农民工、土地制度与城市化

作者：汪远忠  责任编辑：中农网  信息来源：《学习与探索 》  发布时间：2015/11/23  浏览次数：17次

【摘  要】 农民工群体作为土地制度和城市化之间的互动产物, 对中国城市化的路径选择产生了重大影响。一方面, 进城务工的农民工在一定条件下转化为市民是城市化的必然要求, 但在现实中, 农民工市民化却存在着难以逾越的障碍。另一方面, 农民工进入城市后就不再是纯粹的农民了, 他们的生存和发展不单纯地依赖于土地, 职业的改变切断了农民工与土地的密切联系, 农民工已经难以回到原先的乡村社会之中了。农民工处于被城市和农村“双重边缘化”的境地。农民工的“双重边缘化”处境不仅对农民工群体本身不公, 而且也不利于中国新农村建设和城市化健康发展。追根溯源, 这是由于对农民工与土地关系处理不当造成的。因此, 农村土地制度必须进一步改革。只有尊重农民工对于土地的合理权利,才能解决影响城乡均衡发展的共同性问题。

【关键词】 农民工；土地制度；城市化； 土地改革

城市化是人类社会发展的必然趋势, 在此过程中会有大量的农村劳动力向城市转移。随着中国经济的发展, 大批农村劳动力已经开始进入城市。农民工群体作为特定的政治、经济及社会政策的产物, 深刻影响了中国城市化的进程, 同时也对农村土地制度进一步改革提出了迫切要求。

一、土地承包与农民工进城

(一)农村剩余劳动力问题

中国农村剩余劳动力的产生不是一朝一夕的事。中国是个地少人多的国家, 人均耕地面积较低, 人均耕地面积呈逐年下降态势。按照国家统计局52007年国民经济和社会发展统计公报6统计, 全国15 ~ 59岁的人口占总人口的比重为69%, 因此, 以农村现有8~9亿人口计算, 即使保守估计, 农村劳动力也应该在6亿左右。这种劳动力剩余现象早在人民公社体制下即已存在。人民公社制作为一种高度控制与全面干预的管理体制, 适应了新中国成立初期优先发展重工业和解决社会总体性危机的需要, 本质上是国家机构对社会资源和信息的全面控制与垄断, 也包括人们的生存和发展的机会, 其中最重要的是就业权[1]。劳动力不仅不能自由支配土地资料, 甚至也不能支配其自己的劳动权。从1956年起, 中国工业产值开始超过农业, 农业在发展的总体思路上是“服从”工业化的“需要”, 农业本身失去了自主性。农村劳动力只有在工业化需要时才有机会进入城镇, 劳动力流动完全由国家控制, 这也造成了中国工业化与城市化的背离。

(二)土地承包与农村剩余劳动力问题

土地和劳动力的结合是农业生产活动的主要内容。家庭联产承包责任制从根本上打破了农业生产经营和分配上的“大锅饭”, 把人民公社时期农村生产和分配的权利还给了村集体组织——村委会或生产队, 并通过土地承包的方式落实到每一个农民家庭。土地承包使家庭开始成为主要的生产经营主体。以家庭为生产单位意味着在家庭内部可以自由决定农业生产的劳动力投入, 农民获得了生产经营的自主权和择业权。家庭内部剩余劳动力开始摆脱旧的行政组织的高度束缚。农民可以自己种承包地, 也可以雇人种, 甚至还可以转租给别人种, 这不仅大大提高了农民的生产积极性, 提高了土地的产出效率, 而且使在“大锅饭”体制下处于隐蔽状态的劳动力剩余问题开始显现, 为农村劳动力资源的合理流动奠定了基础。在传统体制下, 农民缺乏生产经营应有的权利, 虽有大批劳动力剩余, 但在城乡二元经济体制下始终无法通过合理的渠道解决劳动力资源的合理配置问题。而在家庭承包生产经营中, 无论如何精耕细作,随着对土地投入加大, 土地产出边际效益增长的有限性逐渐突出, 农民依靠土地产出提高收入的道路变得很不可靠。在现有土地制度下,具有自主权的家庭内的剩余劳动力不得不另寻劳动力价值实现和增值的出路。

