农村土地流转动因与制度创新研究

作者：李丽杰 刘寒梅  责任编辑：中农网  信息来源：《重庆科技学院学报（社会科学版）》  发布时间：2015/11/23  浏览次数：27次

【摘  要】推进农村土地流转有利于实现土地的规模效益，促进农业现代化进程。土地产权制度残缺、农地流转市场发育迟缓、农村社会保障制度缺失等，是我国目前农村土地流转的制约因素。应通过土地产权制度创新、健全农村土地流转法律法规、建立和完善农村土地使用权流转市场、完善农村社会保障体制，来推进土地流转向合理化、规范化、法制化方向发展。

【关键词】土地制度；农村土地流转；市场；法制；社会保障

党的十七届三中全会后，土地流转进入了新的发展时期。土地流转对于实现土地适度规模经营、促进农业结构调整、增加农民收入具有重要意义。由于流转体制本身存在的缺陷，目前土地承包经营权流转依然存在许多问题。

一、我国推动土地流转的必要性

由传统农业向现代农业转变，是各国农业发展的共同趋势。国际经验表明，实现农业规模化经营是农业现代化的必由之路。

英国是世界工业革命的发端国，也是最早实现农业现代化的西方国家。英国农业中资本主义的发展道路被认为是农业资本主义发展的经典。圈地运动之前英国农村的土地制度是“敞田制”， 土地被分成许多份，使用权极其分散。18-19 世纪的圈地运动是在政府法令批准下的“合法”行动，圈地运动的主要技术内容是将原来开放地上的分散条地联成整块土地并加以围圈。圈地运动是英国资本主义方式的土地改革，它结束了英国中世纪以来占统治地位的敞田制，推动了土地的集中和农业经营方式的转变。经过数百年的圈地运动， 英国在19 世纪初有一半以上的土地都变成了牧场。这种资本主义的大农场比在分散小块的土地上经营农业优越得多，而且这种大农场经营有利于使用各种机器进行生产和进行各种技术改造和革新，使资本在农业中得到自由的利用。英国近代土地所有制的变革，正是英国农业现代化的独特道路。在一定程度上，它决定了英国农业现代化的成功。

在亚洲，日本、韩国和我国的台湾省是最早实现农业现代化的地区，20 世纪60 年代， 这些地方逐渐完成了由农业社会向工业社会的转变。以分散的农户土地占有制为基础的落后农业与迅速崛起的大工业产生了越来越大的矛盾，这一现实促使他们放弃平均地权的政策，转而引导和推进土地流动和集中。他们在促进土地所有权流转、扩大农户占有土地面积上进行了许多努力，但收效甚微。工业化的发展没有带来土地的兼并，而是造就了大批的兼业农户。20 世纪六七十年代，政府农地改革的重点开始由鼓励农地的集中占有制转向分散占有集中经营。这一时期，农地制度的重点由所有制度转向使用制度，在农地小规模家庭占有的基础上发展协作农业，扩大经营规模和作业规模，鼓励农地占有权和使用权分离，取得了较好的成效，在人均土地资源相当稀缺的条件下建立了农地小规模家庭占有基础上的现代化农业体系。

与日本、韩国和我国台湾地区农地私有化不同，我国在20 世纪80 年代实行了农地的集体所有权与使用权分离的联产承包责任制，这种制度改变了原来人民公社的经营体制和以生产队为基础的生产组织形式，确立了以农户家庭为生产经营单位的家庭农场的主体地位。家庭承包制的实行，为农业和农村经济的全面发展开辟了道路。然而，随着社会生产力的发展，家庭承包制也暴露出了其缺陷和局限性：一是农地所有权主体内涵不清；二是缺乏规范的农地流转制度；三是农地分割过于平均、细碎。这些问题使得农地的集中和规模经营进程缓慢，从而影响农业机械化水平和其他先进技术的普及推广，在一定程度上延缓了农业现代化的进程。为了实现土地的规模效益，加快农业的现代化水平，就要加快农村的土地流转。2003年3 月1 日开始正式实施的《中华人民共和国农村土地承包法》标志着我国农地转让进入了新的发展时期。党的十七届三中全会将农地转让上升到了一个崭新的高度，明确提出：“允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权。”

二、我国农村土地流转的制约因素

（一）土地产权制度残缺

土地产权制度残缺是阻碍农地流转的核心问题。目前我国农村土地的所有制度是集体所有制，这似乎是很明确了，其实不然。从市场经济和农地流转的角度看，这种制度最主要的弊端是产权关系不清，所有权主体难以落实，为农地流转留下了巨大的理论和法律障碍。

