论城市化进程中的户籍与土地制度双门槛

作者：韩纪江  责任编辑：中农网  信息来源：《湖南财政经济学院学报》  发布时间：2015/11/22  浏览次数：29次

【摘  要】中国城市化的水平和质量都不高，主要是受到一系列城乡隔离制度的约束。其中，最为重要的是户籍制度和土地制度的约束，它们分别形成户籍和土地双门槛，用以阻挡城市的社会福利被外来人口分享。城市规模越大，双门槛越高。促进城市化的健康发展，应当着眼于减少城市中分配成本高昂的福利，降低户籍与土地双门槛，并放松对市场力量的束缚，以建设真正意义上的城市。

【关键词】城市化；制度门槛；户籍制度；土地制度

一、城市化与制度门槛

1、城市化与城市化成本

城市化是一个将越来越多的要素向较少面积土地聚集的过程。该过程可以节约利用土地资源，但这并非城市化的初旨。城市化之所以被广泛认同为经济发展的必由之路，是因为该过程会产生聚集经济效益和规模经济效益———不必增加要素投入数量、而仅仅改变要素的空间位置之后，便可以得到额外的收益。要获得这种额外收益需要支付两个方面的城市化成本:

(1) 人口福利成本。这一成本是因经济社会活动而形成的成本，主要包括城市社会事业发展和基础设施建设，体现为城市社会福利。前者如科教文卫，上学难、看病难是城市社会事业发展滞后的表现。后者如交通通讯、供水供电等，行路难、用电难是基础设施建设滞后的表现。为了缓解因社会事业发展和基础设施建设滞后而造成的各种难题，城市管理、尤其是低效率的管理者倾向于采取歧视性的管理方法，把现有城市社会福利尽可能多的留给城市原住居民———具有较高( 或一定) 政治决策权的人群。这就需要对外来人口设置进城门槛———主要是户籍制度，在鼓励生产性要素进城、增进聚集和规模经济效益的同时，限制外来人口分享城市社会福利。

(2) 土地区位成本。城市化的初始区位往往选择那些优势地理位置，在这些地点进行商业活动的交易成本比较低。这些地点的土地，因具有这种能够降低交易成本的稀缺性而凭空拥有较高的经济租金，即地价较高。一旦得到城市化利用，其地价便会进入一个长期上涨阶段。城市规模越大，地价上涨越高; 城市的经济活力越强，这一上涨过程便越快。地价上涨，连同城市社会事业发展和基础设施建设，共同驱使城市房地产价格的上涨。这在客观上有利于城市原住居民，却不利于外来人口，因为房地产价格的上涨必然成为外来人口(以及其它要素) 进城所需要支付的成本，即城市化的另外一个成本，或者说是外来人口进城的另外一个门槛。

2、城市管理与制度门槛

当聚集和规模经济效益超过城市化成本时，要素的聚集———城市化过程就变得不可避免。但是，涉及到具体的城市管理事务时，情况变得复杂起来。当城市规模扩大时，城市化成本随之提高，如果其边际成本提高很快，会抑制城市规模的扩张。因政治和经济管理体制、地区具体情况、管理者管理效率等的差异，会形成不同的城市管理模式。一般地，民主化、市场化的城市化成本较低，城市化水平提高很快; 集权化、行政化的城市化成本较高，城市化水平提高缓慢。

发达国家的城市管理模式遵循民主化和市场化的基本原则，奉行人人平等、事事公平、方法科学、过程合法、结果合理等城市管理理念，将房地产和身份证明等作为城市管理的识别载体，对房地产征收房产税，作为城市社会事业发展和基础设施建设的资金来源。这产生了三个显著的成效。一是房产税降低了房价和房租，外来人口进城的初始成本大幅度降低。二是房产税为城市福利提供了源源不断的财源，长期维系和增加城市福利有了财源保障。三是城市福利的享受者和财源提供者是同样的一群人，不必无谓的多支付识别成本。

