农村土地产权制度的缺陷及其创新

作者：罗夫永 柯娟丽  责任编辑：中农网  信息来源：《财经科学》  发布时间：2015/11/23  浏览次数：26次

【摘  要】本文通过对我国农村土地产权制度变迁的回顾, 分析和阐述了我国当前农村土地产权制度的缺陷, 以及对其进行创新发展的重大意义, 并结合我国实情, 对我国当前农村土地产权制度创新的路径依赖和创新原则做了探索性思考。

【关键词】农村土地；土地制度；产权创新

产权是人们使用资源的一组权利。从法律观点看, 产权通常包括所有权、使用权、处置权和收益权。新制度经济学意义上的产权涵义则要宽泛的多, 它不仅包括上述意义, 还包括构成人们行为约束的各种社会规范。产权的实施和控制是有代价的, 它需要对资源可能的用途进行测度、监督和保护, 其经济价值在其他条件不变的情况下取决于实施和控制的成本。政府政策、法律以及各种正式和非正式的社会规范具有降低产权实施成本、提高资源净收益的功能。用阿尔香的话说: “在本质上, 经济学是研究稀缺资源的产权的, 一个社会稀缺资源的配置是对稀缺资源用途的权利安排, 是产权如何以及按怎样的条件界定和交换的问题”。

一、我国农村土地产权制度的变迁

1950年6月, 我国中央政府颁布了《中华人民共和国土地改革法》。1952年底, 完成土改的人口占全国农业人口的90% 以上, 全国3亿多无地、少地的农民无偿获得7亿亩土地和其它生产资料, 贫农、中农占有的耕地占全部耕地的90% 以上。土地改革后, 农民几乎全部获得农地的经营收益, 其他社会势力失去了随意提取农地经营收益的正式和非正式路径。这与当时国家希望通过对农地经营收益的大量提取来为大规模、高速度的工业化积累资金的意图是矛盾的。1956年底, 87.8% 的农民进入高级农业生产合作社, 农地私有制被宣布废除, 农业社会主义改造完成。1958 年全国所有农业高级社并升为农村人民公社。1960 年11月建立土地“三级所有, 队为基础”制度, 农地集体所有制确定下来, 农村形成了以土地所有权和经营权高度集中统一、集体土地无偿使用为主要特征的农地产权制度。改革开放以后, 1984 年全国近99% 的生产队实行了家庭联产承包责任制。至此, 集体所有、家庭经营的农地产权模式初步形成。这种产权模式保证农地的集体所有权和农户的独立经营权, 对农地经营收益分配关系进行了调整, 使中国农村经济得到了发展。其后, 各地又在集体产权范围内进行了诸如: 均田承包、两田制、湄潭模式、“四荒”使用权拍卖、苏南模式的规模经营、土地股份合作制、温州模式的土地租赁、反租倒包和承租反包等一系列制度创新。

二、农村土地产权制度创新的意义

(一) 土地产权制度对生产力的影响

德姆塞茨在其1967 年的经典论文“产权导论”中指出:“产权的发展旨在当内在化的收益大于其成本时使外部效应内在化。”产权安排与生产力有紧密的联系。产权基本原理告诉我们: 一种产权制度是否有效率, 主要看它是否能为在它支配下的人们提供外部性较大的内在化的激励。模糊、不稳定的产权支配下的农民作为理性的经济人在决策时, 很难考虑未来的收益和成本倾向, 只会选择自认为现期利润最大化的方式做出使用资源的安排。而明晰、稳定的产权能够激励农户增加投资和改善管理, 提高土地的综合生产能力。拥有明确界定的产权将激励农户进行长期的、专用性投资, 从而提高土地的生产力。也就是说, 当农民有稳定的土地产权时, 他们将有更高的热情去改善土地以获得更高的使用价值。短暂的使用权和产权的高度不确定性影响了农户投资的预期收益, 会阻碍农户对节约劳动型机械的投资, 提高土地的综合生产力也就无从谈起。[1]