(三)农民工进城与城市化路径选择

一方面, 大量农村剩余劳动力的存在反映了农村人口向城镇转移的困境。中国城市化在新中国成立后的30年中发展十分缓慢, 人口城市化率仅从1952年的12.5% 上升到1977年的17.6%,年均只提高0.2个百分点。另一方面,大量农村剩余劳动力被局限在有限的土地上, 无法产生实际效益, 直接限制着农民收入和消费水平的提高,造成农村居民收入水平一直维持在不到城镇居民1/2的较低水平上, 消费水平只大体保持在城镇居民的1/3左右。而且城乡居民收入与消费水平的差距仍有扩大的趋势。同时, 工业品在农村的销售因缺乏实际购买力支撑反过来也限制了中国工业化的步伐, 在根本上不利于城市化的发展。

目前, 中国现有的农业劳动力约有1/3处于隐性失业状态, 总量达到1.5亿左右, 而且每年还可能新产生800万左右的剩余劳动力。如此庞大的农村剩余劳动力, 仅靠农村内部是不可能全部消化的, 必须从农村走向城镇, 在城市化进程中解决这个问题。农村剩余劳动力的大规模转移途径主要有两个:一是就地转移, 即通过发展乡镇企业和非农经济就近吸收大量农村剩余劳动力, 离土不离乡, 进厂不进城; 二是将农村剩余劳动力转移到城市, 离土又离乡, 进厂又进城, 使农业土地产出与劳动力投入达到较为理想的平衡状态。从1978年至1995年,中国的乡镇企业共吸纳了1.28亿农村劳动力, 占农村劳动力的28%。但目前乡镇企业的发展暂时遇到了困难, 事实上已无法起到继续吸收大量农村劳动力的作用。同时,随着对外开放的逐步扩大和城市经济体制改革的深入, 农村剩余劳动力已经大量进入城市, 形成了一股声势浩大的民工潮。尽管城市对自发流动到城市中的农民工经过了一个从禁止到默认再到积极性接纳的漫长过程, 但如果不是土地承包凸显了农村剩余劳动力问题, 尤其是家庭经营主体赋予了广大农民生产经营的主动权的话, 在城乡二元体制的鸿沟下出现民工潮现象是难以想象的。从这个意义上说, 土地承包制度是催生农民工进城的原动力, 也决定了中国城市化的路径选择。

二、农民工与中国城市化的困境

(一)农民工与乡村城镇化的困境

发达国家在完成工业化和城市化的过程中,同样实现了农村的现代化。在中国, 农村现代化是通过乡村城镇化来推进的。小城镇战略随着20世纪80年代乡镇企业发展而兴盛一时, 曾经被称为/ 中国式的城市化道路0。1998年10 月,中共十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》中提出,“发展小城镇是带动农村经济和社会发展的一个大战略”。小城镇介于城乡之间, 被认为是中国乡村城市化的重点。但城市化一般由工业化引起, 它不能建立在传统小农经济的基础上。在中国,小城镇模式是依靠乡镇企业的就近工业化来推进的, 它能大量吸收农业剩余劳动力, 便于利用农业资源。但在全球化背景下, 其受规模、市场、资金、技术和环境等因素的制约也是十分明显的。因此, 在中国, 只有部分地区具备发展乡镇企业的优势。从现实看, 中国东部沿海地区经济较为发达,乡镇企业发展条件优越, 可以通过就近工业化建设小城镇来转移农业人口, 以工业化促进城市化,减轻大中城市人口压力。而在中西部广大地区,经济落后, 工业基础薄弱, 城市发展缓慢, 乡镇企业发展困难, 对农民工缺乏吸引力。中国长三角、珠三角地区的城市化发展已经说明, 小城镇模式带有一定的地域局限。

