农村土地承包经营权流转实施中的制度缺陷与相关对策

作者：许淑芬  责任编辑：中农网  信息来源：《科技经济市场》  发布时间：2015/11/23  浏览次数：36次

【摘  要】随着我国城乡差距的进一步扩大，原有的农村土地承包经营权制度在目前情况下已经不能很好地适应农村经济社会发展了，同时其缺陷也日益显露，这就产生了农村承包经营权的流转制度。农村土地承包经营权流转制度很好的适应了现代农村的规模化发展，同时也还存在着一些不可避免的缺陷，这些缺陷应通过法律制度的逐步完善来加以避免。

【关键词】农村土地；承包经营权；土地制度；经营权流转

近年来，随着我国市场经济制度的确立和快速的发展，土地承包经营权流转制度从无到有，从弱到强，从小流转规模到大面积流转，流转速度也是日益加快，土地承包经营权流转出现的问题以及带来的效益已经引起法学界的普遍关注。

1 农村土地经营权流转制度产生的必然性

1.1 土地经营权流转制度的产生

党的十七届三中全会提出：“允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。”中央的这一决策，是对土地承包经营权流转制度的肯定，是对我国农村土地制度的又一次重大的改革，它将推动我国农村的改革发展。

《物权法》将土地承包经营权归为物权范畴。农村土地承包经营权被确定为物权中的用益物权。承包经营权人除了占有、使用和收益权，还应当可以在一定条件下流转该权利。土地承包经营权的流转，也是取得承包经营权的方式，并且随着社会的发展将成为主流方式。

1.2 土地承包经营权流转的现实社会需求

从总体上看，土地承包经营权流转有明显的积极作用。在原有土地承包制下，土地均零散的承包给农村的一家一户，这样没有大规模的集中土地来进行现代农业的生产，也很难优化配置土地资源，更难以进一步提高农业劳动生产率。只有完善土地经营权的流转制度，使土地可以适度集中用以达到适度规模经营，才能有效地促进传统农业向现代农业的转变。同时，只有通过土地流转，才能使土地资源得到合理有效的配置。如果不进行土地流转，那么土地还将继续集中在多数，零散的人手中，无法提高土地的利用率和效益。

2 土地承包经营权流转的实施现状

规范农村土地承包经营权流转是稳定和完善农村基本经营制度的重要内容。近年来，随着农村劳动力外出增多和现代农业发展，土地承包经营权流转呈现出许多新的特点：

2.1 农村土地承包经营权流转比例较低

农村土地承包经营权流转面积偏小是指流转总面积占当地耕地总面积或者承包经营耕地总面积的比例偏小。根据对几个耕地大省黑龙江省、河南省的调查报告显示，现在土地承包经营权流转的土地面积只占耕地总面积的一小部分。黑龙江省相关调查报告显示，近几年来，全省土地流转面积占承包土地面积的8%左右；同时，河南省农村土地承包法律政策落实情况调查报告显示，2005 年全省农户承包地流转面积仅占家庭承包经营耕地面积的2.58%，参与流转的农户仅占家庭承包经营农户的2.8%；这些省份都是以农业为主的土地大省，土地承包土地经营权流转的面积比例仍然较小，由此可以见，其他一些土地资源比较少的省份，土地流转面积所占总面积就更小了。

2.2 农村土地承包经营权流转形式单一

法律允许农民采取多种形式流转承包地。尽管近几年流转的形式多样，但转包和出租一直是土地承包经营权流转的主要形式。在农村土地承包经营权的实际流转中所收集到的各地农村土地承包经营权流转情况可知：转包、转让、互换、租赁、入股等多种流转形式均存在，但转包在现存的农村土地承包经营权流转中仍然处于主要地位。整体来看，对于其他方式获得土地承包经营权的，流转方式更加自由，特别是允许入股和抵押等风险性流转方式。土地承包经营权的流转天然地包括抵押流转，承认土地承包经营权的转让，却禁止土地承包经营权的抵押，这样的立法是自相矛盾的、非理性的设计。{#PageCon#}

2.3 农村土地承包经营权流转主体范围较窄

除农户之间流转外，近年来一些工商企业、龙头企业、农民专业合作组织、专业大户等规模经营主体作为受让方参与流转，并呈逐步增加趋势。福建省永安市曹远镇相关调查报告显示，截至2008年，凡调研所涉及到参与农村土地承包经营权流转的农户大多都是通过私下口头合同，无人签订正式的书面合同，土地流转的范围也多限于本村亲戚、邻居和朋友之间，大多都是在本村内流转，但是现在由于村外企业的参与，土地承包经营权流转的对象也更加的丰富了。

3 土地承包经营权流转政策实施的相关缺陷

3.1 农民利益变相受到侵犯

近年来，一些地方政府部门多次出现假借中央允许农民土地流转之名，明目张胆地侵犯农民利益的行为。土地承包经营权流转应该“按照依法、自愿、有偿的原则”进行，但在实际工作中却出现了一些地方政府违背农民意愿，实行强制性、一刀切的简单粗暴的做法，政府权力不受限制，与民争利，严重地违反了党的政策和十七届三中全会的精神，这在土地流转中是绝对禁止的。

3.2 土地流转过程中任意改变土地用途

如果触动我国18 亿亩耕地红线，就可能影响到我国的粮食稳定和安全。严格落实用途管制制度，坚持农地农用的原则，禁止擅自通过承包地流转的方式将农民集体所有的土地转为国有。因此，对于土地流转工作，各级政府部门必须加大监管力度，实行领导问责制，严密监控流转土地的数量和用途，如果发现有擅自改变流转土地用途的，必须即时查处，追究当事人的相关责任。

3.3 严重的纠纷隐患：土地承包经营权流转程序不规范

一是许多农民之间的相互流转不规范；二是农户与企业、公司所签合同缺乏法律依据；三是在土地流转所签合同中，由于农民缺乏法律知识，签订许多无效合同。以上这些都是土地流转中不规范不合法的流转行为，为今后土地承包经营权的确认以及再流转都留下了极大的纠纷隐患。

4 推进农村土地承包经营权流转的制度改革，建立完善的配套设施

相对于国家政策而言，我国农村土地制度立法稍显滞后，相对于城市土地制度立法而言，我国农村土地制度立法稍显不足，相对于行政立法而言，我国农村土地制度的民事立法稍显薄弱。笔者认为解决中国农村土地经营权流转制度的问题需要三步走：第一，应当取消农村土地的集体所有制，统一收归国有，使得国家具有统一行使支配的权力，不再根据大多数的当地政策和习惯，而是由国家制定统一的流转法。第二，避免现在农村熟人间的流转不签合同，尽量在立法上确定去统一的政府部门办理流转合同。第三，建立非营利性质的土地经营权流转媒介，可以为农民在自愿基础上进行土地承包经营权的流转提供服务。第四，完善与土地承包经营权流转相关的法律法规。法律应该明确规定所有权归属及对农民土地承包经营权流转提供法律保障。

参考文献

[1]《黑龙江省农村土地产权流转制度改革研究》课题组.黑龙江省农村土地承包经营权流转情况调查报告.北方经贸,2005（12）.

[2] 中共四川省委农办课题组.对我省农村土地流转情况的调查.四川改革,2007（12）.

[3] 李鑫. 河南省农村土地承包法律政策落实情况的调查与思考———对422户农户和262 名乡干部的问卷调查. 河南农业,2006（4）.

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