(二) 土地产权制度对生产关系的影响

农村土地产权, 并不是一般的所有权主体与经营权主体的经济关系, 而是一种特定的经济关系。在这里, 农村土地产权实际上联结着三个主体: 一是作为土地终极所有者的国家; 二是作为所有权主体的集体; 三是作为经营权主体的农户, 他们是土地的实际使用者。在实行承包制的情况下, 产权权能分解, 集体经济组织通过与农户签订合同, 把土地以债权形式承包给农户经营。正是依据契约设立的债权性质决定了承包权的内容具有很大的随意性, 一些并非与该权利对等的义务被当作对等条件捆绑进了土地合同中。也正是债权的性质, 决定了作为代理人的乡村干部可以随意调整土地分配关系, 随意向农户摊派, 随意调整承包合同。[2] 产权的残缺必然导致经营权的残缺, 进而导致了一系列权利和义务的不对等。而完善的产权制度, 才能使土地的经营权成为占有、收益、使用、处分的四权统一。也只有在完善的产权制度下, 集体经济组织才能保留合理的部分收益权和根据合同对承包者的土地使用行使有限的、理性的管理权。另外, 在土地产权模糊或残缺的情况下, 国家委托村干部实施土地产权管理, 就可能会被他们把土地控制当作保护自身利益的工具。

(三) 土地产权制度对我国改革战略的影响

我国是一个农业大国。没有农业的牢固基础和农业的积累与支持, 就不可能有国家的自立和工业的发展。没有农村的稳定和全面进步, 就不可能有整个社会的稳定和全面进步。没有农民的小康就不可能有全国人民的小康。也只有广大农村的落后面貌明显改变, 才能实现更大范围、更高水平的小康。而这一切无不与农村土地有着千丝万屡的联系。农村土地制度的产权不改革, 农村土地就不可能成为农民全面建设小康社会的财富资源。现行农村土地制度未能确定农民的产权主体地位, 农村集体所有不能成为农民的现实财产, 使得农村的土地利用率不高, 农村土地资源利益流失严重。这是农村全面建设小康社会的严重阻碍。因此, 要充分释放和发挥制度的巨大作用, 使土地成为农民全面建设小康社会的财富资源和重要依托。{#PageCon#}

三、我国农村土地产权制度的缺陷

家庭承包制作为一项制度创新, 大大提高了农民生产积极性和劳动生产率,还原了农业家庭经营的最优特征, 农民真正具有自主支配自身劳动的权力。但从制度经济学角度分析, 它仍然不是完整的产权变革, 从产权构成方面分析, 存在着诸多缺陷。

(一) 土地产权主体虚置

我国法律确定了归属性质的土地产权, 这是防止土地公有产权性质异化的法律保障, 是十分必要的。但尚未赋予农民(农户) 对土地持有层面的土地产权,而仅赋予利用层面且带有债权性质的承包经营权。农民拥有的只是土地的使用权。这就导致农民在土地产权主体上的虚置。按现行体制, “集体”分为三级,即乡、村、组。“集体”究竟属于哪一级, 各级权利如何分配, 并没有明确。

(二) 土地使用权不稳

现行土地产权关系是一种契约关系, 但这种关系是非市场形成的, 具有强烈的行政性, 缺乏市场机制下财产运转的自我稳定性。[3] 安全稳定的使用权一般指长期稳定使用土地的权利。虽然有明文规定: 第一轮的土地承包合约中承包地的使用权归属于农民, 承包期限为15年; 第二轮的土地承包期限为30年, 但由于事实上对土地的“小调”、“大调”, 致使耕地数量和质量都不稳定。不稳定的使用权通常伴随着高频率的土地再分配。村里土地再分配的次数越多, 农民失去土地的可能性越大。加大了使用权的不稳定性, 就增加了农民对土地使用的不确定性。[1]