2005年10月, 中共十六届五中全会提出了“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的新农村建设方针, 其中的基础是“生产发展”。如果在农村实现了农业现代化, 农村经济结构由传统小农经济模式转向现代农业模式, 农民生活方式转向现代生活方式, 这样就有可能找到一条以新农村建设为基础的乡村现代化路径。但这个目标的实现要基于农村自身的经济发展,而大量农民工离开乡村显然使农村经济发展失去了重要的生产力支持要素。农民工大多是农村原有劳动力中的精英分子。统计表明, 外出打工者年龄在16~40岁之间的比例为84% , 平均年龄为28.6岁[2] , 他们是农村主要的劳动力。现在农民工进入城市不是仅限于提高收入的目的, 还有对城市文明的主动追求, 而且后者越来越成为主要动因。

但农民工大量长期停滞于城市, 对乡村社会的基本结构也产生了重大影响。农村的社会稳定依赖于农村家庭的养老传统和土地长期承包制度, 但农民工的出现不仅会使农村社会原有的家¹ 中国广义上的小城镇包括县城、建制镇和集镇。一般认为, 城镇化与城市化是同义语, 发展小城镇对中国城市化具有重要意义。庭结构遭到破坏, 而且还使承包地的流转成为必然需求, 农村社会的稳定正在遭受严峻挑战。主要劳动力外出打工使留守儿童教育和老人赡养问题日益突出, 影响农村社会的未来发展。此外,农民工的承包地流转缺乏规范机制, 土地及其相关附着资源的浪费现象在一些地方比较突出, 这也是一个十分紧迫的问题。

农民工对大中城市的经济建设的确作出了巨大的贡献, 但这是以牺牲一定的农村经济发展为代价的。贡献奉献给了城市, 问题却留在了乡村。农民工城市化问题得不到有效解决, 将越来越不利于乡村城镇化战略的实施。农村劳动力的大量流出意味着农村有可能逐渐失去充足的劳动力供应; 新一代农民工对大中城市生活方式的认同和习惯将使农村发展失去后备军; 民工潮对农村社会生产结构的冲击将使农村发展逐步丧失稳定的基础, 这些问题都使人们对新农村建设忧心忡忡。

(二)农民工市民化困境与中国城市化困境

从理论上来看, 进城务工的农民工在一定条件下转化为市民是城市化的必然要求。但在现实中, 农民工的市民化却存在着几乎难以逾越的障碍。首先, 城市的承载能力有限。改革开放以来中国城市的发展无论就规模、速度而言, 还是就质量等而言, 都处于新中国有史以来最突出的时期。城市建成区面积快速增长, 城市经济实力大幅提高, 城市面貌日新月异。然而, 城市承载人口的能力相对于进入城市的农民工数量却依然有限。由于农村人口数量基数很大, 需要转移到城市的农村人口远远超过目前城市的承受力, 因此, 在短时间内接受这些农村人口的市民化是不可能的。据一些学者考证, 转移一名农村人口, 城市需要投入1万元以上的资金, 如果单纯依靠城市政府确实存在着很大困难。同时, 我们也不能走西方发达国家城市化过程中城市贫民窟的老路, 那样会产生更多的社会治理问题。其次, 城市吸纳农民工的能力很不均衡。民工潮基本上是流向那些经济较为发达的城市, 尤其是沿海开放城市。这些城市往往具备优越的地理条件, 享受国家优惠政策扶持, 外来资金进入容易, 工业基础条件较好, 需要大量的低廉劳动力, 可以为农民工提供大量就业机会。而中西部城市或广大中小城镇则由于其自身条件限制, 经济发展缓慢, 很难吸引农民工大量流入, 也无法为农民工提供大量就业机会。这就造成农民工主要聚集在那些经济发展较快的大中城市, 这些城市在快速发展的同时面临着接纳农民工的巨大压力, 尤其在交通、住房、物价、基础建设、环保等方面压力很大; 而此时其他中小城市却又缺乏大量劳动力的进入, 从而造成各地城市化发展的严重不均衡。

