试论我国现行土地制度对征地政策的制约作用

作者：沈金峰 王成文  责任编辑：中农网  信息来源：《 科技信息(学术研究) 》  发布时间：2015/11/23  浏览次数：30次

【摘  要】 我国现行的征地政策存在诸多不合理因素, 它在一定的程度侵害了农民利益, 带来了腐败、土地浪费等问题。这种“蛮横”的政策之所以能够长期存是由于我国现行的征地政策受到了土地制度及土地征用制度的严重制约。要想在土地征用过程中切实的保障农民权益, 减少腐败和土地浪费, 除了对现行的土地征用政策进行完善外, 还要从制度上入手, 进一步改革我国的土地制度及其征用制度。

【关键词】 土地征用；征地政策；土地制度

土地是农民最基本的劳动对象和经营基础, 保障农民的土地财产权利是农民权益保障中非常重要的一个方面。近年来, 随着我国工业化、城市化进程加快, 大量农民集体用地经由征用转为国家建设用地。然而现行的土地征用政策带有浓厚的计划经济色彩, 在征地过程中, 国家处于绝对主导地位, 政府成了唯一的“地主”,农民没有讨价还价的余地, 使农民的正当权益受到了极大的伤害, 引发了大量的农民上访、对抗事件。因此, 亟需我国现行土地征用政策以及现行土地制度进行分析、研究, 厘清土地征用政策制定中制度的制约作用, 从而构建一个完善的土地征用制度。

一、我国现行征地政策及政策后果

政策具有鲜明的政治性的特点, 我国现行的征地政策亦不例外。改革开放以来, 党和国家一直把发展经济作为当前“最大的政治”,农村土地征用成了配合城市化进程、推动经济发展的主要措施。为了保障土地征用的顺利进行, 我国政府制定了一系列的征地政策。国内学者周其仁将现行的农村土地征用政策的模式描述成所谓的“三连环”[1] : 第一环, 农地征用。政府根据发展规划, 按照一定的行政审批程序, 将农地征用为工业或城市用地。在征用制下, 土地并没有被买卖, 所以向土地(名义) 拥有者支付的只是“补偿”。第二环, 向集体支付补偿。农民并没有土地拥有者的权利, 在法律上他们个人不是土地的主人, 承包合同也不能给他们发言的机会, 只好由“集体”(也就是几位乡村权力人物) 出面, 协调政府征地、领取并分配征地补偿。第三环, 土地批租。政府向集体支付了征地补偿之后, 就可以放手批租土地了。当然, 这里批租的是土地在50—70 年间的使用权, 而不是土地所有权, 维护了“土地不准买卖”理论的面子。

从征地政策的所谓的“三连环”中, 我们不难发现, 在整个征地的过程中, 由于产权制度的安排, 让政府成了唯一的“地主”,而农民最多只是一个租用者。因此作为利益的相关方农民在征地的过程处于被动地位, 基本没有发言的机会。这种以政府为中心的征地政策不可避免的带来一系列的弊端。

首先, 严重侵害了农民利益。不可否认, 现行的土地征用政策在城市化发展和发展经济方面起了一定的推动作用。但这种推动作用很大程度上是牺牲农民的利益为代价的, 在很多地方征用农民集体所有的土地, 在为城市发展提供了空间的同时, 而且实际上还增加了当地政府的“公共收入”,因此土地征用在很多地方被当着“第二财政”。土地征用涉及多方面的利益, 很多人获利时, 一方却受损了, 这就是农村土地原先的名义所有者——农民。特别是东南沿海经济发达地区, 城市化和土地征用引起了一系列的问题[2] : (1) 征地涉及的村民很广, 但城市化很少带走农民, 失地农民的就业和保障成为严峻问题。(2) 征地补偿较低且经常有迟发和少发的情况。(3) 村级经济发展受到制约, 难以建立有效的农村社保体系。(4) 政府与失地农民之间的紧张关系加剧, 恶化弱势群体的地位, 并影响农村安定团结。

其次, 很容易产生腐败问题。在现行征地体制下, 在农地征用的时候, 国家征地面对的是集体, 农民在征地过程中参与的程度非常有限。农户基本不参与征地补偿谈判, 有权去谈补偿条件的只是集体, 而实际上的集体常常不过是几个乡(镇)、村的权力人物。而且国家向集体支付补偿, 往往补偿款被层层截留,有一部分甚至落入乡(镇)、村的权力人物手中。除此之外, 在土地批租的过程中, 开发商或土地使用权的竞买者常常通过给有批租权的政府官员行贿以低于市场价购得土地。

再者, 带来了土地浪费。由于土地征用费用低, 许多人借建设用地为名占用土地行非法倒卖土地之实。大量的土地征用后被闲置造成了土地资源的巨大浪费。[3] 据国家土地管理局1997年统计, 全国被征用后闲置的土地高达11.65万公顷, 占征地总面积5.8%, 其中耕地6.28万公顷, 占闲置土地总面积的54%且有3.45 万公顷闲置耕地已无法耕种。[4]

二、我国现行土地制度对征地政策的影响

现行的征地政策的专横是不言而喻的, 政府成了唯一的地主, 征地过程中农民几乎没有发言权, 也没有讨价还价的余地,但这种“蛮横”的政策为何能够长期存在呢? 究其根源, 原来这些政策都是以现行土地制度做合法性后盾。{#PageCon#}