(三) 土地处置权残缺

从本义上讲, 土地承包经营权是指农户对承包土地依法占有、使用、收获及处置土地产品, 依法自主经营、土地承包经营权有限流转等权利。其权能构成是围绕承包地长期使用权、生产经营自主权以及承包经营流转权三个层面展开的。然而, 农村集体经济组织不能直接将农地所有权和使用权进行出让,而必须先征归国有, 然后再由政府将其转让。农村土地产权虽然属于农村集体, 但集体也无权进行交易处置。

(四) 土地收益权受限

土地收益是指土地的收获物、土地本身增值或贬值、土地转让、转租等所获得的益处。收益权的完全与否, 依赖于各种土地合约的条款、土地制度、法律制度及其非正式制度的限制。由于我国农地的产权关系模糊, 导致了村镇干部的“寻租”行为严重, 农民应得权益得不到合法保障, 增加了农民的负担。虽然家庭联产承包责任制规定:“交够国家的, 留够集体的, 剩余是自己的”, 但执行起来却是一种模糊的土地收益分配方案。

(五) 土地公有产权实现形式单一

中国土地公有产权制度是人类社会有史以来最新型的土地产权制度, 较好地回答了土地公有产权同社会公平协调一致的历史难题。但长期以来我们习惯于“计划经济”思维定式, 忽视市场机制对优化土地资源配置的作用, 使得土地公有产权制度的实现形式凝固化、机械化、单一化, 农地资源配置效率不高。而集体土地所有权的主体是集合体范畴, 使农民(农户) 无法在市场竞争中进行“理性选择”, 限制了其在市场竞争中博弈取胜、增长收益的机会与可能性。同时,在土地公有产权实现形式方面, 由于委托人与代理人的利益目标常常发生错位与冲突, 委托人面对代理人可能导致的“败德行为”, 不能及时有效地惩罚, 从而导致“委托——代理”问题滋生。[4]

四、农村土地产权制度的创新思考

农村土地产权制度变迁源于外部利润内部化的动机, 以外部利润内部化的实现而结束。农村土地产权制度中存在的缺陷表明, 现行制度有存在于制度安排之外的巨大外部利润, 这使对其改革创新成为了必要。我们有自己特殊的国情、特殊的历史文化传统、特殊的土地产权制度改革路径, 这一切都要求我们从实际出发, 客观稳妥地推进土地产权制度的发展创新。[5]

(一) 农村土地产权制度创新的路径依赖

根据我国特定的历史和现实国情去改革我国的农村土地产权制度, 必定有土地制度变迁的路径依赖问题。第一, 我国是社会主义国家, 公平、共有、共享等理念深刻影响着我国土地制度的决策者和制定者; 第二, 农村土地产权制度作为社会主义经济制度结构中的一个重要组成部分, 其形成与进一步发展必然受到整个社会经济制度基本格局的制约, 制度的模式选择不应与基本制度体系发生冲突。社会主义公有制应当成为农村土地经营制度形成与进一步发展首先要遵循的基本原则; 第三, 我国农民由于生产的分散性、群体的宗族性、文化思想的封闭性, 其必然是行为目标多元化、生产行为短期化、开拓创新惰性化以及决策过程不规范。因此, 对农村土地产权制度的形成和进一步发展, 必须充分考虑农民文化传统的影响及其社会心理承受能力, 同时还要充分估计农民经济行为的特点及其对制度创新的接受程度; [6] 第四, 农村土地产权制度的形成与进一步发展与人地关系的特点紧密相关。土地资源稀缺, 人多地少,人地关系紧张是我国人地关系的显著特征, 由于农村社会保障制度和我国农民整体经济水平不相适应,农村土地对农民的社会保障功能在短期内不可替代。