由于农村宅基地几乎没有任何市场价值, 土地使用权又无法在退出时获得相应的经济补偿,因此, 农民工无法通过土地权利置换资金进入城市创业, 更无力举家迁入城市。农民工不能成为城市市民意味着农民工的身份属性依然是农民,这也意味着将农业人口转移为城市人口的城市化道路难以完成。农民工市民化的困境使得农民工只是城市化进程中的匆匆过客, 他们不得不奔波于流出地和城市之间, 成为城市的“候鸟群”。一旦城市经济结构环境发生变化, 这些“候鸟”又必须寻找新的栖息地。这样, 农民工总是在寻找就业机会中奔波跋涉, 失去了成为市民所必需的城市生活与参政训练的机会。

三、农村土地制度变革与农民工前途

(一)农民工与土地的矛盾关系

农民工与土地的关系决定了农民工在城市化中的命运。从理论上看, 农民工只有彻底与土地分离才能真正融入城市。但在目前的土地承包制度下, 农民工还无法割断与土地的联系, 从而呈现出明显的割裂与依附并存的矛盾状况。

农民工与土地的割裂关系主要是指农民工在流动到城市后, 在地域、职业、生活习俗等方面与土地形成了事实上的分离。只要农民工和他的土地存在着这种割裂状态, 农民工就不再是纯粹的农民了。农民工一般不经常返回故乡, 尤其年青一代的农民工基本上常年居住在城市, 只在逢年过节时短暂返乡。农民工主要在城市生活和工作的事实说明农民工已经基本离开了土地, 农民工尽管户籍身份仍是农民,但绝对不能算做真正的农民了。农民工实际身份与名义身份的背离正是农民工与土地之间联系被割裂的必然后果, 他们的土地远在自己工作的城市之外, 有的甚至遥不可及。职业上的变化是农民工与其土地割裂的决定性因素。事实上, 尽管大多数农民工在城市中依然从事的是体力劳动, 但农民工在其土地耕作上的经验到了城市大多无用武之地。他们赖以生存和发展的已经不是来自土地的产出收益, 而是工资性收入。职业的改变从根本上切断了农民工与其土地的密切联系。这也表明农民工再也难以回到原先的乡村社会之中了。

农民工对土地的依附关系主要是指农民工进城后, 依然与土地之间有着割不断的联系。承包的土地及其家庭不能不使农民工与土地发生联系, 土地依然是农民工及其家庭的“命根子”, 这是不以农民工个人意愿为转移的。土地承包后,国家事实上不再承担农业投入和农村公共品开支, 形成了土地的农业生产与社会保障的双重功能[3] 。而且随着大批农民工进城, 这种双重功能正在演变为“保障重于生产”。因此, 不是离乡农民工不愿离土, 而是在现有的状况下他们不能离土。严格的户籍制度在农民工与城市市民之间划出一条深深的鸿沟, 城市习惯于对农民工“呼之即来, 挥之即去”。无论农民工打什么工, 生活习惯如何, 总是被视为农民, 浑身土气, 与土地难以分开。从这个意义上看, 农民工之所以成为城市边缘人并不仅仅在于户籍的分野, 而且是农民工与土地之间的联系无法切断, 土地最终决定了农民工的身份属性。农民工收入从来就是农村家庭经济的重要组成部分, 是土地收入的补充和延伸。农民工寄回的收入在家庭总收入中的比重很高,对于提高家庭收入起到了重要作用[4]。此外, 进城务工的农民工多为个体迁移形式, 从事一些城里人不愿干的脏、重、苦、险的体力劳动, 与所供职的企业或雇主之间没有长期的固定契约关系, 这些都使得农民工在心理上以一个城市过客而存在, 从而强化了农民工对故土的依恋之情。