第一， 现在党的文件和国家有关法律都明确规定， 农村土地的使用经营权农民可以30 年、50 年乃至长期“拥有”，但并不能终极所有。农民没有土地所有权，因而也就没有农地产权。虽然农地流转的是使用权，但本质上是产权交易过程，产权交易的本质要求是所有权的位移和让渡。因此严格讲来，作为农地承包者的农民是无权流转土地的，不能成为农地流转的主体。

第二，市场化流转更长远的效率意义是能够对产权提供有效的保护，进而激励产权所有者更好地利用和保护土地资产。土地的长期承包，虽然会刺激使用者进行长效投入的积极性，但如果把这种初始的“长期承包”关系凝固，就会降低土地资产的配置效率。如果对这种承包权采用强制性措施收回或转让，又会造成承包权的不稳定和承包者长效投入的价值难以得到合理的经济补偿。其结果是，使用者很难有一个投资回报的稳定预期，投资积极性必然会受挫，并最终导致土地资源配置的效率损失。这种效率损失本质上是由于产权的不确定性造成的。{#PageCon#}

（二）农地流转市场发育迟缓

第一，目前，我国农村土地市场价格扭曲，土地价值无法实现。长期以来，农村与城市分割的二元性土地制度以及国家对城市土地一级市场的垄断，造成土地市场的“价格双轨制”，扭曲了市场功能。现行的征地制度，由于国家垄断土地一级市场，造成过低的征地补偿标准，而农民没有法律许可的“讨价权”，对于土地在城市市场所产生的增值收益农村土地所有者和使用者也不能参与分配。目前农村集体土地征用中的收益分配， 政府所得与集体和农民所得之比约为17：1。1995-2002 年，农村税费负担非常高，农地经营的比较效益较低，土地流转价格也比较低，很多地方甚至还出现“负价格”。对土地流转农户的调查发现，曾经倒贴流转费的农户占9.9% ， 倒贴税费的占15.36%，没有倒贴费用的占58.36%，其他有正价格的只占16.38%［1］。在这种情况下，谈农地使用权的转让是没有任何意义的。因为农户虽然被赋予了自由转让的权利，但不行使该权利是他们的最优选择。因此，无论集体经济组织还是农民，都不愿意通过征地将集体土地转为国有。

第二， 土地流转市场中介组织发育严重滞后，缺少农地评估机构、土地法律咨询机构、农地融资及保险等。目前，我国农地流转缺乏完整的土地测量评级、土地评估等中介组织以及土地信用、土地融资和土地保险等服务机构，土地交易和土地合同管理等制度体系不健全，农村的一切服务工作都由集体经济组织包办。表面看来集体经济组织作为中介机构，在交易中易于操作，但是集体经济组织既当“裁判员”又当“运动员”，既是所有权主体，又是中介服务组织，在土地转让、买卖与抵押过程中难免出现一些不规范、甚至是侵农现象［2］。

（三）农村社会保障制度缺失

农村社会保障制度的缺失是阻碍农地流转的内在因素。要实现农地使用权的顺利流转，在农村建立现代社会保障制度是重要条件。但是，现在没有哪一个发展中国家，特别是发展中的人口大国，能够在工业化过程中，为那些处于边缘化的农业群体、农业人口，提供现代意义上的社会保障。我国也是一样，现在为3 亿多城市人口建立社会保障就已经捉襟见肘，现收现付都难以维持。对于8 亿多农民来说，在农村社会保障制度还没有建立起来之前，土地还是农民的社会保障。进入流转的土地，基本上都是非耕地或经济发达地区的土地，原因就是非耕地不受或少受为农民提供基本收入和社会保障的约束，土地能够自由进入市场流转。发达地区的非农就业机会多，农民退路多，土地的社会保障功能弱化，土地也较容易进入市场流转。

三、通过制度创新推进农地流转

众多学者对我国农地流转进行了大量卓有成效的研究，为推动我国农地依法、合理、有序的流动打下了扎实的基础。如何进一步推进我国农村土地流转？笔者认为须做好以下4 个方面的工作：

（一）加快农村土地产权制度的创新

土地是不可再生资源，其供给的无弹性决定了建立清晰稳定的土地产权制度是现阶段农地使用权流转的核心。一般说来，土地产权制度改革有3 种思路：土地集体所有、土地农户私有和土地国有。在这三种思路中，第一种是我们现行的农村土地制度，其弊端已在上文论述。关于土地私有化，可说是国内对西方学术界提出的“土地私有化＋流转市场化必然导致农业规模经营” 的思想的一种呼应。温铁军教授认为：“一旦允许土地私有化和自由买卖，那么，一方面，经营农业本来就无利可图的小农会在地方权利与资本结盟的强势介入下大批失去土地，尽管表面是自愿交易，其实质还是被强势集团所迫。另一方面，丧失了在农村生存的根基之后， 农民又无法在城市完全立足，最终结果可能是城市贫民窟化与农村社会冲突的同步加剧，大规模社会动荡将不可避免，其激烈程度将远比其他发展中国家严重。”［3］土地私有化在资本主义制度下适用，但对我国现阶段的实际是不符合的。