与发达国家不同，中国的城市化整体水平低，城市化的质量不高。究其原因，除了经济发展水平不高外，还主要受制于较高的城市行政管理成本，以及中国特殊的社会文化和政治经济土壤。改革开放以前，计划思维及向工业和城市倾斜的发展战略导致城市汇集了较多的社会福利。改革开放以后，大量人口开始向城市迁移的同时，维系城市社会福利的资金来源却出现了一系列问题。面对这种局面，城市管理者没能借鉴发达国家高效的民主化和市场化思路，反而出于路径依赖的缘故，继续实施城乡隔离的管理体制，这表现为城乡之间持续存在的户籍和土地双门槛。其中，户籍门槛以户籍制度为主，旨在防止既有的城市社会福利被外来人口分享; 土地门槛以房地产的高昂价格为主，源自土地征用和对建设用地供给的垄断，旨在提供城市社会福利的财源。

二、城乡户籍与土地制度门槛的内涵

城市化是各种要素的聚集，对该过程的任何阻碍都会损害城市化。随着中国市场化进程的加快，对于商品、资金、技术、信息等的地域限制逐步消除，在这些方面对于城市化已无显著阻碍。但是，在人口流动迁徙和土地利用方面还存在严重的阻碍，分别体现为户籍制度和土地制度的约束，二者紧密整合于现有城乡二元的行政管理体制。该体制因低效率、高成本、有失社会公平等弊端而屡遭诟病，但缘于强烈的路径依赖和既得利益集团阻挠，却依然顽固的运转着。

1、城乡户籍制度门槛

户籍制度不仅仅拥有户籍管理一个功能，以其为识别平台还承载了大量其它社会管理任务，如学籍、人事档案、就业、住房、医疗、社会保障等诸多社会福利制度。户籍制度具有浓重的军事化管理色彩，在1950 年代“备战备荒”的形势下，是相对合理和高效的。现在，社会政治与经济形势发生了巨大变化，管理和信息处理技术早已日新月异，而基于户籍的这些管理制度却仍然沿袭了几十年前的陈旧思维。身份证已经更换了两代，户口本却依然担纲主要管理工具，本地户口和外地户口、农业户口和非农业户口依然发挥着歧视性的管理职能，户籍成为一道门槛。这导致城市化走了一条内敛性的道路，城市化主要是城市当地人(包括城郊当地农民) 的城市化，而非外来人口的城市化，外来人口，特别是外来农民工，难以在城市安居。之所以通过户籍制度对外来人口进行识别，其目的是防止既有城市福利被外来人口所分享［1］。

城市的福利水平越高，所奉行的户籍制度越严厉，所形成的户籍门槛越高。其主旨是只允许高生产力、高素质的人群迈过来，因为这些人群拥有较高边际产出，能拉高城市平均收入。户籍制度的这种选择性识别功能可以确保城市原住居民人均福利水平的稳定增加。原住居民具有强势和持久的政治影响力，在考察地方政府政绩方面拥有较多的话语权。因此，保护这些城市原住居民的福利免受外来人口的冲击是城市行政管理部门的首要任务。外来人口(主要是外来农民，即农民工) 所具备的劳动力虽可自由流动，但户籍无法自由流动使其难以迁居。通过户籍门槛，城市只与外来人口交换廉价的劳动力，而阻绝非劳动人口; 只给工资，不给福利，尽可能多的剥夺外来人口的剩余价值。这些剩余价值为城市原住居民和已经定居的居民，尤其是投资经营者所占有，城乡收入差距由此持续拉大。

2、城乡土地制度门槛

无法定居的农民工年复一年的演绎着春运潮，最终不得不返回家乡的小城镇、或者农村老家购买或建造住房，作为子女婚育或将来终老的依靠。如果农民工能够把家乡的房子搬到城市，问题便可迎刃而解［2］。要把农村的房子搬到城市，在一个自由市场经济体中并非难事，两次交易便可轻松完成。而在当今中国，农村住房尚不能在城乡之间自由买卖，农村的土地不能为农民提供迁居城市应有的资本支持。