现行土地制度是为解决工业化和城市化占用农地而设计的。它混合了“土地不得买卖和涨价归公”(强制征地)、“国家工业化”(超低价补偿)、人民公社集体所有权(惟有“集体”成为农民合法代表) 和“香港经验”(土地批租制)。[5] 根据《中华人民共和国宪法》第10条第二款规定, “国家为了公共利益的需要, 可以依照法律对土地实行征用”。《中华人民共和国土地管理法》第43条规定, “任何单位和个人进行建设, 需要使用土地的, 必须依法申请国有土地; 但是, 兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有土地的, 或者乡(镇) 村公共设施和公益事业建设经济依法批准使用农民集体所有的土地除外。”《中华人民共和国城市房地产管理办法》第8条规定,“城市规划区内的集体所有的土地, 经依法征用为国有土地后,该幅国有土地的使用权方可有偿出让”;第22条规定, “土地使用权的拨划, 是指县级以上人民政府依法批准, 在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用, 或者将土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。”

这套组合起来的土地制度, 具有这样的特征: 一是决定工业和城市用地的, 既不是农地的所有权, 也不是农地的使用权。也就是说, 农地产权在法律上没有资格作为土地交易的一方, 无权参加讨价还价。二是政府对工业和城市用地需要做出判断, 运用行政权力(包括规划、审批、征地) 决定土地的供给。三是权力租金(而不是土地产权的权利租金) 刺激农地转向工业城市用地。最重要的是, 市场价格机制因此被排除在城市土地资源的配置之外。[6] 正是这种土地制度以及由其延伸出来的土地产权制度作后盾, 现行的许多土地征用中的不合理政策才得于存续。因此, “如果( 仅仅是如果) 制度变成了‘恒量’,那些费尽心机研究如何改善失地农民境遇的政策分析者的努力只能起到极小的作用”。[7]

三、我国土地征用制度的改革

制度是人类在“社会—— 经济”交往中的规则, “常被定义为一套行为准则, 它们用于支配特定的行为模式与相互关系”。[8]简而言之, 制度起到了一种安排功能, 它安排了个体与个体之间、组织与组织之间的交易、合作、竞争的方式。我国现行的土地制度和土地征用制度, 决定了农民在土地征用过程中的所处地位。在土地征用过程中要想切实的保障农民权益, 减少腐败和土地浪费, 除了对现行的土地征用政策进行完善外, 还要从制度上入手, 进一步改革我国的土地制度及其征用制度。

(一)、承认农户承包经营土地的完全转让权, 让农民充分参与到土地征用的过程。就世界范围来看,发达国家在城市化的过程中, 农民也一起享受了城市化的好处。特别是在东亚地区, 由于在工业化过程中土地价值的狂飙, 农民成了最大的受益者。但是这些国家与我国有一个明显的不同之处, 那就是在这些国家里土地属于私人所有, 因此农民凭借对土地享有的产权, 在土地市场交易中获得了巨大的好处。而我国的土地公有制使得农民不可能凭借产权在土地市场上平等的参与交易。虽然我国农民对土地没有所有权, 但对土地享有使用权( 至少在一定期限内如此) 。如果农民的土地使用权得到充分的尊重, 让农民凭借使用权参与到土地征用的过程来, 通过转让土地使用权, 获得收益,也不失为保障农民权益的一种好办法。

(二)、严格区分为公益性用地和经营性用地两类。我国宪法和法律虽然也规定土地征用以满足公共利益的需要为前提, 但在公共利益需要的认定方面并没有相应的规定。因此要对土地的使用是否符合公共利益的需要做出较为明确的界定。对不符合公共利益目的的土地征用, 可以规定为征购, 补偿费用可以突破法定标准, 让市场说话。公益性用地继续实行现行的征地补偿制, 由政府直接向农民征地; 经营性用地实行市场购买制, 由土地使用者直接向农民集体购买, 政府只管审批、监管、收税和登记。[9]

(三) 、完善土地征用程序, 明确补偿原则。从各国宪法有关

土地征用的规定来看, 大都突出“公平补偿”或“正当补偿”原则,所体现的立法目的在于对土地征用权力的限制以及对土地征用相对方权利的保护。而我国宪法的规定, 则更多地体现了征用权力的行使,突出了权力与服从, 对于“公平补偿被征用人的损失”这一重要原则却未做出明确的规定。虽然我国《土地管理法》规定: 征用土地按被征用土地的原用途给予补偿, 具体包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补助费, 但补偿的原则是什么?因此必须设定规范的土地征用程序, 结合我国的实际情况, 借鉴各国行政征用立法方面对我有用的经验, 以保护农民正当权益和限制行政征用权力对农民的侵害为目的, 在宪法和法律中予以明确, 并对在土地征用的过程中农民权益的损失给予明确的补偿。

参考文献

[1] 周其仁. “国土制”剥夺农民——农民的收入是一连串的事件(之七) [ER/OL] . http: // old. ccer . edu. cn.

[2] [7] 王诗宗. 公共政策: 理论与方法[M] . 杭州: 浙江大学出版社.2003,P139, P146.

[3] 肖广文, 张巍. 我国土地征用制度的反思[J]. 广西政法管理干部学院学报, 2003 (9) .

[4] 李光禄. 土地征用补偿制度的完善[J] . 山东科技大学学报, 2002 (3) .

[5] [6] 周其仁. 征地: 国家征用与市场化转用并行[N]. 社会科学报, 2004- 5- 3(A1) .

[8] V·W·拉旦. 诱致性制度变迁理论[A] . R·科斯、A·阿尔钦、D·若斯. 财产权利与制度变迁——产权学派与新制度经济学派论文集[C]. 上海: 上海三联书店、上海人民出版社.1994, P327.

[9] 申京诗, 刘晓鹰. 土地征用制度改革的模式选择[J]. 国土资源科技管理, 2003 (3) .

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