿原则，农民工这些所得可以直接用于缴纳社会保险，也可以与政府达成协议由政府帮助其缴纳社会保险，政府收取这些所得。

4.不退让土地的，允许其以土地入股或转包、出租经营。具有下列情形之一的农民工应当退出农村土地：a 在城镇有稳定职业的农民工，户口迁出农村落户城镇，已成为城镇居民的，应当退出农村土地，原则上是无偿退出，但没有缴足社会保险费的，政府帮助缴足。b 取得长期居住权一定年限、纳入了城镇社会保障体系的，应当退出农村土地，允许落户城镇，可以用土地退让收益补缴和缴足社会保险；c 土地连续撂荒3年的，必须退出土地，原则上是无偿退出，没有进入城镇社会保障的，纳入城镇社会保障体系，由政府给其补缴和缴足社会保险。

符合前两项规定的农民工，其配偶、子女未随迁的，个人可暂不退回宅基地、承包地（保留3~5年）；全家迁入城镇的，应当将承包地与宅基地退回给发包方或转让给政府，全家都享受城镇居民待遇。

五、结语

以我国农业小规模分散经营为基础的农民工兼业行为不利于我国农业的长远发展。一是农民工普遍兼业而不放弃农村土地，不能实现农村土地规模经营；二是农民工不放弃农村土地仍进行农业生产，其目的不是为了农业经营收益最大化，而是为了抵御在城镇从事非农经营的风险，由此产生“最低保障形态农业”，忽视农业投入，对土地实行粗放式经营甚至撂荒，不利于农业发展。农民工：一方面，牵带着一份土地；另一方面，放弃土地耕作来进城务工，不仅影响了农村现代化的实现，而且阻碍了农民工更好地走进城镇。因此，要让农民工真正融入城镇必须根据自愿原则切断其与土地的关联。为减少土地退出的阻力，保证土地退出的顺利进行，政府应当加以研究，建立健全的土地流转制度和机制，并加强引导，给予适当的补偿或安置，解决农民工的后顾之忧，让进城农民工自愿退出土地。

参考文献

[1].农民工问题调研和文件起草组. 中国农民工问题研究总报告[J] .改革，2006

[2].张智勇.户籍制度：农民工就业歧视形成之根源[J].农村经济，2005.(04)

[3].吕萍，周滔，高仁航. 农民工住房解决方式与现行土地政策之冲突[J] 住房保障，2007.(03)

<上一篇土地制度、小农经济与农村金融发展

试论我国现行土地制度对征地政策的制下一篇>