土地是生产与生活的载体，农村土地产权的集体公有制曾经是农民安身立命的根本所在。让农民享有集体土地所有权，而不是全部收归国有，其最初动机是在确保粮食统购制度的前提下稳定农民群体。这种集体所有制以村级集体组织或村民小组为单位，所有内部成员共同集体所有。由于这一产权性质，集体土地无法在较大的市场范围内分块转让。现有法律和政策更是彻底杜绝了集体土地进入市场、进行自主交易的可能性。例如，当前小产权房被禁止入市，便是受到集体所有权的限制。土地的集体所有权与国家所有权虽然都属于公有制，但却存在显著的差异。现有制度安排下，国家不允许集体土地进行大范围内的买卖，除非通过国家征用。从法理学上看，集体内部成员无权私自出售集体共同所有的土地给集体之外的第三者。与股份公司不同，集体所有制内部成员的产权份额不能进行转让。从经济学角度看，集体所有权的进退机制缺乏弹性，退出一个原有的集体很容易，进入一个新的集体却非常困难。当前，大多数村集体与农民之间的唯一联系纽带是土地，包括承包田和宅基地。一旦退出村集体，所得补偿甚少，但却会永久失去这些维系着社会保障以及失业保险功能的土地(宅基地除外) 。综上种种，导致集体所有制缺乏效率，集体所有的土地无法给予农民参与城市化的资金支持，拖延了农民参与城市化的时机。

与集体土地不同，国有土地可以相对自由地进行交易，国有土地承载的房地产的可交易程度已经接近普通商品。但是，国有土地的存量有限，远远不能满足城市化的需要，其增量来源是集体土地。现有制度框架内，将集体土地转变为国有建设用地，需要通过两个环节: 第一个环节是中央政府通过指令性计划层层分配建设用地指标，第二个环节是地方政府实施土地征用。地方政府主导征地过程获得多方面的利益，但往往因征地补偿过低而造成农民土地权益的损失，从而引起失地农民的反对，产生征地难问题。土地的集体性质向国有性质的转变，也即从不能交易向可以交易的转变，被国家所垄断，作为集体所有权主体的农民被剥夺了这种权力。失去了这种权力后的农民，其集体所有的土地在其参与其它市场交易时几乎毫无价值可言。城市国有土地及其房产可以自由交易，其稀缺性导致市场价格畸高，对于那些只拥有集体土地产权的农民产生进城阻碍。

综上所述，城市化进程所遭遇的制度性障碍主要是户籍和土地两项制度，称之为户籍和土地双门槛。双门槛以充满浓重计划色彩的法律和政策制度为依托，被注重眼前利益的行政管理体制所强化。依赖双门槛，优势资源、高生产性要素被吸纳到城市，但却没能促进城市的良性快速发展，反而阻滞了城市化大局。

三、城乡户籍与土地制度门槛的作用机制

假设某一城市是城市化的中心区域，人口不断向该区域集聚。进入城市的人口分为两类: 近郊农民( 城市近郊进城人口的主体) 和外来农民(外地进城人口的主体) 。这两类人群在进城过程中面临两大障碍，即客观存在的土地门槛和主观造成的户籍门槛。

如图1 所示，土地门槛以房价表示，房价越高，土地门槛越高。近郊农民由于拥有可供城市化利用的土地资源和自家的宅基地，其土地门槛较低。外来农民因集体所有的土地不能变现，其进城的土地门槛较高。

户籍门槛是户籍制度，以附着于户籍制度之上的城市社会福利表示，社会福利越高，户籍门槛越高。经济发展伊始，城市化中的户籍门槛是0。当人为设置户籍制度、并赋之予城市福利平台之后，户籍门槛出现了分化。近郊农民的户籍门槛是负值，说明城市近郊的农业户口对农民已经具有一种正向的福利效应，对促进其进城来说则具有负面影响。外来农民的户籍门槛较高，要进入城市，需要支付一定的额外费用。