由上可见, 农民工在本质上还是拥有承包地的农民。在现行的土地承包制度下, 如果土地的使用权无法为其所充分享有, 农民工进入城市就会失去经济基础, 因此, 前行困难的农民工不能不把自己的承包地看做“进退自如”的保障, 这便使农民工处于亦农亦工、非农非工的“双重边缘化”困境。

(二)城市化视野下的农村土地制度改革

农民工与土地的矛盾关系表明: 一方面, 农民工正与乡村社会渐行渐远, 另一方面, 他们又总是徘徊在城市化的大门之外。这无疑形成了城市化的一种悖论: 需要农民工进城参与城市建设, 但又不能满足其进城需要; 需要提高城市化率, 但又无力承载农民工大量进入城市的负担。归根结底,就是农民工缺乏在城市立足的经济基础。从城市人口增加的角度来看, 城市化水平的提高应体现为农业人口进城导致的城市绝对人口的增长。但城市化还有一个内涵提高的问题, 即随着城市化水平的提高, 城市人口的生活质量随之提升。而农民工身在城市却不能享受城市文明, 正是城市化外延和内涵两种扩张步调不一的真实反映。可见, 只有对当前的农民工与土地之间的矛盾关系进行改革, 才能破解中国城市化的困局。

在现有的集体所有、家庭承包经营制度下, 农户对土地的权利不够完整, 农民所获得的只是法律明文规定的有限权利。其中的关键是, 所有权可以轻易压倒农户的经营承包权, 村集体和国家对于农户承包经营的土地享有缺乏明确界定的剩余权利。这种权力在现实中往往缺乏约束。如法律规定农民无权改变其承包地和宅基地的用途,但地方政府却可以借公共利益的名义随意地行使土地征用权, 对此, 农户缺乏“讨价还价”的权利。从这个意义上讲, 土地制度改革的进一步深化应是有利于保护农民土地合法权利[5]。

但是, 土地改革如何进行又不是问题的全部。“一刀切”的改革恐怕也不是好办法。土地承包制本身就是农民解放生产力的创造, 不能忽视农民工在处理土地权利问题上的创造力, 没有人比农民工自己更懂得理顺其与土地的关系。农民工进城打工已经作出了第一步选择, 现在的问题是如何尊重他们继续选择的权利。进行土地制度改革对农民工的命运可能会产生两种结果: 其一是农民工交回承包权, 还回土地, 彻底与土地分离,同时得到相应的经济补偿, 获得进入城市的经济基础, 顺利转化为市民, 中国城市化出现大发展;其二是农民土地权益扩大, 农民工为土地改革所吸引而返回农村, 与土地重新结合, 成为促进新农村建设的重要力量。尽管改革不会一帆风顺, 但改革必定会根本解决农民工问题, 拥有一定经济基础的农民工会在城市化中发挥更大的作用。在解决了农民工进退两难的问题之后, 人地紧张的状况就会有所改观, 长远看有利于城乡均衡发展,也将从根本上解决影响城乡发展的共同性问题。

中国农村土地制度曲折的制度变迁过程表明, 当中国农村土地产权制度安排有效率时, 农业就能为工业化、城市化提供充足的动力。因此, 农民工群体作为土地制度和城市化之间的互动产物, 反映了城乡发展中的重大问题, 这就要求把农民工问题放在农村土地制度变革的具体实践中去解决。由此可以说,农民工土地权利的有效支配程度决定了农民工进城的话语权, 也决定了中国城市化的步伐。

参考文献

[1] 孙立平, 王汉生, 等. 改革以来中国社会结构的变迁[J] . 中国社会科学, 1994, (2).

[2] 国务院研究室编. 中国农民工调研报告[M]. 北京:中国言实出版社, 2006: 4.

[3] 温铁军. 农民社会保障与土地制度改革[J]. 学习月刊, 2006, (19).

[4] 李强. 中国外出农民工及其汇款之研究[J]. 社会学研究, 2001, (1).

[5] 还地权于民是土地改革的关键[N]. 中国新闻周刊, 2008- 10- 10.

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