对于农村土地国有化改革，总的设想是：农村土地同城市土地一样，全部归国家所有，实行全国土地国有化；农村农民家庭承包的土地，其占有、使用和经营权（即产权）应归承包的农民家庭，这种产权可以出租、转让、抵押、赠送、遗传，承包期不限定年限；国家应及时调整对农村的财政政策和征用农地政策。其中，要强化国家宏观调控权，即国家作为管理调控主体，可以从宏观上拥有土地的利用规划权、土地征用权、建设用地控制权，并以国家法律或政府条例付诸实施。

越南实施土地国有化改革的经验可供我们借鉴。在1946 年至1981 年期间，越南的土地制度实行的是国家所有、集体所有和个人所有三种所有制形式。从1981 年开始，越南开始了土地制度的改革。1993 年越南的《土地法》规定：土地由全民所有，政府为土地的所有权代表和土地的管理人。政府负责配置土地资源，将土地出租给组织、家庭及个人使用，使用期限由法律规定， 而任何农民或个人对所分土地享有交换、转让、租赁、继承或抵押土地使用权的权利。在1998年、2001 年、2003 年等多次的土地法修订过程中，越南都坚持了土地的国有化改革［4］。尽管越南的土地改革也存在一些问题，但在实践中它却促进了越南农业和农村的发展， 越南的土地改革实行的是国家所有，生产经营者使用，没有农村集体经济组织这一中间层次，这样，它就使得土地流转制度的运行简单化了，使得国家在土地所有权，农民在土地使用权方面的权利都变大了，有利于建立统一、规范的土地流转制度。法律的、现实的依据和外国的经验均表明：我们是有可能实行以国有制改革为取向的土地流转制度改革的。{#PageCon#}

（二）建立健全农村土地流转的法律法规

制定国有与集体统一的土地法律，实现“两种权利”平等化。目前，我国国有土地和集体土地产权的不平等关系长期存在。国有土地的所有权、使用权分离后，使用权实际上是可以转让、抵押、出租的，而农村集体土地（尤其是非农建设用地）却不能自主流转。这种长期存在的不平等关系，最终在我国形成“两种产权、两个市场”的二元结构。与相同法律体制下的国有土地相比， 农村集体建设用地使用权在权利内容、交易主体和范围上存在着法律上的不平等。因而，通过法律手段，从立法上来实现两种产权的平等，明晰产权主体，进而建立国有和集体土地之间的合法而自由的流转机制，实现农村集体建设用地使用权与国有土地使用权的法定权利平等，这有利于整个农地市场运作的有序化、良性化、法制化。

（三）建立完善的农村土地使用权流转市场

建立完善的农地使用权流转市场，首先必须加强市场中介组织的建设。由于土地使用权流转的程序比较复杂，急需建立土地使用权市场信息、咨询、预测、评估等中介组织，使服务专业化、社会化。其次要建立健全评估机制， 尽快制定农村土地估价指标体系，确立科学的估价方法，使农地估价有章可循。健全土地使用权流转市场运作的立法、执法和仲裁机构。

（四）完善农村社会保障体制

要积极稳妥地推进农村社会保障制度改革，逐步将农村的社会保障由依靠承包地转变为依靠社会保障制度。土地流转特别是农村集体建设用地的流转是最能产生效益的一块， 集体建设用地入市流转的时候，政府应适当做一些制度的安排。政府可以定向地安排一块用作农村社会保障基金， 专项用于医保、社保开支。其途径是可以先通过建立“承包地+个人账户”的双重保障制度，积累社会保障基金。在积累一定的资金后，承包地的社会保障功能逐步退出，即将原先的双重保障体制向单纯的“个人账户”式的社会保障制度转化。只有逐步建立和完善农村社会保障体系，为离开土地的农民解除后顾之忧，土地使用权流转的市场才会活跃起来。

参考文献

[1] 乔俊峰.农地流转历史、困境与制度创新[J].改革与战略，2010（2）．

[2] 王承武，蒲春玲.农村土地使用权流转的制约因素与路径选择[J].经济视角，2008（9）．

[3] 温铁军.我国为什么不能实行农村土地私有化[J].红旗文稿，2009（2）.

[4] 张玫，丁士军.越南土地政策概述[J].世界农业，2004（7）.

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