近郊农民拥有城市扩张所必需的土地，城市规模越大，城市房价越高，城郊待征用土地的价值越高，拥有这些土地所有权的近郊农民的农业户口因此而价值倍增。此时，城市社会福利随着城市地域的扩张而覆盖至近郊农民，户籍的差异不再是阻碍农民进城的门槛，反而成为农民延缓进城的护身符，户籍门槛倒置为负值，城中村现象就是这一问题的表现。农民在放弃土地集体所有权时会得到征地补偿，或者被给予一定比例的建设用地指标，这会在一定程度上抵消高土地门槛( 城市高房价) 的影响。如果征地补偿合情合理，负户籍门槛抵消高土地门槛，近郊农民可以直接分享城市化带来的经济发展收益。如果征地补偿不合理，近郊农民便会成为城市化的阻力，城中村拆迁安置工作的困难多由此而来。与城市近郊农民不同，外来农民因不具备当地户籍而面临较高的户籍门槛。同时，外来农民的收入较低，即使没有户籍门槛，本来也较难跨越土地门槛。拉美和南亚国家城市郊区的贫民窟现象充分说明了这一点。在中国，由于不允许贫民窟的存在，经常采取城市环境的治理整顿，外来农民要跨越土地门槛变得更加困难，很多人只好租住在条件很差的城中村、城郊村、工厂甚至工地里面，以流动人口、暂住人口和民工潮等方式游离于城乡之间。

一般而言，城市的规模越大，土地门槛和户籍门槛的绝对值越高。在少数特大城市，比如北京、上海等，户籍门槛极高，而且呈现一种刚性状态，设置了非常苛刻的入户条件。即使有少数收入较高的外来农民能够突破土地门槛，也无法得到当地城市户口，很难突破户籍门槛。在有些大中城市，户籍门槛较低，且具有一定的弹性，可以购房入户。当然，购房入户的具体条件又会因各地城市管理思路的不同存在较大差异。在一些重要城市，如武汉，要购置一手的新商品房，才准许落户; 在苏州，购房不能落户; 在温州，要购置一定面积以上的住房方能落户; 在大多数中小城市和小城镇，但凡购房，便可落户。除了购房入户外，还有投资入户、积分入户等多种名目。这些措施中的很多项目，本质上是将户籍门槛与土地门槛连结起来。

从图1 中可以看到，双门槛对于近郊农民和外来农民的约束存在着差异，城市化进程由此走出了两个平行的过程: 一个是近郊农民的就地城市化，双门槛较低，城市化速度很快，表现于城市在建成区面积上的迅速扩张，但进城人口的数量有限。另一个是想进城定居但却遭遇阻挡的外来农民，面对较高的双门槛，真实的城市化速度较慢; 很多农民工虽然被统计为城市人口，但却不能有效定居，此时城市化水平的增长带有很多水分、质量不高［3］。

四、城乡户籍与土地制度门槛的跨越

城市化只是一个宏观经济术语，其实施过程需要通过具体的城市规划和城市建设。现有行政管理体制下，政府主导的城市建设和运行管理，这种主导性不仅没有随着市场经济的推进而削弱，反而在以新的方式得到加强［4］。政府主导下的城市化，面临高昂的成本。当缺乏城建资金支撑时，限制农民进城分享城市社会福利，成为应对低效率而不得不长期采取的权宜之计。

在计划经济时期，城乡之间的制度约束被称作“壁垒”。在城市，农民几乎无法生存，存在的少数外来农民被称之为盲流并不断受到驱逐。森严的壁垒强化了城乡二元经济社会结构，使之呈现天壤之别。那时，人口要大规模的绕过城乡壁垒几乎不可能。

改革开放以后，城乡壁垒中逐步开凿出一扇人口流动的大门，但设置了高低不等的门槛。1992 年前后，全国大范围内普遍试行了买卖当地县城和小城镇非农业户口的做法，对于破除户籍门槛产生了显著成效［5］。但不久之后便被制止，理由是“只会搞乱户口政策，助长不正之风，影响社会稳定”［6］。当时要购买一个城镇非农户口大约需要数千元不等的支出，相当于当时一个农民3 ～ 6 年的纯收入。一些农民家庭竭尽全力为子女购买了非农业户口，之后却发现效用并不大。因为当时的城镇住房还没有市场化，没有商品房可买，购买了城镇非农业户口之后，仍需居住在村里，子女的生活、教育等条件没有得到实质性改善。那时，城镇劳动就业开始市场化，购买了城镇非农业户口并不等于得到就业安置。而没有一个可以接收的劳动单位及城镇住房，医疗和社会保障等城市福利便无从谈起。所以，当时国家制止地方政府出卖非农业户口的举动具有积极意义，在一定程度上维护了农民利益。