因此, 我国基本国情和农村现实决定了我国农村土地产权制度创新要走强制性与诱致性相结合的渐进式、差异化发展道路。强制性制度变迁是由政府凭借其强制力组织实施的制度变迁, 通过政府命令和法律来实现, 其主体是国家或政府; 诱致性制度变迁是由个体或群体在寻求自我利益时自我倡导、组织和实施的制度变迁。它具有盈利性、自发性和渐进性的特点, 其主体是个体或特定的组织。两者各有优缺点, 农村土地产权制度的创新和发展要汲取这两方面的优点。此外, 由于我国幅员辽阔, 各地实际情况差异巨大, 农村土地产权制度的创新发展过程中不宜搞一刀切, 而要因地制宜, 分类推进, 走灵活多样、切实有效的差异化发展道路。{#PageCon#}

(二) 农村土地产权制度创新原则

1．产权制度变迁技术层面和制度层面分开的原则。土地产权制度变迁有两个层面: 一是形式或技术层面, 这个层面的变迁要大胆借鉴国外经验, 如股份制、股份合作制的技术和操作程序; 二是利益和基本制度层面, 如土地的所有权制度、使用权制度。这是一个错综复杂的利益博弈过程。各国的产权根基、法律制度和文化传统不同, 这一层面的制度变迁无法照搬外国经验。把技术层面和制度层面分开,是我国农村土地产权制度进一步改革创新必须坚持的原则。[5]

2．从起点模式到目标模式渐进式实现的原则。任何制度都有一个产生、发展、完善、以及不断被替代的过程。制度创新是制度的替代、转换过程, 是一种效益更高的制度( 即所谓“目标模式”) 对另一种制度(即所谓“起点模式”)的替代过程, 或者说, 是一种更有效益的制度的产生过程。而这个替代过程不是一朝一夕的变化。特别是中国土地产权制度的创新和发展, 牵动着8亿中国农民的切身利益, 更需要在制度设计、制度实施、制度改进过程中采取审慎的态度和方式。通过渐进的认识, 渐进的接受, 渐进的措施, 最终形成明确的制度, 完成制度的创新和发展。

3． 各权能主体权利和义务对等的原则。不同的产权权能类型, 对应着不同的权利和义务。在落实和保障有关产权主体权利的同时, 各产权主体也应承担相应的义务, 这有利于保证农村土地产权制度的正常运转。[7] 而事实上, 我国农村土地产权各主体权利和义务是不对称的。因此, 农民集体作为农村土地的所有权主体, 要赋予其更明确的使用、处置其所属集体范围内的土地的权利, 同时承担与其权利对等的对农民生产服务的责任和义务。此外, 应赋予土地经营者更多的权利。农户通过法律和合同契约的规定, 从土地所有者处获得一定期限的土地承包经营权后, 就与所有者一样具有使用、处分土地的权利(这项权利在现实中被弱化了)。国家作为农村土地的宏观管理者, 由法律规定拥有农村土地的管理权和最终处分权, 有权行使对农村土地规划、管理、发展和最终处分的权利, 但也必须切实保护农村集体土地所有者和承包者的合法权益不受侵犯。

参考文献

[1] 刘 旭, 陈柏福. 农村土地产权制度与土地综合生产能力的经济学分析[J] . 长沙大学学报,2005 ( 3) .

[2] 赵 峰, 余艳琴. 十一届三中全会以来农地产权制度的持续创新[J] . 经济学家, 2003 (3) .

[3] 宋振湖, 黄征学. 农村土地产权制度分析[J] . 中国发展观察, 2005 (3) .

[4] 徐汉明. 农民土地产权制度安排的缺陷分析[J] . 江汉论坛, 2005 (1) .

[5] 王 环. 我国农村土地产权制度存在的问题与改革策略[ J] . 农业经济问题, 2005 (7) .

[6] 冯继康, 何 芳. 中国农村土地经营制度: 现实反思与制度创新[J] . 齐鲁学刊,

[7] 杨 遂. 我国农地产权制度的基本特征[J] . 农村经济, 2005 ( 6) .

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