如果没有户籍门槛，按照托达罗模型所描述的，为了追求较高的收入，农民对城市日渐增加的失业率会置之不理，大量涌入城市寻找就业机会，从而挤占城市原住居民的利益。这个时候，城市新增人口的净边际收益率大幅度降低，不断拉低城市人口的平均福利水平。存在户籍门槛时，农民工在城镇工作，贡献GDP 和财政收入，但因不能获得当地户籍，无法分享那些通过户籍标识而能够产生排他性的城市福利。显而易见，凡是没有排他性的城市基础设施，往往因农民工的增加而过度拥挤，如交通、医疗设施、城市环境、治安等。海南特区的建立激发了房地产投资热潮，但很快便由于开发规划无序、投机交易泛滥和信贷扩张过度等原因而形成房地产泡沫，于1993 年破灭，造成大量烂尾楼，海南经济从此一蹶不振。1996 年，为了解决遗留问题和振兴地方经济，海口市较早施行了购房入户政策，在中等城市中开启了破除城乡壁垒的尝试，通过设置购房或投资门槛，让有条件的农民率先进城定居［7］。购房入户，有选择性地将农民中的高收入群体或高生产力群体吸引进城。很显然，此时的房价———包括地价———已经支付了城市基础设施投资，并包含有城市社会福利。购房入户将城乡双门槛的筛选功能发挥的淋漓尽致，可以确保人均城市社会福利不降低。

购房入户门槛的设立，既简单又实用。在城市化中，购房意味着定居，入户意味着分享以户籍制度为载体的城市社会福利，同时跨越户籍和土地双门槛，两者缺一不可。那种只绕过一个门槛的情形有两种。其一，绕过土地门槛但仍存在户籍门槛的，如北京、上海等一些大城市，为限制外来人口没能实行购房入户政策，这在很大程度上是源于对城市病的担忧和城市社会稳定的考虑。当购房与入户无关时，一些人只好“暂居”于自己的住房内，降低了城市化质量，造成社会不和谐。其二，绕过户籍门槛但土地门槛依然存在的，如浙江嘉兴、宁波等地区，放松了户籍限制，直至取消户籍的差别性印记，将当地城乡户籍按照居住地统一管理。但因房价高、在城区购房困难，城郊农民的户口性质虽然变化了，而居住地不变，并未出现实质性变化。同时，虽然外来农民可以购房入户，但因无力购房，入户的希望不大。据此推断，当户籍门槛降低、直至取消之后，土地门槛显得异常重要起来。

从已经和正在实施的户籍制度改革经验看，户籍门槛与城市规模、城市化动力存在较高的相关性。在北京这样的大城市，花费几百万元购置了房产尚不能入户; 在嘉兴这样的中小城市，大学专科以上毕业、或购房即可入户。城乡户籍门槛的巨大落差，足以说明一个问题: 大城市行政管理的计划色彩较为浓厚，改革缓慢，城市户籍还承载着较多的社会福利; 中小城市的行政管理改革进程较快，已经趋于市场化，其城市社会福利本来就不多，并且还卸载的比较快。在众多小城镇，当户籍基本不再承载比农村地区更多的福利时，户籍的性质变得无所谓，户籍门槛因此消失。正是基于这一原因，中国的城市化走出了一条分散的道路。

五、破解城乡双门槛的城市化思路

推进城市化早已达成共识，并成为各地经常性的战略举措，其中一个重要路径便是从户籍制度改革入手，试图将居住地、而非城乡差别作为户口的唯一标识。不过，只要户籍在福利配置方面仍然发挥作用，其歧视性功能便会持续存在。表面上看，只不过由城乡隔离变成了地域性隔离。这种地域性隔离表现在近郊农民的户籍门槛变为负值，外来农民的户籍门槛却并未消除。由于大多数进城的外来人口是农民，这种取消了城乡标识的户籍门槛，其本质依然是城乡门槛。

户籍制度是表象，附着于其上的城市福利制度是根本。户籍承载的社会福利越多，城市化的这一户籍门槛越高。那么，可不可以减少将户籍作为识别载体的社会福利呢? 社会福利因区域经济发展水平的不同而存在差异是必然的，而能否被当地做出贡献的居民独享，则要看提供这种社会福利的物品或服务的排他性。如城市交通无排他性，导致拥堵现象日益加剧。为了防止义务教育领域的“拥堵”，以户口本、房产证作为主要的排他性标识，严格设置学籍制度，而且严厉打击类似“高考移民”这样的行为。从笔者2010 年9 月在郑州惠济区城乡结合部的调查情况来看，有些学校容纳40 人的班级竟然会挤进70 多人。如果降低、甚至取消了中小学教育的户籍识别门槛，那么城市优质的教育设施将会变得非常拥挤。郑州市曾经试行过的户籍制度改革，浅尝辄止，也说明了城市社会福利对外来人口存在巨大的吸引力。如果不取消城市社会福利，仅仅取消户籍制度，此路不通。

粗略来看，有些城市管理行为似乎是恰当的，因为所有社会福利都是来自“取之于民、用之于民”的税收，在当地拥有住房和户口的居民缴纳了税收，便应该优先享受这些社会福利。所以，如果可能，都会给这些城市社会福利贴上一个排他性的标签。其实，真实的情况并非如此，简单分析一下税收的来源便会一目了然。税收大体来自三个领域:生产领域、消费领域和财产所得领域。在中国，财产税所占比例微乎其微，所得税所占比例也不高，税收主要来自于生产环节，但最终在消费环节上征收。农民工在城市里居住和工作，没有户口本和房产证，虽然工资不高，很少缴纳所得税，但在生产和消费领域都已经做出了税收贡献，如果被排除在社会福利之外，确实有失公正。那么，将农民工排除在城市福利之外的唯一理由，便是农民工的流动性。因为农民工的高流动性，做出贡献的此农民工可能已经非彼农民工。所以，为了规范管理这种流动性，暂住证制度便悄然登台，有了暂住证便可以有限享有某些城市社会福利，如农民工的子女上学、社会保障等。当然，那些即便有了房产证也不能授予户口本的少数个别大城市是个例外。唯一的解释是，这些大城市的社会福利非常高，以至于不能让外来人口分享，其中最重要的一项福利便是高考录取名额。拥有北京、上海等大城市户口的人，参加高考的录取分数线很低、录取率很高。很显然，这样的社会福利并非本地居民单独付出的税赋贡献，往往是举全国之力而进行的集中投资，但却一直被当地原住居民、以及极少数引进的人才所独享，显然有失公正。这完全来自政治权力对经济选择和社会权利的扭曲。

与大中城市不同，小城镇(不隶属于北京、上海等大城市) 上连城市、下辖农村，天然的缺乏社会福利。随着新农村建设运动的深入开展，农村村庄与小城镇在基础设施方面的差距逐步缩小，聚集和规模经济效益的大小成为唯一的区别，开启了纯粹市场化的城市化进程。由于人为设置的户籍门槛较低，小城镇的扩张速度很快; 由于是农民基于成本———收益分析后的自主选择，该过程富有经济效率; 由于农民进入小城镇的非经济成本很低，社会关系网络熟悉，该过程充满着社会和谐与稳定。国内一些学者所热捧的优先发展小城镇战略，便是基于对这些优势的综合考虑。

然而，稍微扩展一下研究视域便会发现，小城镇的经济效率无法与大城市同日而语。所以，另外一些学者主张优先发展城市而非小城镇，这些城市优先论者非常重视经济效率。根据其风险偏好程度又可进一步区分为大城市优先论和中小城市优先论两个类型。大城市优先论，强调经济效率，认为城市规模越大，经济效率越高。所以，城市化进程应该重点培养大城市、城市圈和城市带这样的经济增长极地区。由于大城市的土地利用效率很高，大城市优先发展还可以节约土地。为了实施这一意图，需要尽快革除制度藩篱，公平对待人口流动和迁移定居。中小城市优先论，强调眼前的社会稳定，认为大城市的城乡双门槛较高，制度改革的风险太大，干脆不要去触碰。与大城市不同，中小城市数量众多，城乡双门槛较低，可以分批次试点试验，改革的风险较低。优先发展中小城市，既可以对改革风险避重就轻，也能确保一定的经济效率。

由于城乡土地门槛更多意义上是一种客观存在，因此，大城市论、中小城市论、小城镇论这三类城市化思路的分歧是对城乡户籍门槛改革风险与经济效率进行比较的结果，可以称之为激进派、中间派和保守派。对于激进派而言，只要改革户籍制度便可以收悉巨大的经济效率。但这会是一个事实吗?现在有那么多户籍门槛很低的小城镇，经济效率并不高，可见经济效率与户籍门槛并无必然联系。情况可能正相反。比如，北京和上海等大城市，如果没有了户籍门槛，没有了附着于户籍制度之上的社会福利所产生的经济租金，还会吸引大量外来人口的进入吗? 在现有制度框架下，中国当前的一些大城市之所以规模越来越大，GDP 越来越多，很大程度上是得益于政治权力、而非市场力量的凝聚。如果没有了城市社会福利，户籍门槛自然消弭于无形，那些政治特权城市很有可能会变得萧条衰退。所以，大城市论者必须解决一个质疑: 为什么城市规模越大，被赋予的政治、经济和社会管理权限越多，户籍所承载的社会福利越多呢?从事物发展的眼光看，非大城市论者的观点也存在着致命的逻辑缺陷。对于小城镇论，如果小城镇发展的较快，就会变成小城市、中等城市，届时是否还需要促进? 对于中小城市论，如果中小城市发展的足够快，早晚会成为大城市，如深圳、厦门等，城市社会福利增多，户籍门槛会越来越高，会不会陷入大城市的误区? 非大城市论的观点在规避最主要的城乡矛盾，试图通过牺牲土地空间来换取深化改革的时间，不利于节约日益稀缺的土地资源。

综上所述，不宜以城市大小而论城市化思路。尤其在宏观战略层面，应将重点聚焦于滋生城乡双门槛的城市行政管理体制，消除独立于农村或其它地区的城市社会福利。只有消灭城市福利和福利城市，让市场而非政治或行政权力决定城市的规模和布局，才能让城市化变得健康和高效。

六、城市化要降低城乡户籍和土地门槛以及放松对市场力量的束缚

城市化作为国家的一项重要战略方针依然是坚定不移的，因为城市化动力已经强大到令任何政策都不能忽视的地步。既然城市化的动力如此之强劲，理论上根本毋须推进，只需降低户籍和土地双门槛，让有一定要求和经济实力的农民(外来人口) 顺理成章地进城定居。

1、城市化的健康发展需要降低城乡户籍与土地门槛

一方面，消除城乡分离的社会福利制度安排，消除城乡社会福利差异。这意味着对于城市和农村的社会事业发展和基础设施建设，也即老生常谈的城乡统筹和公平处置。另一方面，是改变城市社会福利的收支模式。将承载城市社会福利的各项社会事业产业化、市场化。当政府行为缺乏效率、并且提高政府效率的成本很高时，就应该放手让市场自行其是。政府应轻税放权，促进竞争性市场的构建，杜绝危害市场的垄断行为。过去一段时期的改革中，教育、医疗、住房等领域的产业化和市场化取向，实际就遵循了这样的理念。虽然出现了很多问题，但根本上不是城市化战略理念的错误，而是政府在推行产业化、市场化改革的过程中，不但没有放权，反而攫取了更多不合时宜的管理权限所造成。

2、城市化的健康发展需要放松对市场力量的束缚

放松对市场力量的束缚，城市化进程便可按照基本经济原动力行事，充分发挥聚集和规模经济效益。在自由市场经济条件下，如果某一区域的地理位置、社会经济基础足够好，其经济效益足以克服地价上涨因素的制约，该地域的城市化便会持续下去，在高效利用土地资源的前提下，高效利用其它资源，高速创造财富，合理分配社会福利。这样一种市场化而非政府主导的城市化模式是健康的、可持续的。相反，那些因政治权力而出现的人口聚集只体现了暂时的虚华，与之相伴生的户籍和土地双门槛最终只会对经济发展造成损伤，而非促进。

参考文献

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